基层政策执行“内卷化”：理论逻辑、发生机理与治理向路*

王春城 张廷廷

“内卷化”成为社会热词体现了内卷现象的普遍存在，反映了人们对相关问题的强烈关注。在公共治理体系中，基层政策执行机构肩负政策落地“最后一公里”的重要使命，既是政令下达的“终点站”，也是民意上传的“首发站”，其政策执行能力和效果具有举足轻重的意义。当前，“内卷化”已成为困扰基层政策执行活动的值得高度关注并亟待解决的问题，深刻影响基层政策执行活动的逻辑、方向、方式及成效。在公共政策活动过程中，政策制定有明确的公共目标追求，政策执行要落实政策以达成预期目标，政策评估则测量目标实现和执行效果情况并为政策改进提供反馈，这三个环节构成政策系统运行的闭环，最终使政策供给有效回应政策需求，让政策效果有力消解政策问题。政策执行是承上启下的关键环节，其开展状况对政策运行过程具有重要意义。

一、问题提出：基层政策执行面临的“内卷化”困境

(一)政策执行在基层面临“内卷化”问题的挑战

基层政策执行“内卷化”是“内卷化”在基层政府运行、公共政策执行层面的具体表现，即在政府组织“特定层面级别”和政策活动“特定功能环节”的特殊表现，在实践中表征那些行而无果、做而无效、貌似精益求精、实则徒劳无用的现实状态。我国在脱贫攻坚过程中专门治理过以官僚主义、形式主义为典型表现的“内卷化”问题：基层干部为应对上级的政策部署、严格要求和考核评估，加之自身创造政绩、评先争优等动机的驱使，被动或主动地把大量时间精力用在整理档案资料和佐证材料上，事无巨细甚至成本高昂地实现所谓“过程留痕”，花大力气鼓动和培训农户“按要求答题”，甚至无原则地迎合群众以追求高满意度等。而在“两不愁三保障”及产业就业、易地扶贫搬迁、激发内生动力等精准扶贫政策的实质性落实方面下功夫不足，政策目标和效果意识淡化，力争对上“绝对”负责而不是对群众“真正”负责、对效果“最终”负责，思想理念和行动逻辑是“按要求来”“照规定办”以求万事大吉，以致工作投入的产出效率、扶贫的实际效果不是首要考虑。这种本末倒置的状况便是基层政策执行活动中的“内卷化”现象。

虽然政策的宏观指向源于中央，但政策执行必须依赖于基层[1]。基层政策执行机构处于政府科层组织体系的“末端”及服务管理群众的“一线”，在制度安排中充当上级部门和人民群众之间的“前线桥梁”，作为各项政策落地的“终端杠杆”，其政策执行能力和效果具有举足轻重的影响。对基层政策执行机构而言，由于受到内外因素的影响，其政策执行活动呈现一系列“内卷化”的特征和结果，深刻影响基层政策执行活动的行动逻辑、开展方式及最终效果。若能够发现基层政策执行“内卷化”发生的理论机理并找到治理向路，使基层政策执行摆脱“内卷化”漩涡，打破政策执行力的“梗阻”，将具有显著的理论和现实意义。如何识别政策执行领域的“内卷化”现象并透过现象把握本质？政策执行“内卷化”为何会出现在基层？基层政策执行“内卷化”的发生机理为何？通过何种治理向路可打破这一困境？针对这些问题，有必要从学理层面予以深入探讨。

