新时代法治政府建设的战略定位、实践发展与未来前瞻*

王敬波

(对外经济贸易大学,北京 100029)

习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会报告中指出：全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。全面依法治国是一个系统工程，依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治国家是法治建设的目标，法治政府是法治国家的主体，法治社会构筑法治国家的基础。党的十八大以来，法治政府建设作为全面依法治国的重点任务和主体工程，在固化放管服改革成果，在完善依法行政制度体系、依法科学民主决策、严格规范文明执法、依法解决行政争议等方面均取得重要进展。法治政府建设的率先突破也发挥了对法治社会建设的示范带动作用。

一、 法治政府建设纳入四个全面战略布局

(一)法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程

党的十八大确立的全面推进依法治国的顶层设计，标志着中国特色社会主义法治建设向着系统化的方向迈进。党的十八届三中全会决定中明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。党的十八届四中全会强调“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命……努力实现国家各项工作法治化，向着建设法治中国不断前进。”中国特色社会主义法治体系本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式，是国家治理体系的骨干工程。习近平总书记在纪念宪法公布实施30周年大会上提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重大命题。①习近平法治思想作为法治建设的指导思想为新时代深化依法治国实践，加快建设社会主义法治国家提供了根本遵循。习近平总书记将法治政府从法治国家中抽取出来，提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这就凸显了建设法治政府的重要性，体现了全面推进依法治国的新布局。“三个共同推进”、“三个一体建设”被党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》所肯定，该《决议》还进一步明确：“党坚持依法治国，不断推进社会主义法治建设；必须坚持中国特色社会主义法治道路，贯彻中国特色社会主义法治理论，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”法治政府建设以实现国家治理现代化为依归，是推进国家治理体系和治理能力现代化的主要支撑。

(二)全面深化改革和依法行政相互促进

法治政府建设是改革开放的产物，并随着改革开放的步伐不断深入。随着我国改革进入攻坚期和深水区，改革和法治的关系需要破解一些新的难题，也亟待纠正一些认识上的误区。有些明显曲解改革与法治关系的观点和看法在行政实践中却很有市场。例如，有的观点认为，改革就是要冲破法律的禁区，成文法的条条框框妨碍和迟滞了改革，改革要上路，法律要让路。还有观点则认为，法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革。对此，党中央及时予以正本清源。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“建设法治化营商环境”，是根据新形势新发展新要求作出的重大决策部署，是增强微观主体活力、释放全社会创新创业创造动能的重要举措，是健全政府管理体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是进一步扩大对外开放、发展更高层次开放型经济的重要保障。党的十八届四中全会决定则进一步明确提出“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据。”充分运用法治思维和法治方式，积极发挥法治引导、推动、规范、保障改革的作用。加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。实践证明行之有效的，要及时上升为法律；实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。②习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上的讲话中强调，要更加自觉地运用法治思维和法治方式来深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，依法治理经济，依法协调和处理各种利益问题，避免埋钉子、留尾巴。

通过法治促进改革的典型实例越来越多。为进一步扩大对外开放，积极促进外商投资，保护外商投资合法权益，规范外商投资管理，推动形成全面开放新格局，促进社会主义市场经济健康发展，我国制定《外商投资法》、《优化营商环境条例》等，明确国家鼓励和促进外商投资，保护外商投资的合法权益，规范外商投资管理，持续优化外商投资环境，推进更高水平对外开放。例如，为推动海南省的改革和发展，2021年《海南自由贸易港法》实施，发挥了法治对改革的引领作用。海南省人大常委会依法运用自贸港法规制定权，紧紧围绕自贸港建设的急需，在改革创新、产业发展、生态保护等方面加强立法，先后制定了17件自贸港法规，发挥了法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，为海南全面深化改革开放和自贸港建设打下良好的法治基础。③

