深化5个领域综合行政执法改革的实践与思考——以鹤壁市为例

李冠利 何晨明

深化市场监管、生态环境保护、农业、文化市场、交通运输等5个领域综合行政执法改革，是深化地方机构改革的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节，涉及面广、社会性强、关注度高。实践中，应秉持“实现规范公正文明执法、有效维护人民群众合法权益”的理念，始终围绕提高行政执法质量和效率这条主线，科学谋划改革实施路径，扎实推进各项改革措施落实，为5个领域的工作任务和战略目标实现提供有力的执法体制机制保障。

一、改革主要做法及成效

（一）全面整合执法职责，确保优化协同高效

逐项厘清分散在5个领域的行政执法职责是改革的首要工作。从源头上改变多头执法等现状，应在精简优化执法内容相近、执法方式相同的执法机构上下功夫。按照一个领域设置一支执法队伍的原则，鹤壁市对分散在多部门或部门内设机构及其所属事业单位的执法职责进行了认真梳理，整合组建各领域综合行政执法队伍，以本领域主管部门名义统一行使行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权等执法职责。如在市场监管领域，将工商、质监、食品、药品、物价、商标、专利、反垄断、盐业等执法职责整合，组建市市场监管综合行政执法支队；在生态环境保护领域，将原环境保护、国土资源、农业、水利、林业等部门相关污染防治和生态保护执法职责整合，组建市生态环境综合行政执法支队；在农业领域，将兽医兽药、畜禽屠宰、种子、化肥、农药、渔业、农机、农产品质量等执法职责整合，组建市农业综合行政执法支队；在文化市场领域，将旅游市场行政执法职责划入市文化市场综合执法支队，组建市文化市场综合行政执法支队；在交通运输领域，将交通运输系统内水路运政、地方海事行政、工程质量监督管理等执法职责整合，组建市交通运输综合行政执法支队。整合后，市、区两级5个领域49个行政执法机构承担的行政执法职责全部划归新组建的综合行政执法机构，主管部门的内设机构及其所属事业单位不再承担行政执法职责。

在整合执法职责的同时，优化整合执法机构。对原来完全或主要承担行政执法职责的机构，其机构和人员编制随职责整体并入新组建的综合行政执法机构；对部分承担行政执法职责的机构，其行政执法职责划入新组建的综合行政执法机构后，确需保留的，将其与其他职责相近的机构进行整合；对主要承担公益服务职责、承担少量行政执法职责的机构，剥离执法职责，整建制转为公益类事业单位。如先后整合撤并原工商、质监、食药监、价格监督、环境监察、畜牧兽医、旅游监察等行政执法机构，改革后，市、区两级共精简机构20个。

（二）科学理顺执法体制，确保执法统一高效

建立健全运转高效的行政执法架构体系，是开展综合行政执法的基础。按照中央和省有关要求，结合鹤壁实际，适应5个领域执法各自的特点规律，探索实行不同的执法体制。

在市场监管领域，实行市对区垂直管理、市与县分级管理体制。鉴于党政机构改革中市辖区原市场监管局改为市市场监管局所属分局，作为市局派出机构，由市市场监管局实行垂直管理的实际，市局所属各区分局加挂“鹤壁市市场监管综合行政执法支队××大队”牌子，实行“局队合一”体制。

在生态环保领域，市对县区均实行垂直管理体制。按照中央、省、市生态环境机构监测监察执法垂直管理体制改革和深化生态环境保护领域综合行政执法改革要求，整合上收县区环境执法职责、机构和人员编制，由市级负责统一管理、统一执法。市局所属各区分局加挂“鹤壁市生态环境局××综合行政执法大队”牌子，实行“局队合一”体制。

在交通运输领域，实行市对区垂直管理、市与县分级管理体制。市区交通运输领域综合行政执法工作由市交通运输综合行政执法支队统一承担，区级不再设置派出机构。

在文化市场、农业领域，实行市对区垂直管理、市与县分级管理体制。市文化市场、农业综合行政执法支队在市辖区设置派出机构，承担辖区内的综合行政执法工作。

鉴于县级5个领域的执法任务较重、队伍规模较大、人员较多，完全“局队合一”不易“化学融合”，不便专业化管理，因此，在实行“局队合一”体制方面，我们根据实际情况探索了具体落实的形式，既可实行完全的“局队合一”体制，也可相对独立设置执法大队，但队长必须由局长担任。

（三）切实建强执法队伍，确保执法规范高效

行政执法人员队伍是实施综合行政执法的基本依托，其管理和建设质量事关依法行政大局，直接影响党和人民政府形象和广大人民群众切身利益。通过合理设置内设机构和一线执法机构、下沉人员编制等办法，切实加强一线执法队伍建设。

在内设机构设置上，突出执法协调和执法监督科室建设，在5个领域的综合行政执法支队均设置了行使执法协调和执法监督职能的内设机构或督察大队。一是设置执法协调科。主要职责是负责综合行政执法工作的组织协调以及跨县区、跨部门执法案件的协调联动、组织所属执法大队开展集中执法和专项整治活动等。通过设置执法协调科，防止系统内部出现多头执法、重复执法的问题。二是设置执法监督科或督察大队。主要职责是负责综合行政执法工作的监督检查和考核评价工作，对案件查办工作进行督促督办，监督执行行政执法公示、执法全过程记录等行政执法制度及重大执法决定，提出对行政执法失职失责和违规违纪执法人员的追责建议，对公正执法、文明执法以及执法不公、执法失当、不作为、慢作为、乱作为等情况进行督察等。通过设置执法监督机构，加强内部监督，严格队伍管理，规范执法行为，树立执法队伍形象，提高执法公信力。

