水公共服务均等化理论框架体系探析

中国水利水电科学研究院 刘盈斐，廖丽莎，张春玲

近年来，我国推进基本公共服务均成效显著。2012年，国家制定了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》[1]，就基本公共服务体系的范围和重点进行了阐述和明确。“十三五”时期，国家基本公共服务体系建设水平不断提升。2022年1月10日，国家发改委等21部门联合印发《“十四五”公共服务规划》[2]，明确到2025年，公共服务制度体系更加完善，政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局基本形成，民生福祉达到新水平。

然而，国家基本公共服务体系并不涵盖水公共服务领域，人们对其鲜有研究。在全面深化水利改革的大背景下，水利发展不平衡、不协调、不可持续等突出问题仍十分严重，迫待需要开展水公共服务均等化研究。首要步骤是要准确界定水公共服务的科学内涵，以便使水公共服务均等化的实施得以建立在一个统一有效的理论平台上，进一步推动其研究从定性到定量、从务虚到务实的转变。只有水公共服务均等化早日在更大范围内实现，国家相关基础公共服务事业发展的目标才能真正落实并完成。

一、我国水公共服务均等化之路的“三低”现状

（一）水公共服务均等化理论体系在我国仍为空白，公众认识程度低

目前国内主要是把义务教育、就业、医疗卫生等作为基本公共服务的涵盖内容，而对水公共服务均等化的研究非常少见。对于施众（政策制定者）来说，对水公共服务均等化的对象、内容、评估方法、补偿手段和实施方式的研究和操作几乎为空白；对于受众（大众水消费者）来说，更多注重于物质形式的均等化，如货币、食物等，尚未深入理解水公共服务均等化对于自身的重要意义。

（二）水公共服务的服务标准不均衡，均等化水平低

我国自然气候地理的本底条件、水资源时空分布与经济社会发展需求不匹配的基本特征，以及流域防洪工程体系、国家水网重大工程尚不健全的现状，造成各地区防灾减灾水平不一致、供水保证程度存在差异、享有的水利服务福祉不均衡[3]。从供需分析结果看，在地下水超采32.2亿m3的情况下，城市缺水率为9.6%，如果不超采地下水，缺水率高达14.4%[4]。北方地区缺水问题主要是资源性问题，西南地区缺水问题主要是工程性问题，一些地区水污染危及供水安全。经济发展相对落后的农村水公共服务方面的支出亟待加强，居民享受到的水公共服务较之东部发达地区数量和质量均有较大差距。

（三）基层从事水公共服务的力量尚显薄弱，履职能力低。

政府对基层水利单位的投入严重短缺，据统计，2013年已录入系统的全国基层水利站人员平均每个站约4人，现有在岗人员中，即有64%的人员具有中专及以上学历，但水利相关专业人员比例仅为35%[5]。基层水公共服务人员承担了自身辖区内水管理的多项繁重的工作，而且水利专业出身人员比例低，大中专比例不协调，高中级职称人员少，有的职能和岗位无人履行，有的地方核定编制不足。大量的工作任务尚无法全部完成，很难再大幅度提高其服务水平。

二、基本概念梳理

水的均等化供给一直是公共服务研究领域中的重要组成部分。尽管在国外西方经济学的相关文献中，没有对“水公共服务均等化”的直接表述。但有一些研究和案例可供借鉴，如Esther Gerlach[6-7]基于人权的概念，呼吁普及水服务，提出通用动态水服务可以逐步满足不同消费者群体的要求，并建议在发展中国家将经济监管引入水服务业；François Destandau[8]基于经济学分析，对于供水成本的服务质量、规模经济和所有权进行了研究。当下，应在中国高质量发展大背景下，研究水公共服务均等化理论框架的建立，为了达到人人享有同等水服务的目标，我们需要加速推进弱势群体的发展并确保在水公共服务方面提供非歧视性服务。

由于水公共服务是一个新概念，其研究体系尚处在探索阶段。需首先厘清如下几个基本问题：一是水公共服务均等化的内涵和要素是什么？有何特殊性？二是水公共服务均等化各要素的相互关系如何？三是如何科学实施均等化？四是如何开展均等化后评估？本节将按照如上思路，一一给予分析。

（一）水公共服务的内涵

水公共服务均等是高质量发展理念的具体体现，水公共服务结果不但涉及生活质量，更直接涉及人身安全，且具有短期不可逆性。一旦实施某种均等化策略，对地区产生的直接影响是巨大的，若地区均等化水平制定过低，必然会伤害一部分民众的利益，甚至带来直接的人民生命财产损失；若制定过高，则可能产生新一轮的不均衡问题。水公共服务均等化结果决定了全体城乡居民处于“生存线”和“幸福线”之间的何种位置。

