生态环境损害赔偿诉讼的实践发展与制度研究

江南大学法学院 韩博文

一、生态环境损害赔偿诉讼制度概述

近年来，我国的生态文明建设取得了极大的成就。党的十八大将“大力推进生态文明建设”写入报告；十八届三中全会提出对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度；十九大报告指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。

我国生态损害赔偿制度的发展包括以下重要节点：2015年中办国办印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）；2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）正式确立该项制度；2019年的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》），从司法解释层面使制度更加完善。

生态环境损害赔偿诉讼顺应了当前新时代生态文明建设的要求，已经成为环境法治体系的重要组成部分。本文总结现有司法实践，找出存在的问题并对其完善提出建议，以期推动保护生态环境和国家自然资源所有权产生良好效果。

二、生态环境损害赔偿诉讼的实践发展

从生态环境损害赔偿诉讼开始试点至2018年底，全国法院共受理省、市级政府提起的生态环境损害赔偿诉讼案件 20件，审结8件；2019年受理21件，审结13件；2020年审结62件；2021年受理169件，审结137件，案件数量呈逐年增长趋势。从过去几年的实践情况可以看出，我国生态环境损害赔偿诉讼有以下显著特征：

（一）赔偿权利人范围逐渐扩大

在生态环境损害赔偿诉讼的发展过程中，赔偿权利人的范围由省级行政部门，扩大到地级市级，再扩大至直辖市县级政府及其部门，至此，生态环境损害赔偿诉讼的适格原告明确为政府及其部门。政府作为生态环境管理者，对于我国生态环境负有统一的监管职责。相较于司法程序，执法过程具有灵活、高效等特点，且执法者具有更好的环境问题解决方案，故行政机关应当担负起主要责任[1]。

在司法实践中，县区级生态环境部门和市级生态环境部门起诉案件最多的两种主体。从地域分布来看，沿海较为发达省份和直辖市的案件较多。

县区级和市级生态环境局作为原告提起诉讼有以下优势：首先，在环境事件发生时，生态环境局距离生态环境损害发生地较近，能在短时间内采取措施应对突发环境污染事件，对污染环境的非法排污企业进行行政处罚。其次，在进行污染情况调查时，生态环境局可以派出环境检测人员对受污染的环境进行取样检测，形成勘验、检查笔录，这些行政执法证据在诉讼阶段都可能成为民事诉讼证据。最后，在污染后的环境修复和治理阶段，生态环境局可以同意污染者自行修复并做好监管；若赔偿义务人不愿自行修复，生态环境局可以委托第三方治理而后进行验收。

（二）案件类型更加多元

1.诉讼请求多样化

生态环境损害赔偿诉讼虽然与环境民事公益诉讼和环境侵权诉讼有所区别，但是在本质上仍然属于赔偿类的诉讼[2]。此类案件的赔偿权利人不仅要求金钱赔偿，还要求赔偿义务人恢复环境原状、赔礼道歉等。如要求义务人自行修复环境、在报纸等媒体上发布公开道歉信等。

2.保护的环境要素更加广泛

从司法实践角度来看，涉及水体、土壤要素的案件仍占据大多数，但是涉及其他环境要素的案件也有所增加。如重庆市南川区生态环境局诉吹风岭公司案，被告吹风岭公司在经营过程中，由于破坏了当地的森林、草地资源而被起诉。

3.与行政执法、刑事诉讼联系紧密

由于生态环境损害赔偿诉讼案件经常会涉及行政执法甚至刑事诉讼，而已生效的刑事判决、行政执法部门（特别是生态环境局）在执法时就环境污染和生态损害进行了详细调查并出具的调查报告，与案件事实、争议焦点等密切相关，所以这些材料在诉讼阶段可以作为证据使用。

（三）诉讼规则逐步健全

1.实行诉前磋商制度

《改革方案》和《若干规定》均明确了磋商为必要的前置程序，此后的案件基本都经过了磋商，有的案件磋商达成了赔偿协议，双方申请司法确认，也就不再进入诉讼程序；有的案件被告不同意磋商或者磋商未能达成一致，权利人提起诉讼的，法院应当受理并做出判决。据统计，2020年，磋商结案率高达83%，磋商程序的广泛应用使得行政程序与司法程序有效衔接的制度效能凸显。