(二)学术界高度关注“内卷化”问题

“内卷化”概念自提出后就受到广泛关注，它描述的是一种特定状态，即谋求发展的努力并未带来实质意义的发展。围绕“内卷化”的讨论集中体现在四个方面：一是在经济意义上表现为“有增长而无发展”，“内卷化”解释了“没有发展的增长”的悖论[2]；二是在创新意义上表现为“有变化而无突破”，“内卷化”意味着创新的搁浅[3](P9)；三是在管理意义上表现为“有汲取而无控制”，“内卷化”促成了有增长无发展、有投资无效益的治理状态[4]；四是在组织意义上表现为“有付出而低效能”，“内卷化”使权力运行复杂化且工作效能下降[5]。学者关于“内卷化”的探讨逐渐超越现象层面的解读，从更深层面探究其发生机制。通过对“内卷化”的省思，有学者认为基层治理“改而不变”现象的存在主要是目标定位模糊、基层治理环境混乱所导致[6]；乡村治理陷入“内卷化”困境的原因有公共服务供给总量不足致使基层公共服务供需分离、重外部资源输入但乡村内生基础薄弱、基层治理负担繁重并且村级组织行政化趋势凸显等[7]；从组织条件、制度条件及社区条件分析，社区治理所表现出的“痕迹主义”等“内卷化”现象，可归结于组织目标异化、制度脱耦及居民参与失真等原因[8]。不论何种表现或归因，“内卷化”多被视为一种不符合预期的“异化”现象，需对其进行干预和治理。通过市场化、工业化和城市化转移、消化农村剩余劳动力的思路来改变形成“内卷化”的社会经济条件，以此摆脱农业“内卷化”[9]；针对农村公共产品项目制供给的“内卷化”表现，通过健全村民表达集体偏好的公共选择机制、完善项目链上多主体的统筹协调机制、创新多元组合的项目资金运作机制等破解“内卷化”[10]。

学界对“内卷化”的研究存在一定限度及研究空间：一是已有研究多着眼于现象学意义，主要是从宏观层面归纳总结，而对“内卷化”在微观层面的发生逻辑有待进一步开展学理挖掘；二是已有研究多源自实践关怀，主要是从具体问题出发设定讨论场域，缺乏专门化、系统化的理论阐释；三是提出的治理对策相对碎片化，未形成一个清晰完整的框架体系，无法满足实践中构建长效治理机制的需求。鉴于此，本文以“基层政策执行”作为分析场域，围绕“内卷化”这一核心问题，对“基层政策执行内卷化”主题进行学理挖掘基础上的现实探索，阐明基层政策执行“内卷化”的发生机理与过程，构建破解基层政策执行“内卷化”困境的治理向路。

二、理论逻辑：基层政策执行的性质及其与“内卷化”的关联

(一)基层政策执行具有“被动性”“有限自主性”的属性

从组织管理架构来看，“基层”是与“高层”和“中层”相对应的范畴，反映的是“地位”意义的区分，它处于组织层级体系的底部，相对而言是自主性最弱的一个层级。从政策运行过程来看，“执行”是与“决策”“监督”相对应的范畴，反映的是“功能”意义的区分，它发挥决策落实的作用，也是自主性最弱的一个环节。从“基层”与“执行”两者之间的对应关系来看，“基层”和“执行”具有内在的契合性，“基层”的主要职能在于“执行”，“执行”职能的设定也主要置于“基层”，这从根本上决定了基层政策执行的被动性。

被动性并不意味着“消极性”，它是相对而非绝对的。在基层政策执行过程中，“再决策”广泛存在并直接而深刻地影响政策执行的方向和效果，即基层政策执行的有限自主性。一方面，基层政策执行活动作为政策过程的一个关键环节，是政策得以不折不扣按预期目标落地的“前沿阵地”，在很大程度上决定着政策的最终效果；另一方面，基层政策执行具有“再决策”的属性和空间，在基层按照上级政策要求开展工作时，可根据政策执行环境的现实情况、政策受众的具体情况、基层政策执行机构的自身情况，对上级政策文件进行解读、把握和细化，在这一过程中，便可能发生政策偏离的情况，出现各种形式的“内卷化”问题。

(二)基层政策执行具有“体系末端”“服务一线”的特性

基层政策执行机构处于科层体系的“末端”、服务管理群众的“一线”，这意味着基层政策执行活动会遇到上下“夹击”的压力，由此增加陷入“内卷化”困境的概率。一方面，基层工作“上面千条线、下面一根针”，作为科层组织体系中的最低级别，其工作会受到多层上级的领导及多个职能部门的指导，出现政策难以协同的问题，导致基层在执行政策时无所适从，出现等待观望、拖延低效、机械执行、形式主义应付交差等心理惯性和行为方式。另一方面，基层政策执行机构是服务和管理群众的一线力量，群众工作的使命和复杂性使其面临强大的责任压力。基层的政策执行活动是在上级部门决策部署和具体领导下开展的，其对象是有不同固有观念和利益诉求的广大群众，当把“原则性政策”落实到“具体性对象”时，就要面对和处理一系列实际问题，甚至会遇到群众对政策的冷漠或抵制。基层政策执行机构尽管受到来自上下两方面的“夹击”，仍直接地对解决这些问题负责，能够抗得住上级问责和群众追责。