本文认为，水公共服务是指：由施众主体政府主导提供、为保障受众全体公民生存和发展而提供的水设施和水管理服务，以及为保障生态系环境所提供的调水和水环境保护服务。

从面向受众服务角度，水公共服务的基本内容既有面向全体人类居民的水公共服务，如供水、防洪、饮水安全、污水处理、农田排水、水上娱乐、确定征收水费和排污费标准等服务，又有为保障生态系统所提供的维持水热平衡、生物平衡、水沙平衡、水盐平衡等服务。

从面向施众管理角度，水公共服务内容涉及水服务运行管理和水利基础建设两个主要部分。水服务运行管理包括：水资源管理、城乡防洪、抗旱、灌溉、城乡供水、用水、排水、污水处理与回用、水土保持、水环境改善、生态用水保障等涉水事务的管理。水利基础建设涉及上述以提供水公共服务为目标的工程建设。

（二）水公共服务均等化的内涵

许多学者从供给均等、机会均等和结果均等来解释公共服务均等化内涵。目前较被普遍接受的是常修泽[9]2007年提出的机会均等、结果大体相等、自由选择三种内涵，即均等化并不是简单的供给均等化或受益均等化，并非所有公民都享有完全一致、没有差别的公共服务。国家《基本公共服务体系“十二五”规划》（2012）提出“全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务”，水公共服务均等化虽未纳入国家基本公共服务体系，但其内涵与基本公共服务体系相符。

本文从公平正义观、福利经济学和公共财政学的视角出发，考虑到水公共服务与其他基本公共服务相比在施众和受众上的特殊性，提出水公共服务均等化的内涵是：在承认地区间经济发展、自然条件等方面存在差异的前提下（前提），为所有受众都提供一定标准的水公共服务（手段），通过初次分配和再分配，形成动态调节机制，使受众在水服务需求上的公平地位等够得到保障（目标），以满足其不同的基本生存权和发展权（愿景）。

（三）水公共服务均等化的特点

具体来说，水公共服务均等化的特点体现在“利、和、均、等”四个方面。

利：指水公共服务均等化的实施结果应使全部受众获利。这种获利遵循帕累托最优原则，是不以非受众方利益受损为代价的。比如，某地区实行水公共服务均等化时，不能以破坏其他地区人民生命财产安全和既得水利益为代价；同时，人类居民享受水公共服务均等化时，不能以破坏某地区人民生命财产安全或其他物种、生态环境为代价。

和：指水公共服务均等化实施方案应促进整体和谐。立足长远，不能只顾区域利益或眼前利益。

均：指水公共服务均等化实施时应确保在水公共服务方面提供非歧视性服务。扭转长期以来城市偏向型的水公共服务供给制度，在均衡考虑城市和农村地区实际情况的基础上，公平地满足城乡的水公共需要，确定其供给底线。

等：通过初次分配和再分配，使受众享有的水公共服务的结果应该大体相等。即在满足受众不同基本生存需求的基础上，受众还能从水公共服务中受惠，享受某种发展。需要指出的是，这个等不是绝对的静态相等，而是通过对不同区域政策的制定和实施，采用有所区别的投入水平，逐步形成大体相等趋势。

（四）水公共服务均等化交叉学科属性

水公共服务是手段和内容，均等化是目标和愿景。“均等化”本质上是公民权利与政府责任问题，属于政治学范畴；“基本公共服务”是一个正外部性问题，属于公共部门经济学及公共管理学范畴；“水公共服务”则又是一个与水利学科、环境经济学、环境科学有关的问题；因此水公共服务均等化受到若干部门、若干环节的综合影响，带有边缘交叉性质。综上，水公共服务均等化“施众”要素的主要研究对象是政府，属于管理学范畴，“受众”要素主要研究的是人类居民、动植物和生态环境等，属于管理学、公共社会学、环境科学范畴；水公共服务均等化研究内容包括保障城乡生活用水需求和生产用水需求、保证洪水控制安全和保障河道堤防达标安全、保证洪水控制安全和保障河道堤防达标安全、保障生态环境用水等，属于管理学、公共社会学、环境科学范畴；水公共服务均等化的指标体系包括财政投入、水量供给、灾害控制、实施效益等，属于管理学、数学、经济学范畴。

