论构建中国特色农村村级“1+3”立体型治理体系

李含琳

全面深化改革和建立中国特色的治理体系，是党的十八大以来中央作出的重要战略决策之一，这项决策的核心问题是要根据习近平新时代中国特色社会主义思想，建立符合时代特征和发展需要的城乡体制架构和社会治理体系，对农村来说，就是如何根据党中央国务院的一系列重要决定和文件精神，推进农村体制改革，设计科学的农村治理架构，建立新型的农村治理体系。本文提出农村村级“1+3”的立体型治理体系架构设想，其中，所谓“1”是指村级党支部，也可以是指村级党组织；“3”是指农村村级的“行政+实体+法治”综合治理体系。试图用这个“1+3”的改革新模式，来探索在乡村振兴条件下如何实现农村治理体系科学化的有效途径。

一、引言

本文的研究主题是如何建立新型农村治理体系问题，主要概念是治理体系。从经济学和管理学的角度出发，在20世纪改革开放初期和中期(从1980年代到2000年)，当时只讲“管理”，而不讲“治理体系”。到了21世纪初期，中国引进了西方国家关于“治理结构”的概念及其理论。在现代西方经济学中，所谓治理体系实质上就是讲管理体系和管理机制问题。但是，在当代西方经济学中经常使用的是治理结构，而不是治理体系。从概念本身的内涵上看，治理结构与治理体系实际上没有多大的区别。

从理论渊源上看，所谓治理体系，不论是内部治理体系，还是外部治理体系，实际上都是现代产权经济学、制度经济学的产物，是解释资源、要素和市场运行中的各种权力与管理主动权关系的范畴。关于治理结构的概念，比较一致的解释为公司权力机关的设置、运行及权力机关之间的法权关系。而对治理体系的解释一般是指在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。在这些关于治理结构或者治理体系的概念解释中明显加进了不同国家的制度因素。

由此可见，以上关于治理结构的概念内涵，其实当时是指企业管理问题，而后来的治理结构或者治理体系的概念内涵已经扩大到一个国家最重要的体制运行管理问题。2019年10月31日，习近平总书记在党的十九届四中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。”(1)习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》2020年第1期，第1页。所以，治理体系在内涵上要比治理结构更为丰富。也可以这样说，治理结构比较侧重于企业管理和微观层次，而治理体系侧重于宏观层次。但是，二者的共同点也很明显，都是研究管理的制度形式、制度安排和制度运行效率问题。

二、研究意义、背景及目的

中国农村村级治理体系问题，是在党的十八大以来党中央特别关注的农村改革与发展大事，涉及许多相关问题，难度比较大。本文试图提出一种比较适合中国农村实际情况且有一定可行性的思路。

(一)研究意义

设计和构建新型治理体系，是党的十八大以来党中央国务院宏观决策的一个重点问题。2013年11月，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对新时代体制改革作了全面部署。(2)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民网[EB/OL].http://finance.people.com.cn/n/2013/1115/c1004-23559387.html，2022年1月1日。2021年4月28日，中共中央国务院发布了《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出了系统化建立治理体系的思路和政策安排，其中，包括如何完善农村治理体系的政策和战略思路。(3)中共中央国务院：《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2021-07/11/content_5624201.htm，2022年1月1日。2022年中央经济工作会议突出强调，“必须坚持高质量发展，坚持以经济建设为中心是党的基本路线的要求，全党都要聚精会神贯彻执行，推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长。”(4)定调2022！速读中央经济工作会议要点，引用日期2022-01-01。中央再次提出“以经济建设为中心”的命题，实际上是就下一步农村体制改革提出了新的要求，即农村治理体系建设必须充分考虑经济因素。