(三)基层政策执行具有保持“固有倾向”的惯性

惯性是事物抵抗外力影响并保持自身固有状态的一种内在属性。基层政策执行机构在长期运行过程中会形成不同程度的“惯性”，即便受到来自上下左右的压力(包括“支持”等外在干预力量)也倾向于按自身既有的方向和步调行事。基层政策执行的惯性与其属性和特性密切相关，三者之间相互作用、互为补充、彼此放大，基层政策执行的属性和特性孕育了它的惯性，基层政策执行的惯性又在一定程度上回应或扭曲它的应然属性及特性。基层政策执行的惯性是基层在政策执行过程中表现出来有“固有倾向”的行为，这种“固有倾向”既可能是有意识的，受到追逐政绩、防止被问责等动机的驱使；也可能是无意识的，受到传统习俗、价值观念等因素的影响。

基层惯性在政策执行中的表现包括：机械地执行上级政策文件，上级怎么要求就怎么执行，不下功夫真正把握政策意图，不下力气结合地方实际情况施策，一旦政策效果不佳，便归责于政策本身；注重过程胜于结果，认为只要遵循上级政策要求就不会犯错和被问责，“守规矩”比“保结果”重要，政策效果的达成主要取决于上级决策能力和群众配合程度，而不在于自身；囿于各种条件制约对创新慎之又慎，考虑到政策资源投入基层的有限性，加之创新存在一定风险，基层政策执行便以“维持”作为最佳选择；等等。

(四)基层政策执行属性、特性、惯性与“内卷化”的逻辑关联

1.基层政策执行的属性是“内卷化”的本源。由于基层政策执行活动处于上级行政要求与政策受众的现实需求之间，一边急于“应付”上级的各种监督考核，一边着手解决群众的需求诉求(包括合理的和不合理的)，当两者存在不一致时(如群众对政策不理解、不配合甚至抵制)，基层便以形式主义、“和稀泥”方式来应对，以致相当一部分工作的效果是“忙而无用”的“内卷化”。

2.基层政策执行的特性为“内卷化”发生埋下了隐患。街层官僚理论提出，一线行政管理者在具有自由裁量权的情况下会在政策执行过程中进行“自主选择”[11]，具体表现为“手段替代目标、过程代替结果、形式代替内容、表面工作代替实质工作”，原则上反对搞“痕迹主义”“形式主义”，但在实际执行中，面对泛滥的过程管理、严苛的问责制度及群众的复杂需求，又不得不“借助”大量的“留痕”工作来“自表”或“自保”，各类填表、迎检、走访等活动不减反增，大量无效的政策执行活动耗费了基层工作人员的时间和精力，占据了基层政策执行机构的资源，基层不仅没有实现“减负”，反而影响了内部运转和对外履职效率，工作质量得不到保证，逐渐陷入“内卷化”的不良循环状态。

3.基层政策执行的惯性使基层工作“内卷化”具备根深蒂固的基础，试图通过改变来破解“内卷化”困局的努力遭到“惯性”的阻滞。在长期的政策执行过程中，基层所积累的“经验”、形成的“惯例”、达成的“共识”使政策执行活动具备“程式化”特征，甚至形成被深信不疑的“教条”，以致面对新形势、新任务、新要求时无法摆脱“路径依赖”，要么循规蹈矩地不积极创新，要么迫于压力进行形式意义的创新，最终“做而无效”。

基层政策执行“内卷化”集中体现为一种“向内发展”的态势，即管理“职能”的强化并未带来政策“效能”的提升。基层政策执行活动有自身的属性、特性及惯性，在特定的管理环境、模式和条件影响下，随着工作负荷的不断加大、管理举措的不断加强、政策资源的不断追加，取得的增量政策效果并不显著，甚至出现弱化与衰减。基层政策执行“内卷化”不等同于一般意义的“政策执行偏差”，它更多强调无效努力所取得的结果，政策执行偏差则有更广泛的表现及成因，“内卷化”是其中一种可能的成因。虽然基层政策执行的属性、特性及惯性与“内卷化”问题之间存在逻辑关联，但并不意味着它们必然导致“内卷化”，“内卷化”是在特定条件下发生的，这就需要进一步挖掘其发生机理。