三、水公共服务均等化理论框架

水公共服务均等化是水管理中一个崭新的课题，可研究的内容非常丰富。在明确了水公共服务均等化的内涵、特征、基本组成要素及要素之间的内在逻辑关系后，水公共服务均等化内容各层次之间的理论框架应有如下关系：通过问题识别，确定均等对象、内容、范围，进而制定水公共服务均等化指标、建立指标体系，之后评估非均等化程度，根据评估结果，再开展包括均等化水平监测、制定对策、建立动态预警体系在内的研究工作，最后开展评价后不断修正。

（一）制定有效的水公共服务均等化目标

受区域经济发展与基础条件等影响，某个区域公共服务均等化应视其所处的经济发展阶段、自然地理特点、资源赋存条件、人文特征等客观实际，选择恰当的对等区域的公共服务水平作为目标。达到这一对等区域的水公共服务水平，即视为实现了特定阶段下的水公共服务均等化。因此，结合区域经济发展水平、水服务基础条件等，设定科学可行的对等区域水公共服务均等化目标，是进行水公共服务均等化补偿的前提和基础性工作。

（二）选择适宜的水公共服务均等化阶段

为了客观实现公共服务水平的均等化，明确公共服务均等化阶段是必要的。由于公共服务均等化的实施是一项长期稳定、坚持不懈地工作，公共服务水平的提高与改善也是在相关投入与建设完成方能显现，因此，公共服务均等化阶段可以分段分期考虑，选择合适的时段节点评价服务水平均等化实现状况。

（三）选择科学的水公共服务均等化评估指标

水公共服务均等化这一综合指标衡量的是各地区公民享受水服务的程度（或可能性），以及对水生态系统保护与修复的程度（或可能性），是着重于一个地区作为整体参与提供和维护水公共服务的情况。而不是单单指地区在水公共服务方面的努力和投入。一个地区的水公共服务包含十分广泛和复杂的内容，单个水公共服务指标不可能毫无遗漏地反映地区水利发展的各个方面。同时，水生态环境和水管理服务质量的许多方面也难以量化，或者很难找到可靠的数据来充分反映。鉴于水公共服务的特殊性，本文提出3个一级指标和12个二级指标的水公共服务均等化评价指标体系。一级指标包括：财政投入、水量供给、灾害控制、实施效益，二级指标包括：水利建设资金投入、供水量或人均供水量、水旱灾害控制率、农村饮水安全保障程度、城镇人均生活供水能力、人均有效灌溉面积、水功能区水质达标状况、达标堤防比例、水流控制可调蓄状况（库径比）、万元内生产总值用水量、河道生态基流保证程度、生物多样性维持状况。

（四）测算科学的水公共服务均等化补偿标准

从实现区域水公共服务均等化角度，按照“弥补差距、促进发展”的思路，确定实现区域弥补同目标区域水公共服务历史差距与保障评价区域持续发展的水公共服务各项指标的满足标准，科学测算实现区域水公共服务均等投入需求，增加的投入需求可作为水公共服务均等化补偿标准，探索多样化的补偿模式。

（五）建立动态的水公共服务均等化监测体系

水公共服务的监测与评估指某项水公共服务均等化政策实施后，随着经济社会发展和资源环境承受能力变化适时开展的一系列监测和评估工作。旨在进一步建设和完善水公共服务均等化综合评价体系，推进客观、科学的监测评估工作，从而更加科学地反映某区域水公共服务发展综合水平，为上级管理部门着力提高落后区域的水公共服务发展水平、推进高质量发展提供决策参考。监测与评估环节应包括指标体系完善需求、建立监测年度数据库、需求分析、效果反馈等内容。根据评价结论，重新对水公共服务均等化现状的认识进行修正，并调整水公共服务均等化方案和现阶段具体任务，深入研究水公共服务均等化的初次分配和再分配问题，逐步建立起比较完善的水公共服务体系。在水公共服务均等化红线的基础上，可根据当地经济水平适当增加水公共服务内容。

四、结语

水公共服务与民生密切相关，是国家重要的基础公共服务之一。水利产品和服务处于生产部门的上游，是其他生产部门赖以生存和发展的基础条件。发展水利事业事关国家水安全，因此政府从初步提供水公共服务，到有意识地推进水公共服务均等化，是历史的必然选择，是水利改革的必经之路。在新形势下，应尽快建立水公共服务均等化理论体系平台，梳理出清晰的发展目标，形成统一的理论平台，用系统论和一体化的思想综合研究水公共服务问题。本文呼吁，将水公共服务纳入国家基本公共服务规划，使之与我国全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标要求相衔接，做到分阶段、有重点、按步骤地予以实施。