“双碳”目标下我国企业绿色技术创新的环境规制优化研究

孔东民，石 政

（华中科技大学 经济学院，湖北 武汉 430074）

改革开放以来，我国经济发展速度迅猛，已经成为全球第二大经济体。但在经济高速增长的同时，也面临着一定程度的环境污染和资源过度消耗等问题。2020年，我国碳排放量达到98.99亿吨，同比增长0.6%①bp中国.《BP 世界能源统计年鉴》2021 年版，［EB/OL］.（2021-07-08）［2022-08-03］.https：//www.bp.com.cn/zh_cn/china/home.html.，虽然当年碳排放强度比2005年降低48.4%，比2015年降低18.8%，超过了向国际社会承诺的40% ～45%的减排目标，碳排放快速增长的局面得到有效控制②国务院新闻办公室.《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书［EB/OL］.（2021-10-27）［2022-08-03］.http：//www.gov.cn/zhengce/2021-10/27/content_5646697.html.，但我国的碳排放总量仍然居高不下。

2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会上宣布，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取在2060年前实现碳中和。我国“双碳目标”的提出，既体现了应对气候变化的“共区原则”和基于发展阶段的原则，又彰显了一个负责任大国应对气候变化的积极态度。2021年3月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第九次会议时再次强调，实现“双碳目标”是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把“双碳目标”纳入生态文明建设整体布局。当前我国经济正从高速增长迈向高质量发展，如何稳中求进促进经济社会可持续发展，打破经济与环境“非此即彼”的局面，是突破发展瓶颈的关键。“碳达峰、碳中和”政策的陆续出台、双碳减排工作的不断推进，为我国经济的高质量发展提供了重要制度保障。

企业作为自然资源的索取者和创造社会经济财富的核心载体，其绿色技术创新是协调生态文明建设和经济发展的关键因素。《“十四五”工业绿色发展规划》明确指出，要推动新技术快速大规模应用和迭代升级，抓紧部署前沿技术研究，完善产业技术创新体系，强化科技创新对工业绿色低碳转型的支撑作用。从经济社会发展长远战略角度来看，绿色技术创新不仅可以赋能企业低碳转型、减少环境污染，更重要的是它可以大幅度改变传统的高投入、低产出、高污染、高能耗的生产技术，促使企业生产绿色差异化的产品，激发新的市场需求，切实提升企业绿色竞争力。因此，企业在“双碳”目标的影响下，通过绿色技术创新进行转型升级既能获得更好的经济效益，又能成为我国实现“双碳”目标的有效着力点，创造双赢多赢共赢的局面。当前我国完成“双碳”目标的机遇和挑战并存，为深入贯彻低碳高效的经济增长要求，政府部门从“创新、协调、绿色、开放、共享”的高质量发展理念出发，出台并实施了一系列环境规制，如征收环保税、开放碳交易排放市场、建设生态补偿制度等，以此来提升环境治理能力，深化环境规制的变革。环境规制政策的不断优化，推动了企业绿色技术创新转型，也促进了经济社会的可持续发展。

一、我国企业绿色技术创新的环境规制剖析

改革开放以来，我国经济快速发展，但经济发展与环境保护的矛盾也日益突出。我国的环境规制政策理念实现了从过去的“污染防治观”到“生态文明观”的转换，环境规制类别也经历了从政府干预到市场激励再到公众参与和全社会共同监督的演进。当前对我国企业绿色技术创新产生影响的环境规制主要包括以下内容：

（一）行政型环境规制

我国的行政型环境规制主要表现为政府通过立法和行政命令的方式对企业污染环境行为进行治理的强制性规制。

1.我国环境规制的立法体系。我国第一部环境保护法《中华人民共和国环境保护法（试行）》于1979年颁布，此后相继颁布了各类环境保护层面的法律法规。如《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《大气污染防治法》（1988年）等。1989年《中华人民共和国环境保护法》的正式实施标志着我国环境规制立法体系初步形成，之后相继发布了《固体废物污染环境防治法》（1995年）、《环境噪声污染防治法》（1996年）、《节约能源法》（1997年）等。进入21世纪以来，为全面贯彻建设生态文明的战略思想，我国进一步完善了环保法律法规体系，如2002年通过的《清洁生产促进法》《环境影响评价法》，2003年国务院颁布的《排污费征收使用管理条例》，2005年通过的《可再生能源法》。党的十八大以来，环境问题得到空前重视，为践行“绿水青山就是金山银山”的理念，2015年正式施行史上最严《环境保护法》。2016年我国首部专门体现“绿色税制”的单行税法《环境保护税法》顺利实施。2018年，全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，生态文明被正式纳入宪法。