三、发生机理：基层政策执行“内卷化”的原因、过程与表征

(一)基层政策执行“内卷化”形成的“多重合力”

“内卷化”的发生主要受两个方面的影响：一是客观环境，如来自上级部门的“权力性压力”、来自政策受众的“责任性压力”及来自考核评估的“机制性压力”，这是导致基层政策执行“内卷化”的外因；二是主观动机，即基层政策执行机构及人员本身要么积极迎合要么消极自保的“自利性动力”，这是导致基层政策执行“内卷化”的内因。

1.上级部门的“权力性压力”。从科层制组织原则来看，上下级之间是一种“命令—服从”“决策—执行”的等级关系，上级对下级拥有绝对性管控权能；从现实行为逻辑来看，上级的权力和权威，直接影响基层政策执行机构获得工作支持的程度及人员的职位升迁、绩效考核、奖惩问责等。对基层来说，面临来自上级部门因其行政上级地位和行政管理权力而造成的“压力”，尤其涉及上级部门高度重视的事项时，“权力性压力”固然能够在一定程度上激励基层“把压力转化为动力”，同时可能给基层带来“不可承受之重”，使其以不当方式来“解压”，如做表面文章向上级“交差”，搞“政绩工程”迎合上级的高要求，搞“形式主义”应付上级的考核评估，为避免被追责而尊崇“多一事不如少一事”的“信条”，这些容易导致基层的“内卷化”。

2.政策受众的“责任性压力”。公共政策的合法性源自社会公众的认可(尤其是作为政策目标群体的公众)，认可源于政策责任的履行并达成预期效果，即通过政策的制定和实施，能够解决公众问题、实现公共利益。基层政策执行过程就是解决群众所遇到的各种问题的努力。在实践中，群众所处的具体情形千差万别，需要解决的问题纷繁复杂，对管理举措或服务方式的感受“众口难调”，甚至会因局部利益而不顾大局，从而对基层政策执行机构的职责履行提出巨大挑战。但无论如何，基层政策执行机构始终要践行“为人民服务”的宗旨，坚持“以人民为中心”的理念，保证政策执行下去并产生增进受众利益的效果，千方百计获得公众的认可和正向评价，由此陷入大量“内卷化”的工作中。

3.考核评估带来的“机制性压力”。考核评估在本质上是一种监控机制，借此及时发现和纠正偏差，确保政策执行活动按计划进行并达成预期政策效果，是政策运行过程中的重要机制。近年来，考核评估的重要性日益彰显，被引入诸多政策领域且日益常态化、规范化甚至法制化。从实际效果来看，考核评估机制对政策执行活动发挥了重要的风向标、指挥棒、增压器等功效，成为政策落实和改进的良性循环触发机制。除了传统的第一方评估(政府机构内部上对下、专门部门对业务部门的评估)、第二方评估(群众、目标群体、利益相关者对政府机构的评估)之外，还大量引入了独立的第三方评估，形成了“上下左右”的全方位考核评估体系。这意味着基层的政策执行活动是处在“聚光灯”下的，随时随处要接受监督、评价甚至问责，因此必须保证符合被审视和评判的标准，并以“达标”的行动方式来开展各项工作，“呈现”给各方评估主体，由此催生了“内卷化”行为。

4.基层在压力处境下滋生的积极迎合或消极自保的“自利性动力”。通过对条块间激励机制及其诱导过程的分析发现，在面对考核评优、职位晋升等具有诱惑性的条件时，加之工作中的“避责逻辑”，下一级属地便会具有强大的创先争优动力，在工作中(即使不太重要)会尽全力去完成，滋生迎合或者自保的内生动力，并通过一系列的“留痕”“形式主义”等体现出来[12]。“避责逻辑”就是在面临追责的风险下所产生的一种自我保护的行为选择[13]，上级部门和政策受众两面的“夹击”加上考核评估的强化机制促使该逻辑在基层政策执行中生成。这种行为选择可分为“事前主动”和“事后被动”两种，在基层政策执行过程中，一线工作人员一般倾向于前者，即在还没有出现严重后果时，通过内部的一些“做法”尽量使“结果”变得向好一些，而这些“做法”通常会增加工作量，产生额外的工作负担，变得好一些的“结果”通常演变成官僚主义、形式主义等与“内卷化”高度相关的行为。

