推动养老保险高质量可持续发展问题研究—— 以新生代农民工为例

王天珊 梁夕雯 李程 刘晓丽 华北理工大学

《全国农民工监测调查报告》显示，2021年，中国农民工总数同比增长8.8%，达到292.51亿，其中新生代农民工占总数的48.2%，几乎过半的比重反映出新生代农民工正逐渐成为农民工主体。与第一代农民工相比，他们不追求传统的“落叶归根”而更注重生活的质量，倾向于留在城市。从农村到城市的人口流动在促进城市化和国民经济发展的同时，也伴随着围绕农民工问题的升级，其中，社会保障问题逐渐变得更加明显。在这个阶段，有必要对养老保险问题进行理性认识和分析，结合新生代农民工的特点和就业特征，找出现行养老保险制度暴露出来的各种问题，并构想出与之相匹配的解决方案，尽可能地规避未来的潜在风险，具有理论和现实意义。

一、新生代农民工的概念和个体特征

（一）新生代农民工的概念

2001年，王春江最初就构想出来了“新生代农村流动人口”的概念。他首先注意到农村移民中的代际差距。新生代的农民工在许多社会特征上与老一代农民工存在着很大的差异性[1]。刘传江基于此构想出来了将出生于改革开放之后，20世纪90年代首次外出打工的农村移民被定义为“第二代农民工”，他们的社会身份和生活期望是他们自己的，他们会做出不同的行为选择。《全国总工会新生代农民工问题课题组新生代农民工调查报告》指出，新生代农民工是指：20世纪80年代以后出生，年龄在16岁以上，登记在农业户口，主要从事非农业工作的人[2]。综上所述，新生代农民工应定义为1980年以后出生的人群，他们的户籍仍为农民，但身份已转变为产业工人，他们每天工作、生活在城市，主要经济收入来源是工资。

（二）新生代农民工的个体特征

《2021年农民工监测调查报告》数据显示：在全部农民工中，男性占比64.1%，女性占比35.9%。年龄程度以青壮年为主，其中16-20岁占比3.5%，21-40岁占比53%，41-50岁占比26.4%，50岁以上的农民工所占比例为17.1%，可以看出初次就业年龄呈现年轻化趋势。文化程度方面，高中及以上农民工占23.8%，比上年提高1个百分点，新生代农民工初中以下学历仅为6.1%，高中及以上学历占比为33.3%，文化水平和综合素质显著提升。行业比重方面，农民工在第三产业中从业的比重为48.6%，比去年提高0.5个百分点[3]。新生代农民工不再选择以体力劳动为主的建筑业作为择业的首要选择，而是进一步向技能要求与薪酬待遇都较高的其他行业转移。

二、研究的理论基础

（一）公平正义理论

研究新生代农民工养老保险的可持续发展问题，应该将公平问题作为首要方面进行探讨，美国著名学者罗尔斯作为公平正义理论的集大成者，他强调，现代社会的政治便利应该由所有社会成员共享，所有社会成员都有权获得公平、正义和平等，不得以歧视性方式对待[4]。作为一种惠及所有人的公共产品，社会保障旨在缓解二元性的矛盾，减少不同群体之间的差距，实现公平和正义。虽然他们是农民，但新一代的农民工正在将他们的职业改为劳工。如何让这一边缘群体老有所依、老有所养，是当今中国面临的一个紧迫挑战，在更深层面上彰显出来公平与正义。

（二）理性选择理论

詹姆斯-科尔曼认为，社会结构和社会关系是一种集体决策和行为，以使自我利益最大化，最终经过成本效益分析，作为理性选择的结果，比较投入和产出来计算收入，处理回报率的大小，然后再作出个人的决策[5]。该理论的核心是人们为了满足自身需求，在理性分析的基础上做出合理的选择，最终达到效用最大化的目的。我们可以将新生代农民工看作“理性的经济人”，他们是否参加社会养老保险是充分参考到了家庭情况、收入情况、私人养老金需求情况和合同满意度等因素科学合理地确定。

（三）人力资本理论

经济学家贝克尔抱持着这样的观点，人力资本投资主要指的是增加个人收入的重要手段，由于人力资本的投资状况与其生产效益成正比，因此，人力资本的投资程度将在一定程度上决定其生产效益[6]。国外相关研究表明，在就业市场中人力资本投资越大，获取的人力资本价值就越大。雇主为降低招聘及培训成本，往往会采取为职工提供养老保险的方式来降低员工的离职率，对新生代农民工的人力资本进行投资，是他们改变就业模式和获得社会保障权利的一个重要手段。

三、新生代农民工养老保险的现状分析

（一）自身参保意愿高，参保率低

通过调查数据和模型分析，新生代农民工参加养老保险的意愿较高，实际参保率较低。尤其是“90后”农民工，由于他们年龄较小，并且处于身强力壮的年纪，因此养老意识不强烈；农民工受自身教育程度和专业技能的影响，一般选择从事工作强度大，这是一个高风险的工作，但收入水平却很低。在这个阶段，生存的压力使人们忽略了购买养老保险的必要性；养老金的基金大多数资金用于购买国债和银行存款。基金投资范围过窄，短期收益率低，无法及时看到回报，影响他们参加养老险的积极性。

（二）部分企业对缴纳养老保险持消极态度

虽然目前我国为了解决农民工养老问题出台相关了政策，但是面对复杂的农民工群体，在缴费阶段，养老保险制度概念的不明确导致执法和监管方面均存在漏洞。部分企业为了降低用工成本、增加利润，抓住农民工参保意识薄弱和缺乏自我防范的心理，在招聘时明确要求不予参保，或者采用提高工资的方式替代参保，出现用人单位逃避为农民工参加养老保险的现象。甚至有个别企业对农民工和城市员工在养老保险待遇方面作区分，存在不公平的情况。