2.我国环境规制的政策体系。在我国环境规制体系中，行政型工具即政府直接采用行政命令，如执行环境标准、制定排放限额等严格的控制型方式来限制企业的污染排放，其主要特征是对污染排放或削减进行规定，企业只能按规定和标准执行。这些行政型工具多伴随着环保政策的出台而落地实施。如1973年第一次全国环境会议是我国环保事业的开端，会议上首次规定“三同时”制度。1989年在全国第三次环保会议上，首次提出环境管理要坚持预防为主、谁污染谁治理、强化环境管理的“三大政策”，系统性地总结了环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度等成功经验，正式形成我国环境管理的“八项制度”。“九五”期间，我国确定“三河、三湖、两区、一海、一市”的环境保护政策，并首次设定环境保护区制度，规划重点保护的区域。21世纪我国加入WTO后，为遵循《京都议定书》中减少温室气体排放的承诺，加大了对温室气体排放的管理力度。2015年，中央全面深化改革领导小组通过了《环境保护督察方案（试行）》，对地方党政干部履行环境保护职责情况进行督察。这些行政型规制虽然能够帮助政策目标快速实现，但是在实施过程中往往受制于当时的技术水平和经济发展水平，需承担较高的监管成本，政策效率也有待进一步提高。

（二）市场型环境规制

随着市场经济的活跃发展，市场型的环境规制工具也开始被纳入环境治理的手段中，目前我国使用的市场型环境规制工具有环境税、碳排放交易制度、排污费收入制度和补贴等。

1.环境保护税。环境保护税主要包括两个方面的税种，第一种是为保护环境对环境污染行为征收税收的税种，这是环境保护税的主要内容，如废物处理税、汽车税和标油消费税等。第二种是为保护环境对环境保护行为进行激励的调节性税收，如税后优惠措施和税收负担措施。税收优惠措施可以激励纳税人治理污染，税收负担措施可以强制纳税人治理污染。当前我国第一种税收起主导作用，第二种税收起辅助作用，相互配合发挥环境保护税的作用。国家税务总局统计数据显示，按税款所属期计算，2018～2020年我国环境保护税分别实现收入205.6亿元、213.2亿元、199.9亿元。另据财政部2022年1月发布的数据，2021年我国节能环保支出高达5536亿元，环保税收入203亿元。环保税开征以来，积极发挥了“多排多征、少排少征、不排不征”的正向激励功能，实现排污超标率、污染排放量以及单位GDP环境代价的“三下降”，更好地助力了碳达峰、碳中和目标的实现。

2.碳排放权交易制度。我国碳排放权交易市场将碳排放权标准化并赋予其交易属性，纳入碳排放权交易政策的试点企业可以通过碳排放权交易市场进行碳排放权的买卖，即政府先规定某一辖区的排污总量，并且给企业发放一定数量的免费排放量，企业多余的排放量可以卖出，排放量不够则可以买入。该机制可以实现资金重新配置，激励企业开发低碳技术。碳排放权交易制度是利用市场机制控制温室气体排放的重大举措，2011年我国首次发布排放权交易试点的正式文件，随后多个碳交易市场开始试点运行，2021年全国统一的碳排放权交易体系开始上线交易，标志着我国碳排放权交易体系正式启动。碳排放权交易制度已成为我国降低企业碳排放、促进企业技术创新的重要制度设计。