2.更好地发挥专家在诉讼中的重要作用

首先，专家可以作为人民陪审员，参与到诉讼过程中。如果环境方面的专家担任人民陪审员，可以弥补法官在专门领域认知的局限性，使合议庭的知识结构更加完善，从而能够应对专业技术问题[3]。其次，在环境科学学会、司法鉴定所等部门和机构的专家，由于具有自然科学知识，可以参与到环境污染和生态损害后果的评估过程中，出具评估报告、鉴定报告等作为定案的依据。再次，原被告双方可以聘请专家，申请其作为专家辅助人出庭，就案件的专门性问题进行说明。最后，专家可以作为人民法院的专家咨询委员会或者专家库成员，审判人员向专家进行技术方面的咨询时，专家可以提供咨询意见[4]。

3.争议焦点较为集中

生态环境损害赔偿诉讼案件争议焦点较为明确。大多数案件明确指出争议焦点在于赔偿金额问题，被告对于原告提出的赔偿要求不能接受，认为其索赔金额较高；少数案件案情简单、权利义务关系清楚。如保定市生态环境局诉刘素兰案，被告污染行为明确，且没有提出有效抗辩，争议较小。还有些案件的被告为多人，作为共同被告，如贵州省生态环境厅诉国电织金公司、中联蓉泰公司案，这些共同诉讼案件的争议焦点在于各被告是否构成共同侵权行为、生态环境损害赔偿责任承担方式及责任大小。

（四）判决结果趋于合理

1.责任承担方式多样化

（1）支付损害赔偿费。原告可以提出请求被告支付生态修复费等费用的诉求，司法实践中法院判决被告赔偿生态修复费和调查评估费较多，几乎每个案件都有涉及。另外，还有部分案件支持了原告应急处置费、生态环境功能损失费等请求。

（2）自行修复环境。法院的判决中有时不仅要求被告支付赔偿款，而且生态环境损害赔偿诉讼的最终目的是为了修复受损的环境，因此，法院会鼓励被告修复环境，若被告修复受损环境并通过了生态环境部门、法院的检查验收，可以折抵部分赔偿款项。

（3）向社会公开赔礼道歉。侵权人实施的破坏行为有时会对社会公共利益造成损害，原告的主张中有时会包括让被告在省级及以上媒体向社会公开赔礼道歉的请求，法院往往也会支持原告的请求[5]。

2.赔偿资金的管理和适用制度更加健全

在试点期间，由于没有明确的规定，各地办理案件的赔偿资金的管理和使用不太统一[6]。近年来有文件对资金的使用进行了规定，大体分为两种情况，对于生态环境可以修复的案件，资金用于修复；若无法修复，将赔偿资金上缴国库，这样的规定使得赔偿资金的管理和使用更加合理和规范。

三、生态环境损害赔偿诉讼制度实施困境

（一）诉讼案件数量少且分布不均匀

从生态环境损害赔偿制度开始试点以来，每年的案件数量呈现递增趋势，2021全年各法院审结生态环境损害赔偿诉讼案件169件，为开始试点以来最多。但是与国外相比较而言，我国的案件数量还是较少，例如欧盟在2007年到2013年间各成员国共向欧盟委员会报送生态环境损害案件3326件，平均每年的案件数量约为475件[7]。

不仅数量较少，生态环境损害赔偿诉讼的地域分布也不均匀。多数案件集中在东部沿海省份和直辖市，如山东、江苏、重庆和天津等。而在中西部地区，有的省区还未实现零的突破。

（二）鉴定难题仍难消除

实践中“鉴定难、鉴定贵”的问题仍未解决，有些案件的鉴定评估费用甚至高于生态环境损害赔偿费，还有部分审判过分依赖鉴定评估报告。法院对于评估报告提出的各种损害金额几乎全部照准，很少否定评估报告的评估方法、评估结果。例如，天津市东丽区生态环境局诉张长江案，法院判决被告赔偿生态环境损害恢复费用仅6万余元，而损害鉴定评估费和修复效果评估费用达到了20万元。此外，鉴定机构分布不均匀，缺少专业化、具有公信力的鉴定机构和组织也是难题。