（三）养老保险异地转移接续等问题出现

根据我国国情实行城市与农村两种养老保险制度，农民工自身流动性较强，工作也具有极强的不稳定性，导致他们在面临变更养老保险关系时遇到重重困难；目前我国在养老保险根据政策规定，连续15年足额缴纳养老保险的公民，退休后可享受养老金待遇，收入无保障的农民工也可享受养老金待遇，根本无力承担高额养老保险费用；我国还缺乏一部专项性的、关于农民工基本养老保险关系转移接续的法律，造成各个省份的养老保险模式和转移接续标准不能统一，在实际办理时不仅手续繁杂，而且耗时耗力，在一定程度上降低了新生代农民工缴费的热情。

四、新农民工养老保险制度研究的意义

（一）理论方面

虽然国家在近几年加大对新生代农民工群体的权益保障，不断完善相关政策和保障制度，但是新生代农民工受教育程度往往不高，医疗保障和养老意识薄弱，难以维系自己的合法权益，新生代农民工群体依然游离在养老保险制度之外，养老保险参保率低、退保率高的情况依然没有改善，因此我们应该从制度根源上解决新生代农民工的社会保障问题。

（二）现实方面

首先，为城市建设作出巨大贡献的新生代农民工，受客观原因影响，成为当时的边缘群体，违背了社会保障公平原则。其次，目前我国处于人口老龄化的阶段，新生代农民工参加养老保险，不仅能缓解子女的养老压力，保障其晚年生活，同时也能减轻政府应对老龄化社会的压力。最后，为农民工制定一套相对完备的养老保险政策，有助于他们从物质和精神层面向城市居民转型，促进城市与农村经济共同发展，促进国家工业化和城镇化的可持续发展。

五、新农民工养老保险制度问题出现的原因

（一）自身方面

新冠病毒流行之后，全球经济持续萧条，处于社会底层的新生代农民工收入水平持续处于较低层次，尤其是低收入与高消费并不对等，由于缺乏正确的储蓄观念，他们每月的存款余额很少，经济基础薄弱，他们没有足够的养老保险资金；退休后的生活问题距离新生代农民工还很远，大部分人眼光只看到眼前的利益而忽略了养老保险对于以后风险的重要性；受文化程度的影响，新生代农民工对于养老保险的缴费年限、缴费比例、缴费方式等都缺乏了解，从而削弱了参与养老保险的积极性，出现拒保和退保现象，导致参保率低。

（二）企业方面

用人单位社会责任意识的缺失，相关研究表明，大部分新生代农民工主要分布在制造行业中，这类企业为了能尽可能压缩成本，将使用暗室操作，与农民工签订雇佣合同，而不是雇佣合同，以此来减少企业的财务压力；由于我国现行的养老保险缴费基点较高，部分用人单位会采用“隐性工资”的方式来替换掉养老保险，而是因为短期利益而放弃了他们的合法权利；有些用人单位利用农民工普遍文化程度不高，无法利用法律武器保护自己的情况，在利益的驱动下，不给员工缴纳养老保险费用，尤其是一些私营企业主甚至采用克扣员工工资的方法拒绝向农民工支付养老保险。

（三）政府方面

一方面，农民工社会保障转移困难的主要原因是难以平衡部门利益、部门间和区域间的转移以及社会保障的计算机化程度低。一个单一的转置方案还没有建立起来[7]。同时，转移的法律法规缺失，地区政策法规与农民工养老保险配套设施之间的利益冲突，也延误了农民工养老保险的转移[8]。中国的户籍制度造成的城乡差别，也在一定程度上造成了农民工与城市工人在社会保障待遇上的诸多差异，阻碍了农民工社会保障计划的实施。

六、完善新农民工养老保险制度的建议

（一）提升对新农民工养老保险的认识程度

构建新生代农民工长期养老保险，丰富养老保险认知，政府等相关机构可以通过在游戏中投放公益广告、各类短视频app中的公众号宣传、在新生代农民工聚集的地区进行政策培训等方式帮助他们增强社会保障意识，用通俗易懂的语言使其认识到养老保险对自己未来生活的重要性；采用“互联网+”培训方式，推广工学一体化模式来满足新生代农民工个性化需求，同时针对市场上热门职业需要，加大对新生代农民工的多样化免费培训，在帮助其提高收入水平的同时，增强其参与养老保险的经济基础。

（二）政府完善企业监督管理机制

针对用人单位企业法人，部分私营企业主，个体工商户等开展法律政策的培训，敦促其知法守法，承担起应尽的责任和义务。在培训的过程中鼓励其从多角度看待养老保险，使企业认识到养老保险对企业可持续发展的重要意义；相关部门应该成立专门的监督机构，对参保情况进行定期检查，一旦发现违法行为，立即责令改正，对于推卸缴费责任的企业应加大处罚力度。

（三）完善新农民工养老保险转移接续的对策

农民工人口持续流动无法避免，通过借鉴欧盟成员国“分段计算”法的养老保险模式，构建出来了跨地区的农民工信息基础设施，使农民工养老保险的实时信息能在地区间共享，在其退休后依据各地区标准按比例支付养老金；设置弹性基本养老保险缴费比例，新生代农民工可以依据不同情况选择对应的缴费比例，鼓励有能力的农民工按照较高比例参保，缴纳的养老保险越多，领取的养老金也就越多，针对新生代农民工这一特殊群体加大政府补贴投入，通过物质帮扶来提升其参保意愿；国家应完善相应法律法规，在具体过程中简化办事流程，最大限度地降低异地转接养老保险过程中对新生代农民工造成的福利损失。