(二)研究背景

实际上，中国农村治理体系建设是与农村经济体制改革同步进行的。从1978年到现在，大概经历了以下几个阶段：一是从1978年到1988年，为实施“家庭联产承包责任制”的阶段。农村承包制改变了计划经济体制条件下农村的生产方式、土地经营方式和土地收入分配方式，核心是对生产治理结构进行初步改变。这种治理结构打破了农村土地的集体经营模式，提高了土地产出效率。二是从1989年到1997年，为实行 “完善家庭承包制”的阶段。在这个阶段，土地承包制与农村村办企业同步进行，农民也可以从事工业、商业和贸易，核心是农村经营方式和治理体系的内涵多元化。三是从1998年到2003年，为实行工业化与城镇化同步发展的阶段，核心是“增加分子，减少分母”，农村和农民可以大量发展非农产业，农民工以及劳务产业成为农村新的产业形式。四是从2003年到2012年，为实行“三农”战略和新农村建设战略阶段，核心是创新农村和农业的发展模式和形成中国特色的农村新型治理体系。五是从2012年到现在，为推进“土地制度改革和完善”与实施乡村振兴战略阶段，核心是构建“产业、生产和经营”体系，提升农村发展的整体实力，主要政策有新型城镇化、打造脱贫产业、精准扶贫、乡村振兴、“新土改”等。

(三)研究目的

本文的研究目的在于，一方面，客观地回顾和总结改革开放以来中国农村体制改革与治理体系建设的做法和基本经验，突出体制变化对农村经济发展的主要推动力，突出制度安排的合理性分析；另一方面，按照中央提出的“三新一高”总体战略部署以及乡村振兴的政策要求，探讨如何进一步深化以行政村为重点的农村治理体系建设，设计新型农村治理体系的基本架构，为提高农村治理效率提供思路。

三、现行农村治理体系架构及其缺陷

回顾农村改革与治理体系建设历程，表现出多方面与计划经济时期不同的特点。同时，经过多年的改革与重建，已构成了现行的农村体制和治理体系架构。与实施国家“三新一高”战略要求比较，这个架构仍然存在不足。

(一)农村治理体系创新的基本特点

总体来看，在过去的几十年中，中国农村治理体系建设取得了显著的效果。但是，与现代化和中央关于建立新型治理体系的要求比较，还存在许多问题，需要再思考。与计划经济时期的农村管理体制或者治理体系相比较，从1978年到现在的农村治理体系建设的主要特点有：一是农村体制改革与治理体系建设的主线是围绕土地经营方式，核心在承包制和双层经营。但是，对经营主体培育的考虑比较少。二是在农村基本治理体系中，村民自治在一定程度上代替了经济规律的作用，社会管理代替了经济管理。三是与新农村建设和乡村振兴相配合，到底如何构建农村法制机制，目前还没有成熟的思路。四是农村“两委”是农村治理体系运行的主要控制者。

对以上特点进行再聚焦，实际上中国农村治理体系的建设存在一些值得深入思考的问题：一是虽然多年来村民自治制度改革的制度架构很完善，但是，村民自治制度到底属于什么性质的制度，能不能代替经济和治理，仍然需要考虑。二是近年来中央反复强调管理要重视经济规律、市场规律，这种要求如何体现在农村治理中？三是中国提出建设法治国家、法治政府的时间已经很长了，但是，在农村基层(行政村以下)到底如何建设法治机构，方便村民就近办理法律事务，协调法治与经济管理、行政管理之间的关系，目前仍然没有成熟的政策规定，也没有明确的法治机构。

近年来，为了加强农村治理体系建设，国家也采取了一些政策和措施，最具有特色的有两项改革举措。一是增加两个机构和一个村官。(5)2020年农村村委会大变化：增加两个机构一个官，搜狐网[EB/OL].https://www.sohu.com/a/422364299_120509380，2020年10月3日。即从2020年开始，在村委会增加两个机构，一个是村务监督委员会，这是由村民选举产生的，主要职责是监督村委会的工作、村委成员、监督村务和财务的公开程度等。另一个是驻村工作队，主要任务是帮助“两委”提高能力和管理水平，指导和建议发展方案，开展法治教育等。新增岗位即“第一书记”，主要职责任务是帮助建强基层组织、发展产业、为民办事等。二是实行支书、村主任“一肩挑”。2019年的中央一号文件中提到，今后要建立从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、考录乡镇机关公务员、招聘乡镇事业编制人员的制度。这就大大拓宽了村干部的未来晋升和发展空间，有利于提高“两委”人才的年轻化和知识化。

但是，这些措施能不能真正建立起新型的治理体系，还有待进一步研究。这是因为，村务监督委员会在一定程度上可以增强农村基层的治理效能，但是，不可能从根本上解决问题，因为现在的主要问题是治理架构本身的设计问题，基本设计有问题，架构不合理，监督再认真，实际上作用非常有限。而驻村工作队迟早是要离开的。至于增加了“第一书记”的岗位，实际上不改变农村基层的总体治理格局。从更加深远的角度看，目前我国农村基层整理架构存在的主要问题是行政化和法治化难以真正到位。所以，新的改革举措必须综合考虑解决这些问题。