表1 碳排放权交易政策的演变发展阶段

3.征收排污费制度。征收排污费制度是指相关机关依法向污染排放单位收取一定费用的制度。我国于1979年首次颁布了《环境保护法（试行）》，排污费制度正式确立。1982年《征收排污费暂行办法》的发布，进一步细化了排污费的征收标准和征收对象，提出了应当减收、停收、加倍的情形。1988年颁布的《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》是我国排污费制度改革的重要标志，并在全国范围内开展了一系列的试点工作。2003年对以往的排污费制度进行了详尽的总结、归纳、提升，先后颁布并实施了相关条例及办法，减少了排污费制度中不明确的表述，有利于排污费的征收管理工作。在随后的实施过程中，该制度不断完善，极大地促进了我国环境质量的改善。2018年1月1日全面实施《中华人民共和国环境保护税法》，实现了排污费制度向环境税的改革，我国不再实施排污收费制度。

4.绿色补贴制度。绿色制造补贴是提升绿色技术创新力和绿色产能的激励政策。在《“十三五”节能减排综合工作方案》《中国制造2025》等国家政策激励下，我国地方政府通过绿色制造补贴促进企业的低碳转型，对企业的绿色技术研发、节能减排起到了积极作用。例如，在新能源汽车补贴激励下，2015～2020年我国累计推广新能源汽车超过450万辆，占全球50%以上。绿色补贴制度是我国当前环境规制的重要手段，相比传统的强制性环境规制有较多优势。能够缓解强制性环境规制手段对企业经济效益下降的影响，提高企业绿色技术创新的效益；同时，政府绿色补贴能够增加企业的现金流，为企业绿色研发投入提供更多空间，促进企业绿色技术创新。

（三）公众参与型环境规制

随着社会的不断进步，公众也慢慢参与到环境治理体系中，环境听证、公众参与等形式的环境规制越来越受到重视。广义上看，公众参与型环境规制是依靠政府、企业和公民全体社会参与者的自愿和自发性环境保护行为；狭义上看，是公众作为环境污染社会成本的承担者有义务和权利监督政府的社会管理工作和企业的环境污染行为，从而达到环境保护的效果。我国早在1989年颁布的《环境保护法》中就对公民对污染和破坏环境行为进行检举、控告的权利作了规定。2014年新修改的《环境保护法》对公众参与环境保护做了明确的规定。2015年环保部公布的《环境保护公众参与办法》，对公众如何参与环境保护做了具体说明，同时，2015年环保部实施的《企业事业单位环境信息公开办法》等规章也顺应了公众参与环境治理体系的发展趋势。

二、环境规制对我国企业绿色技术创新的影响机理

为实现“双碳减排”目标，企业作为碳排放的主体，需要承担起节能减排的社会责任，而绿色技术创新是企业低碳转型、节能减排的重要渠道。由于企业的绿色技术创新存在外部性和路径依赖，需要环境政策的约束和引导，环境规制成为影响企业绿色技术创新的重要因素。

（一）环境规制的“波特假说”

绿色技术创新是指有助于减少污染排放、降低能源消耗、改善生态环境、实现人与自然和谐共处的新的或改进的技术、工艺、过程或产品。企业的绿色技术创新具有降低污染和能耗、可循环和清洁化等限制性条件。绿色技术创新也可能存在双重外部性问题：一是技术溢出的正外部性，企业高研发投入的绿色创新收益也会使得其他企业受益，降低了企业自主创新的积极性；二是环境保护的外部性，环境污染治理产生的社会收益往往大于私人收益，企业绿色技术创新动力不足。此外，绿色技术创新存在着一定的路径依赖，如绿色技术的创新成本过高，企业从成本角度会产生对传统技术的路径依赖。因此，绿色技术创新需要制度的保障和市场的激励，而环境规制成为弥补环境市场失灵的重要措施，对企业绿色技术创新起着重要作用。

在实现“双碳”目标的过程中，以适度的环境规制刺激绿色技术创新成为了重要的手段。“波特假说”是一种倒逼减排效应，波特认为在现实生活中企业技术、市场规模和资源配置是动态变化的，环境规制通过倒逼企业进行绿色技术创新来降低企业的环境保护和治污成本。减排技术的发展则意味着在拥有相同资源的情况下生产力的提高，因此在精心设计更为严格或者更早实施的环境规制背景下，率先实现清洁技术创新与应用的企业能够获得市场上的超额利润，提升企业的综合竞争力。该假说的提出，为环境问题及经济“双赢”目标的实现提供了理论支持，同时表明绿色创新能有效破解经济发展和环境保护的“两难”悖论。在波特假说提出后的二十余年间，环境规制相关研究一直受到高度关注，但很难取得共识。