(二)基层政策执行“内卷化”发生的“逻辑过程”

“内卷化”的发生是“外因”和“内因”相互作用的结果，外部因素提供了基层政策执行“内卷化”的发生土壤，基层政策执行机构及人员的自利动机和避责逻辑驱使其采取特定方式应对，由此引发“内卷化”的种种行为逻辑及其后果。集体行动的逻辑体现了“个体理性”与“集体理性”的矛盾，认为从个体理性出发，并不能保证自发地、自然地产生集体理性，同时个人理性张扬的结果可能是集体的无理性[14](P2)。基层政策执行“内卷化”的发生，既体现了个体理性和集体理性的各自逻辑，也反映了两种理性之间的内在冲突及其结果。

基层政策执行“内卷化”发生的内在逻辑过程在于，处于政府科层体系末端、服务管理群众一线的基层政策执行机构，受到来自上级部门的“权力性压力”、政策受众的“责任性压力”和多元考核评估的“机制性压力”，在“上下左右夹击”情境下滋生积极迎合或消极自保的“自利性动力”，使基层政策执行活动在外因和内因双重作用下陷入“内卷化”，表现为政策执行的目标置换、内容模糊、方式异化、效果镌损等症结(见图1)。

(三)基层政策执行“内卷化”结果的“要素表征”

基层政策执行一旦陷入“内卷化”困境便意味着，无论是上级对下级管控的加强，还是公众对基层机构监督亦或考核评估力度的加强，都是在强化“管理职能”，但没有把“政策效能”提上去，即“管理的增量”并没有带来“效果的增量”。这不仅制约政策执行的效果，还从根本上影响各方主体的行为观念和互动逻辑，导致基层运转及政策执行活动的扭曲。

图1 基层政策执行“内卷化”的逻辑过程

1.政策执行目标置换。政策目标反映着政策价值，政策价值体现着政策意义，政策目标是整个政策活动过程中最基本的引领和规约力量。公共政策执行中的目标置换行为使政策效果偏离政策目标，扭曲政策原有的价值追求，甚至消解政策的合法性[15]。在政策执行过程中，“内卷化”的行动场景和行为逻辑，往往导致主体忽视政策原本的目标意图，转而遵从某种压力、诉求或惯性，用异化的目标置换原初目标。从理论和现实逻辑来看，政策目标是整个政策活动的灵魂，是自始至终贯穿于政策过程的“主线”，即政策制定肇始于对特定目标的追求，政策内容紧紧围绕既定的政策目标而设计，政策工具是直接服从和服务于政策目标的手段选择，政策执行则是让政策目标得以具体实现的活动。在这一过程中，特别是到了“基层”和“执行”环节，政策目标在不同阶段、不同层面、不同主体之间会由于政策细化或因地制宜等原因不同程度地发生“变换”。受上述“内卷化”发生逻辑的影响，基层政策执行机构基于自身对上级政策的理解作出部署，有可能受上级政策不切实际、本级不具备充分的资源支撑及前述“四种压力”等原因的影响，使本级政策执行目标偏离上级政策的“初衷”，即发生“目标置换”的“内卷化”。

2.政策执行内容模糊。基层政策执行过程由政策领会、政策分解、政策细化、政策宣传等具体的功能性环节构成，但因自身资源、信息、能力等诸多方面的局限性，同时面对上级政策部署和当地具体情况制约，这些重要的政策执行环节往往会在“内卷化”影响下产生偏差，对于该干什么、该怎么干、干到何种程度等问题不甚清晰，对工作重心的把握也难以到位。政策执行内容在“内卷化”发生逻辑的影响下处于模糊状态，以致实质性内容与程序性内容、主要内容和次要内容、重点内容和普通内容、日常内容和应急内容之间混淆不清甚至颠倒错乱。集中表现为基层政策执行过程中，在部分基础条件薄弱且群众不配合的城乡社区，基层工作开展往往面临重重困难与阻力，但面对上级的严格要求、检查验收及相关的追责风险，基层机构必须在规定时间内完成各项“规定动作”、达到“既定指标”的“规定标准”，于是兴师动众地将主要人力物力财力精力投入到与“达标”相关的表面工作上，加班加点地“精准”应付考核评估，以求在接受检查时“成功过关”，事后却经不起实践和时间的检验，做了大量“工作”，但工作效果并未得到实质性改善，群众抱怨政府以“折腾”的方式开展工作，他们自身则被“卷入”其中跟着“折腾”。