(二)现行农村治理体系架构

综观对当前中国农村治理体系架构综合效果分析，目前国内还没有一个定型的指标体系，或者说是定论的说法，大多数相关研究和观点都是相对意义上的。所以，只能在相对意义上以客观存在为基本依据，进行大概的描述。目前，我国农村与治理体系建设相关的现行制度形式主要有以下几种。

1.村党支部及其领导制度。行政村的党支部可以简称为“村支部”，是根据党章和有关党的组织条例，由村属农民中的党员民主选举产生的一个政治组织形式，是目前我国最基层的党组织。村支部一般由支部书记、副书记、支部委员等组成，一般是五人左右，每五年选举一次，没有终身制。目前，在许多地方开始实行村支书与村主任“一肩挑”的制度。村支部的职能是宣传共产党政策、促进党的路线方针政策在基层得到落实。

2.村委会及村民自治制度。农村村委会是按照《村委会组织法》由村属农民民主选举产生的村民群众性、自治性质的组织形式，简称“村委会”。村民委员会一般由主任、副主任和委员三至七人组成，每五年选举一次，没有终身制。由于村委会是村民自治组织，一般也不具备法人资格。但是，村委会在处置土地等具体经济资源的产权经营活动中，是具备法人资格的。

3.农村村民小组及运行制度。村民小组是在村民委员会下设立的小组，不是一级组织，也不具法人资格。村民小组不是经济组织，更不是行政组织，实际上是由村委会划分的行政编组。一般来说，村民小组不具法人资格，但是，在代行农村集体经济组织职能活动时，具有农村集体经济组织的法人资格。村民小组的行政负责人称为“村民小组组长”。组长没有工资，一般给予少量补贴。

4.村土地等资源的产权管理制度。虽然目前我国农村村级还没有真正意义上的经济组织形式，但是，在处置和经营具体的经济资源的时候，是有相关的制度和政策规定的。从2017年农村实行“三变改革”以来，全国农村已经有43.8万个村的6亿多人参与此项改革，并且发生经济关系，涉及全国74.5%的村。截至2019年底，全国共清查核实集体账面资产6.5万亿元，其中经营性资产3.1万亿元，全国村集体经营收益超过5万元以上的村占到48.2%，资源性资产总面积65.5亿亩，其中宅基地面积1.7亿亩。(6)杨仕省：《村民变股东 全国共有43.8万个村6亿多人完成集体产权制度改革》，《华夏时报》2020年09月08日，第1版。同时，有大多数集体林地也实行了“林权改革”、水面承包、果园承包、荒山承包等。

5.其他与治理相关的制度或者经营方式。除以上治理制度之外，还有一些与治理体系建设相关的经营方式和管理办法。比如，发生在民间的租赁活动和规则、民间借贷行为和规则、农村集贸市场的运行管理制度、不同行政村落的风俗习惯、“公司+农户”“公司+合作社”以及各种形式的家庭农场等。这些形式不一定是具有特定制度定义的治理形式，但是，在具体的运行中也确实会产生治理或者管理的效能和作用。

(三)城乡差别及治理体系建设的缺陷

以上五个方面的制度形式是目前我国农村治理体系的主要构成内容，农村经济与社会的发展整体上就是靠这些制度来进行规范和约束的。相对于城镇社会治理，农村的治理结构存在许多缺陷。

1.社会基础的差异性。对于城市、城镇社会的治理体系，一般都有比较明确的社会基础。比如，企业家、市民、干部、工人等。到目前，中国城市的社会治理体系已经非常完整，而且运行高效，一个主要原因就是城市人口的文化程度都比较高，科技素养好，创新创业的水平比较高，接受新生事物的能力非常强。相反，农村人口的基本素质、特别是文化和技术素养要比城市人口低得多。这是历史形成的，在短期内难以改变，必然影响农村治理体系建设的层次。

2.城乡发展的差异性。自从1750前后英国产业革命以来，人类发展资源开始大规模向城市流动，城市成为优势资源的聚集地，工业化开始拼命地支持城市化进程，这就必然对农村的发展产生巨大的影响。换句话说，工业化和现代化带动社会治理的重点向城市倾斜。从中国城镇化的进程看，也是如此规律。“让一部分地区和人口先富起来”，实际上变成首先让城镇人口富起来。随着大面积“空壳村”现象的出现，农村治理问题似乎已经不那么重要了。