“波特假说”有两种不同的表现形式，即“弱假说”和“强假说”。“弱假说”是指高的环境规制水平也许能够刺激企业开展技术创新但不一定能够帮助企业提升竞争力。Gray等认为随着环境监管强度的提高，新工厂会采用更为清洁的生产技术，但企业的污染减排投资几乎将生产性投资完全“挤出”了，这表明更严格的环境规制虽然促进了企业技术创新，但并没有提高企业的竞争力；［1］Lanoie等认为，更严格的环境政策对环境创新和绩效均有积极影响，但对企业绩效却产生了负面影响，而像污染税这类灵活的政策工具则未对环境创新产生影响。［2］“强假说”认为环境规制可以提高企业竞争能力。Farzin认为，更严格的强制性标准有助于提高环境质量，并提升行业的盈利能力；［3］Lanoie等考虑到动态效应的影响，研究发现严格的环境规制能够给企业带来长期回报，并且行业竞争度更高的企业效果更为显著；［4］Song等研究了欧盟制造业和韩国制造业出口绩效，发现环境规制对企业的出口竞争力产生积极影响；［5］Ai等认为，以恰当的规制来保护环境有利于工业企业全要素生产率的提高。［6］

从中国的区域差异来看，Zhao等研究发现，中国经济发展速度较快的东部和中部地区存在“弱假说”，而在经济发展缓慢的西部地区波特假说的“弱”和“强”版本均不存在，波特假说有可能是经济发展水平达到一定程度的产物，同时，随着经济的不断发展，逐渐可由“弱假说”转化为“强假说”。［7］因此，随着中国经济的快速发展，环境规制对企业技术创新和竞争力的提高会带来双重驱动作用，逐步实现绿色技术创新的社会和经济效益双赢。

（二）环境规制对企业绿色技术创新的影响机理

1.环境规制对企业绿色技术创新的直接效应。环境规制的实施会直接影响企业绿色技术创新行为的内在驱动力，如增加产品绿色属性、提高能源利用效率等，这种直接传导机制具有正面的创新刺激效应。

从三种环境规制的工具来看，我国行政型环境规制工具一般表现为制定环保法律法规，制定污染物排放标准，限制企业生产中废气、废水等污染物排放额度，这就要求企业要么通过改变生产规模、生产产品和生产工艺等适应排污标准，要么采用改良的污染治理技术降低生产末端污染物的排放，两者都会增加企业的生产成本。因此，企业往往采用两种方式来实现利润的最大化：其一是通过一定的污染治理支出来控制最终污染物排放水平，这种方式通常被称为“治污技术进步效应”；其二是通过绿色技术创新，采用更环保的绿色生产工艺，在生产过程中降低污染，从而提高整体的生产效率，这种绿色技术创新能够抵消严格环境标准带来的企业环境成本的增加，则为“创新刺激效应”。

我国市场型环境规制工具是一种市场化环境保护手段，例如环境税，排污交易制度等。其中的排污费制度和环境税征收是将排污的社会成本内部化，增加企业的生产成本，从而促使企业采取绿色技术创新，提高生产效率，维持生产利润。排污交易制度则是通过排污权市场交易，使污染排放量较少的企业通过卖出排污权而获得经济利润，从而激励企业进行工艺改造、设备创新、增加环保投资等绿色技术创新行为节余排污权获得收益。［5］补贴政策如对使用新能源、新材料的企业给予一定的政策优惠，从而产生“补贴效应”，激励企业进行绿色技术创新。

我国公众参与型环境工具主要是由公众主导的环境规制工具，广义上包含行政型环境规制和市场型环境规制工具以外的所有手段，包括环境信息公开、环境宣传教育、自愿采用环境系列标准等，尤其是目前便利的网络环境，微博、手机、在线投票等媒介为公众提供了了解信息、相互沟通和发表观点的多种渠道，拓宽了公众参与环境监督的方式。事实上，公众参与型环境工具通过公众自发监督行为影响了企业，企业为了保护声誉和承担社会责任会产生积极自主进行绿色技术创新的动力。