3.政策执行方式异化。执行方式是达成政策目标、落实政策内容的具体手段。基层政策执行机构作为政策落地的“最后一公里”，有责任和空间选择适宜的政策执行方式，当政策执行处于“内卷化”情境时，政策执行方式就会表现出显著的异化。在“权力性压力”的影响下，基层执行机构常以“表态”方式回应上级部门的“强硬”政策要求，通过忠诚执行、努力执行、用心执行等“优良表现”彰显其作为下级的“本分”，这些“优良表现”主要是具有“表明态度”而非“带来实效”的实际意义；在“责任性压力”的作用下，基层执行机构以“表面迎合”“迂回战术”等方式响应政策受众的复杂需求，投入人力物力、采取诸多措施来解决问题，但不碰触根本矛盾与核心所在，最终无法使问题得到实质性解决；在“机制性压力”的规约下，基层执行机构以机械地“对标对表”方式应对考核评估并谋求“好成绩”，按照考核方式部署政策执行方式，将考核标准提炼成“标准答案”而不顾实际地去贴近；在“自利性动力”的驱动之下，将有限的政策执行资源投入以上诸种“做而无效”的政策执行活动中，出现显著的“内卷化”症状。

4.政策执行效果镌损。基层政策执行“内卷化”一旦发生，最终将损害政策执行的效果，降低政策资源的使用效率，影响政策预期目标的达成度，甚至引发政策对象的不满，使基层政策执行活动陷入“忙而无效”的不良循环。基层政策执行“内卷化”的最终效果体现为以下三个方面：一是投入的“力度”大但“效度”低，为执行某项政策花费了大量气力，取得的政策效果却不尽如人意，“无效做功”所占比例较大；二是工作的“精度”高但“准度”低，政策执行采取了不少包括制度设计、机制创新、技术改进等“精益求精”的举措，但并未充分转化为“符合预期”的政策效果，政策执行实效存在“衰减”；三是成效的“亮度”好但“色度”差，政策执行的设计和过程均有“不俗”的表现，但最后的“成色”偏离要求和预期，政策落地的程度和效度大打折扣。

四、治理向路：基层政策执行“内卷化”的矫正对策

在街层官僚理论中，“街层官僚”的特点与基层政策执行活动具有一定程度的相关性：街层官僚与基层政策执行机构处在整个权力体系的最底层，人员数量庞大；他们的工作是直面民众，工作表现直接影响政府绩效和民众对政府的评价；他们从事的大多是劳动密集型工作；当组织目标与个人目标发生冲突时，街层官僚会发展出一套相应的机制去调停其中的利益冲突。对此，“国家代理人”理论范式对街层官僚的自由裁量权予以质疑甚至否定，提出“惩罚-规制”型的责任控制路径[16]。有学者认为限制行政人员自主性的理论视角存在误区，其根源在于对人性的片面理解，他们的自由裁量权是只有在工作场域中才会发生，而街层官僚作为社会中的人同样具有社会性，所以应该尊重街层官僚作为“公共人”的属性，唤起其共同体意识，街层官僚可以内化这种意识于工作的自主自觉行动中，以“提升道德”来化解“官僚”滥用自由裁量权的可能。道德并不代表弱势，正如制度并不代表强势一样，通过街层官僚自主性的提升，保证其行为不会偏离公共利益的方向[17](P245)。