3.制度安排的差异性。实际上，单就社会治理体系而言，城镇与农村确实是两个不同的环境和架构，这种架构又与相关的制度安排有着密切的关联。比如，在城市中我们可以有“四大班子”的治理概念，政府有各种机关机构，分工明确，专司其职。但是，在农村地区，上述的五个方面的治理形式实际上是些极其不对称的治理概念。相对而言，农村“两委”似乎比较规范，但是，村支部是管理党员的，不直接管理村民；村委会从表面看是管理村民的，但是，又是一个带有很强的“行政”色彩的自治组织。

4.理念认识的差异性。通过以上分析可以看出，现行农村的治理体系建设明显缺乏基本因素。从宏观上看，对于农村社会的综合治理，不论是“两委”同时管理，还是“一肩挑”式的管理，都明显缺乏基本因素的支撑。我们经常说村民自治管理有多么优越，而实际上存在理念差异：一是农民、村民的概念不是经济概念，而是社会概念，由此必然发生用社会理念代替经济理念的问题。二是行政村发生的重大事情必须由村民民主决策，而到底是经济决策，还是行政决策，值得深入思考。三是行政村发生与法律相关的事件的时候，到底应该由谁来负责管理，仍然需要再思考。

四、相关有益探索及创新思路

党的十八大以来，对农村如何建立新型治理体系问题，我国学术界已经进行了大量研究，做了许多有益的探索，但是，许多探索并没有触及问题的实质。研究中国特色的农村治理体系建设问题，必须依据党的十八大以来的一贯方针政策，核心是思路明确、机构健全、职责清楚和运行有效。

(一)有益探索

围绕农村基层治理体系建设，近年来许多学者和政府主管部门一直在做积极的探索。这些探索对现行农村治理体系建设的相关问题都有一些有益的思考，对本文设计科学的治理架构有重要启示。

1.去“行政化”是农村治理体系建设的主要任务。在理论上，村民自治制度建设到底属于民间群众自治制度，还是一般意义上的行政制度，还很难说得清楚。从现实来看，村民自治式的“行政化”确实弥补了农村市场改革后的农村基本管理问题，但是，也带来了一些新的问题，比如，村民自治与政府的关系、自治与农村经济运行的关系、村民自治与法治的关系等，都存在界限不清楚的难题。(7)王春光：《中国乡村治理结构的未来发展方向》，搜狐网，[EB/OL].https://m.sohu.com/a/393777333_774224，2022年1月5日。为了解决这些问题，我国在农村又开始建立村委会、村党组与村民代表等“三位一体”的机制。但是，这三者的核心仍然是村委会，又回到了行政化。

2.“县政村治”是客观存在的，县级行政管理对乡村治理影响太大。从中国历史上看，农村基层管理确实长期执行的是“县政村治”，这种模式有其特殊性：一是县级行政管理专业化分工，而村级行政管理是“一揽子”式的综合管理。二是村级的大多数事务属于农村基本公共服务项目，村民基本可以通过自治管理解决，而发展的大政方针确实需要县级政府提供宏观指导和政策规定。三是政府会从多方面强化对村支部、村干部、村委会的行政干预，在一定程度上弱化了村级的自治功能。四是长此以往，部分村干部的身份也会发生变化，而成为近似于政府官员的身份，并由此强化了村干部与真正的行政干部之间的某些关联。

3.用“议行分离”来解决“行政化”的可能性。为了解决农村治理的行政化现象，有学者提出了“议行分离”的改革新思路。这种思路的具体做法是，政府在村级设立政府工作站，将政府的管理职能和交给村委会的工作任务转交给工作站，由工作站具体来负责落实。而村委会回归本位，专司行政村和村民的自治和管理事务。在实践中这种“议行分离”的效果并不好。一是政府在村级又安排了一批纯粹的行政人员，多了一套人马，追加了额外行政成本。二是工作站的站长又由村支书或者村长担任，实际上还是交叉任职，职责不明确，站长不一定清楚到底应该当好站长，还是当好村长。三是如果聘请农村“两委”成员担任工作人员，实际上造成工作站与村委会的重叠，问题照样不能得到解决。