2.环境规制对企业绿色技术创新的间接效应。环境规制的实施也会间接影响企业绿色技术创新行为的外在环境，如通过市场结构变化、空间溢出效应及创新激励同群效应等，对企业的绿色技术创新带来积极的外部影响。

在市场结构方面。环境规制能通过市场结构来对企业绿色创新行为产生影响。［8］环境规制的实施使得环境标准日趋严格，提高了市场的进入壁垒，同时也迫使那些污染严重又不进行技术改进的企业退出市场，高污染高耗能的企业在残酷的市场竞争下不断被淘汰，这就“倒逼”那些缺乏应对替代性手段的企业，为应对市场结构变化而提高绿色创新能力。此外，虽然绿色投入成本会随着供应链附加到消费者手中，但是在“双碳”目标的影响下，消费者的环保意识不断增强，绿色消费理念更加深入人心，环保产品备受青睐。企业为了满足市场需求，会依托绿色技术创新加大环保投入，推出一系列的绿色环保产品，以获得更大的市场竞争优势。

在溢出效应方面。环境规制的创新激励作用存在空间溢出效应 。［9］由于我国区域间经济发展、制度建设、政策实施等方面均存在差异，致使不同区域的环境规制强度参差不齐。若本地环境规制标准提高，企业会为了规避潜在的遵循成本，倾向于在环境标准较低的邻地开展经济活动，从而加剧邻地的市场竞争程度，迫使邻地企业加大绿色技术创新投资力度以提升产品竞争力。高污染企业的迁入导致邻地污染程度加剧，致使邻地调整原有的环境规制强度，倒逼企业进行绿色技术创新以满足环境规制标准。当然，高污染企业的迁入也提升了邻地的产业规模，拉动了邻地的经济增长，有助于其技术研发支出增加，且邻地人均收入水平的提高也会促使居民对环境质量的预期更高，从而激励绿色技术创新。

在创新同群效应方面。环境规制的绿色创新激励作用存在同群效应。当前我国地方政府逐渐由单纯地追求经济发展的竞争策略转向可持续高质量发展的竞争模式，环境规制更多地表现出“你强我强”式“逐顶竞争”特征。当本地提升环境规制强度促使经济高质量发展优于邻地时，就会产生“先进者”光环，由此导致邻地面临着更大的“绿色”压力。［10］随着同群压力传导到辖区内的企业，便激发了企业的绿色活力，加大技术升级改造及环保投入，推动绿色创新以实现高质量发展。同时，由于环境规制的严格约束力，企业更加关注和跟随行业同群的绿色技术创新活动以防止竞争者壁垒的建立和自身优势的丧失。环境规制政策的实施促使同群企业进入绿色技术创新的行列，其他个体企业也会向同群企业学习，通过制定创新战略，选择追随同群企业进行绿色技术创新，并产生社会乘数效应，推进企业绿色技术水平呈螺旋式上升。

三、双碳目标下企业绿色技术创新的环境规制的优化

2020年9月，习近平总书记提出“双碳”目标，表明我国的环境治理已从切实履约国际公约更多地转向国内制度的发展变革。双碳目标的实现有赖于企业的绿色技术创新和低碳转型，而环境规制的优化则是企业绿色技术创新的关键，也是助力双碳目标实现的重要制度建设。