（三）与环境公益诉讼衔接不畅

生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼的诉权存在冲突，主要包括以下几点：首先，若其中一诉已有判决，那么另一诉讼的权利人再起诉时，可能因为与前诉诉讼请求一致，构成重复起诉而被法院驳回起诉；其次，由于生态环境损害赔偿诉讼优先于环境公益诉讼，但其适格主体并不包括环保组织，所以环保组织可能无法发挥作为公益诉讼原告的作用；最后，若权利人与义务人就生态环境损害赔偿磋商达成一致，环境公益诉讼的权利人也就没有起诉的必要，权利人也间接丧失了诉权[8]。

四、生态环境损害赔偿诉讼制度的进路

（一）通过完善法律规范推动司法发展

我国现行的环境侵权法律规范不仅存在于《民法典》中，也存在于环境与资源立法中，还有相关司法解释规定，立法较为散乱，这种现象产生的原因主要是我国初期的环境立法是从国外“移植”而来，环境侵权规范与民法规范“纠缠不清”[9]。

如要解决生态环境损害制度法律规范不完善的问题，主要有两种路径：第一种路径是综合性立法，即在一部法律中对生态环境损害赔偿问题相关的各类关系进行整体性规定，如美国的《综合环境反应、赔偿和责任法》。对于我国来说，又分为两种具体方式，一种是在现有的《环境保护法》的基础上进行增设和修改；另一种是另行制定一部综合性法律。第二种路径是分散性立法，即根据环境要素的不同，在现行环境单行法的基础上，设计各具特色的生态环境损害赔偿规则。但是此种方式存在弊端：分散性立法不利于解决问题，各主体可能会出现互相推诿、不作为的情况，还可能造成重复立法，浪费立法资源。

综上所述，就我国环境生态保护实践而言，应当制定一部兼具实体和程序性的生态环境损害救济法，对于具体问题如适格主体、启动范围、管辖法院、举证责任、承担方式、赔偿范围、资金使用、磋商程序、诉讼衔接等进行规定。应当以修复为先，突出行政机关的主体责任，实施过程公开透明，综合利用行政执法、磋商、诉讼多种方式，解决生态环境损害问题[10]。

（二）推进鉴定评估体系构建

就总体来看，虽然鉴定机构已经实现各省（区、市）的全覆盖，但是依然不能满足日益增加的案件数量。除了积极开展环境损害司法鉴定机构审核登记、确保鉴定机构质量以外，还应加强制度建设，完善相关规范和标准，出台鉴定评估费用的相关规定，规范收费行为。

在确定损害价值规则方面，应当分以下两种情况进行分析，第一，生态环境可以恢复的部分，应当根据所采用的恢复技术和要达到的恢复目标，使用恢复费用法进行计算；第二，对于生态环境不可恢复的部分，按照严格的生态环境保护制度原则，采用价值评估法进行测算；损害事实明确，但是无法量化损害数额时，可采用虚拟治理成本法进行量化。

（三）做好和其他诉讼的衔接

（1）与环境公益诉讼的关系。适格的环保组织提起环境公益诉讼，赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼，若这两类诉讼制度同时存在，且相关的诉讼求并无实质性的重合。此时应当遵循《若干规定》的规定，即秉持生态环境损害赔偿诉讼优先的规则[11]。环保组织可以作为生态环境损害赔偿诉讼的参与者、辅助者。若环保行政机关和环保组织没有积极索赔，检察机关可以向行政机关发出检察建议书或者提起环境行政公益诉讼，也可以自行提起环境民事公益诉讼。

（2）与环境私益诉讼的关系。有独立请求权的第三人提起环境私益诉讼。由于诉讼利益的不一致性，此时应当参照《民事诉讼法》第56条分别处理，第三人可另行起诉。

（3）与已完结诉讼的关系。若生态环境损害诉讼已经审判结束，有证据发现前案审理过程中遗漏或未发现的生态环境损害时，应当允许再次提起生态环境损害救济或者环境公益诉讼[12]。

五、结语

生态环境损害赔偿诉讼经过制度的规范和实践的发展，已经展现出了新的变化，大部分符合现有法律体系的规定与精神，取得了良好的社会效果；但仍然存在少部分问题亟待解决，需要立法和司法达成一致、环境科学与法学共同发展，生态环境损害赔偿诉讼制度也将继续发展完善。