4.“政社互动”的有益尝试。与“议行分离”的改革设想相似的是主张将政府治理与社会治理分开, 但不同的是，还要实现政府与村落之间的某些分工与合作。“政社互动”是指政府对以前交给村委会的工作列出清单目录, 分为两大类，一类是必须由村委会完成的工作，另一类是不需要交给村委会完成的工作。这项改革设想的思路是，村委会不是政府的下属机构，而是与政府平等的管理主体。其改革的意义在于：一是落实行政村治理中的“费随事转”规定。二是改变村委会和政府的“隶属关系”，将上下级关系变为平等合作关系。三是提升村委会的自治能力，调动村干部和村民的公共参与积极性。这种治理模式到底如何，还需要通过实践来检验。

(二)基本思路

上述对当前及今后农村治理体系建设的思路和模式的探索，都是有益的。依据前述分析，建立具有中国特色的农村村级治理体系，必须明确以下思路。

1.坚持党的核心领导地位。建立新型农村治理体系必须坚持党对农村工作的核心领导地位，这个核心地位具体体现在必须建设好村级党支部，只有把党支部建设好，把支部书记这个关键领导者选拔好，才能够带领全体村民正常开展工作，才能够将党在农村的方针政策贯彻落实到位。

2.坚持统筹观和系统观。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，中央明确指出，深化改革必须坚持统筹观和系统观。为此，设计村级治理体系一定要“加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进。”(8)《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过。准确判断农村治理体系建设的现状和特点，着力补足治理短板，特别是在经济和法治方面的不足。

3.坚持市场导向。在十九届五中全会的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，中央提出了许多与治理体系建设相关的新政策，比如，关于“持续优化市场化法治化”“提高决策科学化、民主化、法治化水平”等。在设计新的农村治理体系时，一定要清楚，目前农村的微观经济基础已经发生了巨大变化，市场农村、市场农业、市场农民等，是基本的农村区情。所以，要按照经济规律和市场规则来考虑农村经济治理的基本架构。

4.坚持治理体系创新与乡村振兴同步推进。当前党在农村的工作重点是实施乡村振兴战略及其政策，创新乡村治理体系本身就应该是乡村振兴的主要任务之一，要通过创新乡村治理体系，协调配置“行政、实体、法治”等主要农村管理要素，界定各自的职责和功能，划清工作边界，提高农村管理要素的工作效率。

5.坚持分类指导原则。目前，全国行政村总数为691510个。2019年底，中国农村人口约有5.5亿人。(9)《2019年中国人口总量、人口结构、城乡人口数量及人口老龄化现状分析》，[EB/OL].https://www.chyxx.com/industry/202004/854512.html。中国农村面积巨大，区域差别非常大，经济与社会发展的层次性非常明显。针对这种情况，创新和建立农村新型治理体系，必须从实际出发，将全国农村分成若干个不同的区域，选择有差别的治理模式，灵活推进治理创新工作。

五、“1+3”农村治理体系的基本架构设计

根据以上分析，本文认为，在建设中国特色社会主义新农村的过程中，要建立新型的农村治理体系，必须坚持统筹考虑和系统配置的原则，一方面，要加强对农村治理体系建设工作的研究和政策创新，另一方面，要结合中国大部分农村地区的实际环境和条件，建立适合农村情况的新型治理体系。

(一)农村村级党支部

选举产生村级党支部，要严格按照党章和中共中央关于农村基层党组织建设的细则执行，在乡镇党委的直接领导下进行。按照创新治理体系的要求，今后的村级党支部工作要特别关注：一是在中青年优秀党员中选拔支部书记，带头人非常重要。考虑到农村的实际情况，选拔村支书一定要特别慎重，既要做好老同志“退居二线”的工作，更要为农村的长远发展作打算，鼓励老同志提前退让，位居副支书或者村顾问的角色开展工作，支持中青年党员上位。二是支部成员要结构化，也要坚持以中青年党员为主，在管理特长上要有特点，要比较熟悉公共管理和公共服务，热心公益事业等，也可以在外出打工党员中选举兼职型的支部成员，村党支部会议和党员大会，在必要的时候可以采取线上会议的形式，也可以通过“钉钉”安排党员学习。三是为了不断提高支委成员的能力，建议省市县和乡镇党委，要把农村“两委”人才培养作为大事，持续向农村党支部补充新生力量。四是村党支部在乡镇党委的领导下开展工作，职责完全依据党章和有关规定执行，在条件成熟的地方，村支书可以与村主任“一肩挑”，但是，村支书最好不要再担任村集体农业公司或者集团公司的董事长，权力不宜过于集中。