（一）加快环境规制的顶层设计

“双碳”目标是可持续发展的内在要求，实现碳达峰、碳中和目标，要坚持全国统筹原则，强化顶层设计，发挥制度优势。一是要完善立法体系。作为环境保护法体系的基本法，《环境保护法》对污染防治法、自然资源法和生态环境保护法的演进发挥着指引作用。［11］遵循基本法变革引领一般法变革的规律，以《环境保护法》的修订为前提，将“双碳”目标融贯于环境保护法体系，引导各子法律体系的变革，完善关联立法以形成体系性合力。二是要优化监管手段。政府管理部门在“双碳”目标有序推进的过程中，需依法行使监管职责，使监管更加规范高效。政府在标准指南、行政许可、能耗指标等方面需进行综合监督管理，将企业碳排放管理效果纳入生态环境执法体系和监督考核体系。同时，各地区、各部门在实践中要主动公开政府信息，扩大信息公开的义务主体和信息公开事项的范围，搭建信息公开平台，接受公众监督，实现公众参与。三是要加强执法力度。法律制度只有在实践中实施，才能够体现其权威性。立法机关应明确执法管理的措施，可以采用督导、巡查、约谈、处罚等多种手段开展环境规制的执法工作。此外，应加强和完善环境污染违法违规的处罚标准，明确企业违法违规行为的法律责任，督促企业履行环保法律规定的义务，加强环境执法力度。

（二）推进环境规制的完善和创新力度

“双碳”目标的实现应不断推进环境规制的完善和创新力度，优化三方共治环境治理体系，多维并举鼓励企业加大绿色技术创新力度，促进企业低碳环保转型。一是加强市场化环境规制手段的创新。现阶段应完善我国的碳排放权交易制度，优化碳排放权交易制度的内在设计，将碳排放总量限定在可控制的范围内，提高碳市场交易的流动性。健全碳税与碳排放权交易协同的碳定价机制。［12］依托碳税政策为碳价格划定“底线”，对碳排放权交易制度难以覆盖到的企业征收碳税，扩大碳定价机制的覆盖主体范围。其税率可以略高于碳排放权交易的成交均价，达到有效支撑碳价格的目的，解决市场失灵引致的碳价格偏低问题。二是建立完善的环境参与制度。相关职能部门应健全公众参与环境治理的规制，完善公民利益表达机制，并将公民对绿色环境的需求真实体现在环境相关政策中，推动其成为公众参与的有效载体，切实发挥公众的监管作用。三是探索多方协同的环境治理路径。不同类型的环境规制都具有其优越性与局限性，事实上政府规制、市场机制、公众监督都无法单独有效地维护一种生产效率最高、资源配置最优、市场主体行为约束最好的秩序。因此，必须将行政型、市场型和公众参与型环境规制结合使用，构建一个政府主导、市场主体、公众参与的稳定均衡、充满活力的环境治理体系，从而充分发挥各类主体的资源和优势来实现环境治理效果的最优化。

（三）加强环境规制与经济政策协同

2022年中央经济工作会议中提到“实现碳达峰碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移地推进，但不可毕其功于一役”。因此，将实施“双碳”目标的环境规制政策纳入到经济政策导向的框架中无疑会起到重要的助推器作用。一是持续优化改革绿色金融体系。构建绿色信贷制度框架，在信贷风险得到有效控制的前提下，取消不合理的收费、降低绿色项目企业的融资成本，引导资金流向节能环保企业，有效解决节能环保企业融资难的问题；对于高耗能、高污染企业或项目的融资信贷给予融资规模和期限的约束和限制，建立长效的运作机制。深化绿色税费价格机制改革，加快环境保护税制度改革，对环境保护税征收范围进行调整，推动将挥发性有机物等特种污染物纳入征收范围等。通过绿色债券、绿色基金、绿色保险等金融工具为发展绿色产业建立多元资金支持。二是完善生态环境财政制度。健全生态环境财政预算支出制度，加强财政体制机制改革与中央和地方生态环境财权和事权的匹配度，使在生态环境保护领域里中央和地方财政关系更加规范合理。继续发挥补贴政策的引导推动功能。通过直接补贴、税收优惠、税费返还等方式从以生产端为主逐步调整到消费端为主，引导助推绿色消费；鼓励企业绿色技术创新，完善燃煤电厂环保电价政策等。三是发挥货币政策工具的结构性调节作用。加快推出绿色再贷款、绿色中期借贷便利等在内的与碳减排支持相关的结构性货币政策工具，将绿色信贷纳入宏观审慎评估框架，从而引导银行调整贷款结构。在促进绿色金融发展的同时，积极防范系统性金融风险，密切关注金融风险的变化，保障绿色金融的健康发展。