本文结合以上两种代表性观点构建基层政策执行“内卷化”的治理框架(见图2)，提出具有“刚性”的强制性对策和“柔性”的文化伦理规范。由于我国自上而下的权力结构的基本特性，且权力是造成基层政策执行“内卷化”的关键因素之一，在治理中应从权力、责任与问责等“刚性”要求出发，在规范上级部门权力运行的同时，明晰基层政策执行机构的管理尺度，健全针对基层的问责制度。同时，从行政文化、施策伦理等“柔性”规范出发，实现基层工作人员价值理念的提升，保证基层政策执行活动始终紧贴公共利益方向，从而获得抵制“内卷化”的内在力量。

(一)理顺行政体制，实现权力合理归位

我国现行纵向府际关系中存在整体性集权、整体性放权和选择性放权三种府际权力配置与运行模式[18]，不同模式意味着不同的上下级互动逻辑。上级部门对基层行使权力应有一个合理的弹性，对于在何种政策中施以何种权力及如何行使，上级部门应进行综合考量，如果强硬地追求工作结果和强调基层的落实责任，往往就会给基层的政策执行活动造成负面压力。一方面，上级部门应处理好“放权”与“确权”的问题，在法治框架和管理张力下，对基层进行合理的权力下放，激发基层工作活力与潜力，在坚持公共利益一致的原则下，以“确权”方式规定各级政府的职责配置，实现政府间事权、职责和利益的科学合理归位。另一方面，实现上下级之间的良性联动，政策执行不应是断崖式的一味被动模式，而是上下级之间的充分互通，上级部门对基层的管控由“过程控制”向“结果控制”转变，同时畅通基层反馈渠道，保证其在一线政策执行活动中发现的问题(包括政策本身的问题、上级要求的标准问题、考核方式问题等)能够及时有效地被传达和回应，通过合理的纵向权力配置防范基层以“内卷化”的方式来应对。

图2 基层政策执行“内卷化”的治理框架

(二)健全责任体系，明晰基层管理尺度

基层政策执行的“内卷化”程度受制于上下左右压力的强度，“对上”与“对下”责任划分问题贯穿政策执行过程始终，因此，要矫治基层政策执行的“内卷化”问题，明晰管理边界至关重要。由于基层治理的复杂性特点，对基层政策执行机构而言，哪些该管、哪些不该管及具体的管理尺度，均要有相对明确的标准。基层虽是公共服务的直接提供者，但不意味着对公共服务供给的所有事情都要负责、都能负责。基层政策执行机构工作的立足点是本级职责设定，着眼点是上级政策要求，出发点是为民众提供公共服务，落脚点是增进公共利益，在政策执行过程中不能因任何力量干扰而偏离其活动的公共利益方向。在责任边界上，要明晰纵向不同级别的不同职责、横向不同部门的不同职责，也可针对专项政策实行专职专责，使各项职责归属明确，职责之间有效衔接，既避免职责交叠，又防止职责缝隙，通过把握合理的管理尺度消解“内卷化”的发生条件。

(三)完善问责制度，把握容错纠错力度

正向激励与负向问责的二元维度为理解中国地方政府的治理偏好提供了一个分析框架[19]，问责制度可被视为激励的方式，影响着对象的行为逻辑与选择。问责制度是与责任体系密切相关的，科学的问责须以科学的责任体系为基础。然而，即便对责任进行了明确的设定，在具体问责追责中依然会遇到模糊空间，在如何判定具体责任归属、责任性质(是否存在失责)等方面会面临尺度和力度把握的难题。针对基层政策执行“内卷化”带来的政策执行目标置换、内容模糊、方式异化等问题，要在区分责任主体的基础上及时有效地予以纠正，应该上级部门负责的问题，要把矫正责任置于上级部门，属于基层政策执行机构的责任，应把矫正“内卷化”的防范治理责任赋予基层。容错纠错机制在一定程度上能够对问责制度予以补充和矫正，但要清晰界定二者之间的界限，防止出现处于容错纠错与问责交叉的“灰色地带”，发生对错误的过度宽容甚至纵容。在对基层问责过程中，将目的和重点放在改进工作方法、提升工作质量上，防止看重责罚而忽视后期效果的现象。出于对基层治理复杂性的考虑，把握好容错纠错的力度至关重要，既要培育基层政策执行机构“敢为”的担当，也要涵养上级部门“敢容”的担当，科学界定“错”的原因，甄别“故意”“无意”“有错”等行为，确保容错纠错及问责对象的精准化，从导向和标准上防范“内卷化”的发生。