(二)农村行政治理体系

对农村村级行政管理还是按照行政管理进行定性定位比较准确，在目前阶段要完全实行村民自治状态，条件还不成熟，必要性也不大。今后的村级行政管理工作：一是要按照《2020年中华人民共和国村民委员会组织法》，建设好村委会的组织和工作机制，其中，最重要的是选拔有行政管理能力的中青年农民担任村主任和村委会成员。《2020年中华人民共和国村民委员会组织法》共有41条，对相关事项进行了细致周到的界定和制度安排，按照这个基本法律依据进行工作即可，外出打工能人、到农村实际投资办企业的外地企业家、城乡科技公司的农业技术专家等都可以做兼职村委，兼职村委与本村村委同等对待。二是职能重新定位。过去在许多相关文件中，对村委会职责的规定几乎包括农村工作的全部，是个“全能”部门。农村治理体系的创新，新的村委会职责应该聚集农村基本公共服务管理，定位于农村社会管理、公共服务、公共事务、五保养老、红白事务等。三是实行“村财乡管或镇管”制度，给村委会所有成员一定的定额工作报酬，由省市县乡四级政府共同承担。建议中央政府在中央财政预算中，充分考虑农村的实际情况，对中部、西部农村地区的村级干部工作报酬进行定额补贴。四是村监督委员会在村委会下工作，受村党支部和村委会的双重领导。五是村委会在党支部领导下开展工作。

(三)农村实体治理体系

当前，农村村级治理体系改革与创新难度最大的是经济方面，是农村经济改革的“深化点”。农村经济改革土地制度是主线，在改革开放以来，大致经历了“公有共营”“公有私营”“公有共享”三个阶段。(10)张红宇：《中国农村改革的未来方向》，《个人图书馆》，[EB/OL].http://www.360doc.com/content/19/1222/12/6143324_881348955.shtml.2022年01月06日。创新经济治理要以实体建设为核心：一是将农村经济工作和经济发展问题纳入经济发展的轨道。村民自治不可能解决实体发展问题，合理不合法。解决经济治理问题，必须依靠企业，必须依靠实体。二是必须加快培育新型农业经营主体。具体操作方法是，将村改造成不同形式的农业经营公司。选拔有经营能力的能人担任公司经理，公司成员基本由合作社社长、村办公司、外来公司的经理担任，相当于一个小型董事局。三是加快改造村级经济组织，比如，将农民合作社改造成经济实体、各种家庭农场按照商业公司开展经营、农村能人独立或者联合创办规模经济实体、农户合作创办经营公司等。四是要坚持分类指导的原则。根据统计，到2019年底，全国农民专业合作社数量达到220万多家，家庭农场87万家，大大小小的产业化经营组织接近10万家。(11)《农业农村高质量发展的体制机制设计与保障》，中农富通，[EB/OL].https://baijiahao.baidu.com/s?id=1686393476046122675&wfr=spider&for=pc.2022年01月06日。对于农村经济比较发达的地区，可以跨越村级行政区划建设大型农业经营公司，比如，以乡镇为范围组建集团型农业公司。五是建议在今后的农村经济改革与体制建设中明确提出，农村也要建立现代企业制度的政策，并且研究出台农村经济实体管理若干规定。六是对于村级经济实体的定性，如果是集体办的公司按照集体经济定性，如果是个人投资或者城镇工商资本向农村投资的，按照民营企业对待。