在市场监管领域，针对其执法门类多、专业性强、涉及面广等特点，按照食品安全、药品安全、特种设备安全、知识产权、广告、工业产品质量安全以及标准和计量、价格、食盐、反垄断等不同专业，市市场监管综合行政执法支队设置10个一线执法大队。

在交通运输领域，针对交通运输行业点多、面广、线长、流动、分散的特点，按照高速执法、货运执法、路政执法、驾驶员培训执法、车辆技术管理执法等不同执法专业，市交通运输综合行政执法支队设置7个一线执法大队。

在生态环保领域，按照县、区、经济功能区等不同区域，市生态环境综合行政执法支队设置8个一线执法大队。

在文化市场、农业领域，按照县、区、经济功能区等不同区域管辖范围及执法任务大小，市文化市场综合行政执法支队和市农业综合行政执法支队各综合设置5个一线执法大队。

在人员编制上，坚持向一线执法机构倾斜，确保人员编制重点用于执法一线。按照“内设机构一般配备2至3名编制、其余编制除支队领导班子外全部下沉到一线执法机构”的原则，改革后，5个领域综合行政执法支队的一线执法大队编制占支队总编制的88%。

二、存在的问题

从改革的实践来看，5个领域综合行政执法改革仍然存在一些问题，主要表现在以下几个方面。

一是综合行政执法改革中涉及不同性质的机构和人员编制整合，整合后，如何统一规范管理缺乏相应的配套政策支持。改革前，执法机构性质不统一，有的是行政机构，有的是事业单位，还有的是参公事业单位；人员身份不统一，有的是行政编制公务员，有的是参公事业单位人员，有的是不参公事业单位人员。改革后，各种不同身份的人员整合在一起，人事政策不统一，工资待遇不平等，不便管理。如果这些问题长期得不到解决，可能会引发新的矛盾和问题。

二是部分整合组建的综合行政执法机构性质不明确导致编制资源闲置。由于对不同性质执法事业机构整合组建的支队既有参公身份人员，又有不参公身份人员，在人员招录（聘）工作中，组织、人社部门均不同意其招收参公、事业身份人员，导致单位缺编问题突出，人员补充不及时。比如鹤壁市文化市场综合行政执法支队，整合前，文化市场综合执法支队为参公事业单位，旅游监察支队为不参公事业单位，整合后，由于该机构性质不明确，无法正常开展人员招录（聘）工作，其执法人员力量不能补充，制约了机构的正常运转。

三是乡镇（街道）综合行政执法效能发挥不明显。乡镇（街道）综合行政执法机构执法力量薄弱、执法装备及经费保障不足，没有能力承接下放的行政执法事项，日常工作以现场劝告说服并视情向相关领域的县综合行政执法机构或市里派驻县区的执法大队报告违法线索为主，对违法行为人缺乏刚性约束。从目前的情况看，基层执法队伍对下放的权限“接不住、用不好”，基层行政执法中“看得见、管不着”的问题仍然比较突出。

三、对策建议

一是建议出台规范执法队伍人员编制管理的相关配套政策。探索实行行政执法专项编制，并重新核定，从根源上破除执法队伍运转管理的障碍，着力调动执法人员的积极性，提升执法工作效能。

二是建议规范性质不明确的执法事业机构人员招录（聘）政策规定。在坚持“执法队伍不同性质编制目前保持现状，待中央统一明确政策意见后，逐步加以规范”的前提下，应尽快明确目前此类机构的人员招录（聘）政策，确保编制资源及时发挥应有效益。

三是建议根据中央和省有关基层治理、法治政府建设要求，借力新修订的《中华人民共和国行政处罚法》，加强乡镇（街道）综合执法能力建设，实现“执法重心下移、力量下沉”，着力构建执法工作“属地管理、以块为主、条块互动”的格局。具体实施过程中，需针对不同执法体制，分类精准施策。在执法层级设在县（区）的领域，进一步深化推进行政执法事项下放工作。县（区）直属有关部门应按照“能放尽放、宜放则放、效益优先”的原则，将属于基层迫切需要且能有效承接的行政执法事项逐项论证，按程序抓好人、财、物下放，同步加强执法队伍以及经费装备保障能力建设。

在执法层级设在市级的领域，着力实现执法力量相对集中。应建立运行向乡镇（街道）派驻人员制度，加强派驻人员管理，对相关部门派驻县（区）的相关执法人员实行“市属人员、镇（街）使用”管理模式，其日常工作以在乡镇（街道）为主，党群关系迁到派驻的乡镇（街道），并由相关市级部门制定派驻人员管理办法，赋予乡镇（街道）人事建议权、考核奖惩权等，理顺派驻人员的指挥调度程序，建立完善顺畅的行政执法工作运行机制。