(四)匡正行动逻辑，调适基层行政文化

在基层政策执行“内卷化”的发生机理中，基层政策执行机构及人员自身的行动逻辑是根本性的因素，行动逻辑受到行政思想、意识、观念等行政文化的影响，因此应根据基层的实际情况及现实需求，通过调适行政文化来匡正基层的行动逻辑，塑造抵制和化解“内卷化”的整体环境。一方面，要回归以“事业和使命”而非“规则和程序”为核心的责任观，让基层政府组织始终全面准确地把握事业方向和使命要求所在，强调政策执行结果和群众满意度，避免以“努力”来代替“无果”、以“勤政”来代替“失责”、以“忠诚”来代替“应付”，彰显鼓励担当作为、勇于创新突破的文化引领，让基层部门以“对事业负责”“为结果担当”的责任观为行动指引。另一方面，通过容错机制来矫正导致“内卷化”的问责悖论，让“容错机制”发展为“鼓励担当和创新、宽容失败和瑕疵”的“容错文化”，否则，容错机制难以具备落地扎根的“文化土壤”。习近平提出的“三个区分开来”原则为培育合理的“容错文化”提供了根本遵循，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来[20]。基层政策执行的工作性质和内容具有充分的明确性和具体性，具备更好推进容错机制的条件。

(五)校准价值取向，强化基层施策伦理

个体的行动逻辑不仅受组织体制、机制和文化的环境制约，更受个体价值取向和伦理素养的内在影响。无论是来自上级部门的“权力性压力”和来自政策受众的“责任性压力”，还是来自考核评估的“机制性压力”，均作为“基础性的制度安排”而不可或缺，至少在当前的公共治理总体架构和运行模式当中，它们的正向价值是不可替代的，所以不能试图从根本上消除这些导致“内卷化”的刚性架构，只能对其进行完善、防范与矫正。于是，问题的关键便在于政策执行个体在何种价值引导之下来设定自己的行为目标并选择行动手段。由此，施策伦理可作为“刚性架构”所产生负效应的“缓冲力量”。基层政策执行人员所秉持的公共精神、为公意识、服务宗旨、人民情怀、负责态度等价值取向和伦理状态，可以激发对体制机制“内卷化”的正向抵制力量，中和体制机制的负面效应，通过赋能政策执行个体，实现人与事之间的弹性化衔接，从个体层面有效克服“内卷化”的产生与程度。

五、结论与讨论：关于基层政策执行“内卷化”的探索与存疑

基层政策执行“内卷化”是多种因素综合作用的结果，具有复杂的“系统性机理”，需要以系统思维为基础对其实施“系统治理”，包括构建治理框架和明确具体举措。本文基于对“内卷化”发生机理的挖掘，通过构建治理框架，从宏观上提供了关于基层政策执行“内卷化”治理的“顶层设计”，循其总体思路探寻中微观层面的具体举措，从宏观层面聚焦中微观层面便可形成基层政策执行“内卷化”的治理“路线图”。

在实践中推行各项具体治理举措需充分考虑我国超大规模社会和复杂治理的事实，注意探索和把握三个问题。一是如何在进行基层政策执行“内卷化”治理的制度设计时，充分考虑不同地区、不同部门及不同执行情形的制约，在全局性的制度设计中预留必要的弹性空间，以保持制度的灵活性和适应性，使基层机构在政策执行时能够根据自身实际情况选择适切的政策执行方式。同时，如何将“弹性空间”体现在考核评估机制中，建立科学合理的容错机制，防止“一刀切”现象的发生，保护基层政策执行机构及人员的积极性。二是如何从优化基层政策执行者行为的角度，结合心理和行为规律考虑不同政策执行者之间的特殊性，对其价值观念进行有效引导，因为人的行为在很大程度上受自身价值观念的支配，不同类型的人即便面对同样的制度规范也会有不同的认知和反应。三是如何在引导基层政策执行机构行为时，协调推进专业性和政治性要求，实现基层政策执行人员的专业素养和道德素养“双管齐下”，“软”“硬”措施相互强化，使基层政策执行者既拥有高水平的工作能力又有务实的工作态度。