(四)农村法治治理体系

建设法治国家是党中央的一贯方针，在党的十九大以来的几乎所有重要文件中都有明确的政策要求。建设农村村级法治体系：一是要对当前农村法治基础有清楚的判断。以往大量的政策要求一直在提加强农村法治建设，但是，实质性的组织和机构安排并不多，致使农村法治工作难以正常开展。二是借鉴西方国家的做法和经验，在村级建设基础性的法治机构，比如，村警务所、粗暴法庭、村民事务调解机构等，专业人员可以少些，但机构必须健全，使得农村基本的法律事务、区域安全、应急事件、刑事案件等有明确的管理机构，村上法治机构解决不了的，再向上移交。在条件成熟的地方，可以在合并后的乡镇或者规模移民安置区、工业园区、大中型村民居住区、居住点等，同样有必要安排和建设这些机构。三是加大乡村法律人才的培养，有针对性地培养一批了解农村、熟悉乡情、熟知法律法规的法律人才；加大农村人民调解员的培养和选拔，建立乡村法律志愿者队伍。四是鼓励城镇法律服务个人和各类机构加入农村法治体系建设，在有规模的乡镇、行政村、人口集中区创办形式灵活的专业法律服务机构。(12)王宏璎：《法治乡村建设是乡村振兴重要保障》，《甘肃日报》2021年12月27日，第6版。五是整合农村法律资源，建好村级法律服务中心，建好“一站式”公共法律服务平台。

六、“1+3”农村治理架构的运行

“1+3”立体型治理体系只是一个依据国家有关政策所设计的农村新型治理体系架构，要理解这个架构的内涵和意义，建设好和管理好这个治理体系，在理论和实践上仍然有许多问题值得注意。

(一)基本形势判断要准确

要对当前农村村级治理结构和现状有个清醒的认识，对现行的农村村民自治制度的建设成就、治理农村社会经济运行的效果等，要有一个准确的判断，不宜过于乐观，也不宜评价过高。宏观地看，在改革开放以来，中国农村的体制改革与治理体系建设实际上是围绕两个主线进行的，一个是耕地承包制和双层经营，核心是承包制。另一个是村民自治和村委会，核心是村委会。党的十九届五中全会以来，中央相关文件已经明确提出在第三轮耕地承包中将继续执行承包制30年，这就奠定了农村经济的微观基础。但是，到底在农村如何设计比较完整的治理体系，使得农村的经济、社会、生态、法治等各项工作都能够得到妥善协调，仍然需要继续改革。

(二)先规划设计后建设实施

本文提出的“1+3”模式，是基于对近年来党中央国务院相关文件精神、现行农村治理体系和治理效果的综合分析，所做的尝试性探索，目的是要统筹解决农村经济、社会、生态、法治等重大问题的管理协调问题。对于这样重大的问题，必须进行专题调查与讨论，既要对现状进行调查与判断，又要对未来农村的现代管理进行预期分析，并在此基础上，编制相关的治理体系建设规划，设计不同区域农村建立新型治理体系的不同实践模式和工作机制。中国农村区域之间的差异性非常大，农民的素质、村干部的能力等都会以直接或间接的方式影响治理体系的创新，要特别注意对这些问题的研究。

(三)必须先做好村组空间调整工作

先做好农村村组合并调整工作，再开展治理体系建设工作，否则，就会给将来的农村人口城镇化、人口聚集和农村基本公共服务项目使用，带来不必要的成本。农村治理体系建设的核心是以人为本，管理人与管好人。根据工业化和城市化进程，预测到2025年，中国仍有大量农民进城或者提高生态移民、异地搬迁、人口流动等方式发生居住地的空间改变。再过5—10年，中国将有75%左右的人口居住在城镇或小城镇等地方。为此，建立新的治理体系，要先做好人口空间布局调整工作。人口较少的村民小组、行政村、乡镇等可以进行再合并、再重组，实现农村人口聚集与资源聚集的同步推进。在比较发达的农村地区，甚至可以撤消行政村，直接在小城镇的基础上进行建设。

(四)正确处理“1+3”的内部关系

要科学认识“1+3”的相互关系，摆正各自在农村治理中的地位和权力，协调推进新治理体系建设。村党支部是领导机构，负责全面工作，主要任务是把关定向，核心是负责将党中央国务院的大政方针及时向村民宣传告知，对村上经济与社会发展等重大问题进行把关定调。而村委会、实体公司、法治机构等，是具体工作机构，主要任务是负责各方面的具体工作，村委会负责社会管理，核心是负责农村基本公共基础设施建设、公共产品、公共服务、养老保障、公共事件等；实体公司是经济工作部门，核心是负责村上的经济发展规划、战略选择、政策落实、产业培育、产品销售等，在必要的地方，可以将村民小组改造成分公司；法治部门负责村上的法律事务。这四个之间是平等关系、工作关系、协调关系。但是，要突出村党支部的核心地位、指导作用和协调功能。

(五)做强集体经济是基本保证条件

培育集体经济是加强农村治理的一个主要任务。许多调查与研究证明，农村集体经济是农村产业正常成长、农村“两委”有效发挥对农户组织职能、带领全体村民完成乡村振兴任务的主要保证。农村集体经济强大了，一方面，可以统筹村级资源的合理空间配置，方便经济区划和产业布局，形成“一村一品”“一乡一品”的发展格局；另一方面，可以通过集体经济对农户经济产生直接有效的调节功能，增强集体经济(特别是集体公司或者集团公司)的资源调配能力，“两委”说话农户才愿意听。从实际情况看，近年来全国各地农村发展特色农业效果比较好的，大多数与集体经济强大有关。所以，建立新型农村经济治理体系与壮大集体经济之间有着必然关系。在许多少数民族地区、扶贫县比较集中的地区，集体经济薄弱是个关键问题。比如，根据对甘肃省16073个行政村的调查，集体经济非常薄弱，2019年集体经济总收入只有7.62亿元，村均4.74万元。(13)调研组：《关于乡村治理情况调研建议的报告》，《甘肃参事》2021年第6期，第41页。越是集体经济薄弱的地方，村委会对村民的调配能力就比较低。

七、结论

(一)准确研判现行体系的不足

现行农村村级基层治理体系还存在许多不足，需要正确判断和认识。建议研究现行我国农村治理体系建设的机构和学者，要按照中央提出的“三新一高”战略思路，客观公正地分析目前农村治理体系存在的不足，准确判断治理体系建设的成就，准确估计农村治理体系建设的发展阶段特征，高度重视经济治理、法律治理与行政治理之间的协调推进问题，着重探讨如何补齐经济治理和法律治理这两个明显的短板。同时，要从推动乡村振兴的意义上考虑治理体系创新问题，为乡村振兴提供扎实的体制保证。

(二)农村治理体系须综合统筹、系统推进

按照国家关于综合治理和协调关系的原则，对农村村级经济、社会、生态、法治等重大问题，要通过建立合适的组织机构和工作机制来进行系统安排。对现代化农村治理体系的架构设计不宜只考虑村支部构成和支部工作运行问题以及村级行政管理(村民自治)，还要充分考虑如何科学设计村级经济治理和法律治理的架构问题。总体原则应该是各方面治理要素之间要综合设计、统筹规划、协调互补、同步推进、高效衔接。县级政府、乡镇政府应该把建设科学的、立体的村级治理体系作为农村新的工作重点。

(三)“1+3”治理新模式具有实践意义

根据中国农村的实际情况，建立“1+3”治理新模式，有比较好的实践意义。不论如何设计现代化或者新时代我国农村村级治理体系，都要坚持把加强党对农村工作的领导放在第一位，党支部要加强对农村综合管理问题的思考和工作制度设计，不仅要考虑经济发展，更要考虑经济管理，不仅要考虑管理体制顺畅，还要考虑合理合法。在“1+3”的架构中，村党支部是绝对的领导和宏观领导组织形式，对村级重大发展问题有充分的决策权力。同时，合理配置行政、经济与法律三者在村级治理体系中的地位、权力、作用和运行方式。

(四)“1+3”模式的建设和运行需做好规划

为了提高“1+3”模式的建设和运行效率，还需要做好先规划后建设、先调整行政区划再进行布局建设的工作。根据对甘肃农村多地的调查和了解发现，近年来，随着城市化和农民进城速度的加快，农村现行的村级行政区划已经出现许多不足。比如，出现大量“空壳村”和人口极少村落。为此，建议国家对农村现行的行政区划进行调查与分析，有必要对部分农村地区的行政村甚至乡级的行政区划进行适应性调整，这对下一步科学设置农村治理体系和加强农村治理管理非常紧迫。

(五)农村治理体系建设要坚持分类指导的原则

建立中国特色的农村村级治理体系要坚持分类指导的方针。从近年来我国各地农村的发展情况看，有些地方人口变动不大，有些变动非常大；有些地方发展快，有些地方发展慢；有些地方治理体系比较成熟，而有些地方比较滞后。所以，研究我国农村治理体系建设问题，一是必须坚持实事求是和分类指导的原则，不搞“一刀切”。二是必须依据城镇化和市场化的实际情况。三是必须突出重点地区，比如中西部发展慢的农村地区。因为这些地区农村人口和区划变动变数很大，应该进行重点研究和突破。