(三)法治政府和小康社会目标同频共振

法治政府建设与经济社会发展同步推进，与小康社会目标相互促进。党的十六大在确立全面建设小康社会目标时，将经济、政治、文化、可持续发展等四个方面纳入全面建设小康社会的具体内容，具体表述为六个“更加”：经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。党的十七大报告描绘了小康社会的蓝图：工业化基本实现，综合国力显著增强，国内市场总体规模位居世界前列；人民富裕程度普遍提高，生活质量明显改善，生态环境良好；人民享有更加充分民主权利，具有更高文明素质和精神追求；各方面制度更加完善，社会更加充满活力而又安定团结；对外更加开放，更加具有亲和力，为人类文明作出更大贡献。党的十八大报告根据我国经济社会发展实际，在十六大、十七大确立的全面建设小康社会目标的基础上提出了五项新要求，即经济持续健康发展，人民民主不断扩大，文化软实力显著增强，人民生活水平全面提高，资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。显然，以政治民主为属性的法治始终是小康社会的要求之一。正如党的十五大报告指出的“到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”发展目标一样，党的十八大报告正式提出到2020年“基本建成法治政府”的重要任务，标志着我国法治政府建设事业进入了新的历史阶段。由此可见，法治政府建设与小康社会目标始终相随相伴。

(四)全面从严治党与依法行政相向而行

深入推进依法行政与全面从严治党有机统一，相互联系，都是法治国家的重要组成部分。坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，也是法治政府建设的根本保证。党的十九大报告强调：“坚持党对一切工作的领导”，成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。深入推进依法行政，加快法治政府建设，要充分发挥各级党委的领导核心作用，党政主要负责人履行推进法治政府建设第一责任人的职责。全面从严治党为依法行政提供强劲动力。中办、国办于2016年12月发布《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，对党政主要负责人抓法治建设的第一责任提出明确要求，力图破除阻碍法治政府建设的思维惯性和路径依赖。

依法行政促进依规治党。党内法规的制定、实施和监督等环节，在一定程度上借鉴了国家立法体系的经验。部分党内法规在制定技术上参考了行政法律法规。为规范党内法规制定工作，提高党内法规质量，形成完善的党内法规体系，推进依规治党，2012年5月26日，中共中央发布《中国共产党党内法规制定条例》并于2019年9月修订。中共中央先后发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要(2018-2022年)》，对中央党内法规制定工作进行统筹安排，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求，确定了一批党内法规重点制定项目。依法行政和依规治党，核心都是治权、治吏。从严治党，关键是抓住领导干部这个“关键少数”，从严管好各级领导干部。《行政诉讼法》明确要求行政机关负责人出庭应诉，对于提升领导干部法治思维和法治能力起到极大促进作用。

二、法治政府的标准更全面，制度体系更完善

党的十八大以来，在总结以往法治政府建设经验的基础上，针对法治建设中的痛点，加快转变政府职能，用法治给行政权力定规矩、划界限，推动行政决策走向科学化、民主化，促进严格规范文明执法，拓宽多种渠道促进行政争议得到实质性化解，法治政府建设不断向纵深推进。

(一)法治政府的建设目标更系统

2014年十八届四中全会作出的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》确立了“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的总体目标。2021年8月2日，中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》与此前发布的《法治中国建设规划(2020-2025)》《法治社会建设实施纲要(2020-2025)》共同形成“一规划两纲要”的格局,是对“十四五”时期在法治国家、法治政府和法治社会一体建设的顶层设计,有利于三者统筹协调和协同推进。《法治政府建设实施纲要(2021-2025)》提出“加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系,全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府,为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。”与2015年《纲要》提出的奋斗目标相比,进一步突出对建设数字法治政府和提高人民群众满意度的要求。

从1999年至今，党中央、国务院政策中关于法治政府建设目标的比较中可以发现，法治政府建设的目标更加全面和系统。

表:历次依法行政的决定和法治政府实施纲要中关于法治政府建设目标的关键词

“规划”是对未来全局性、战略性、方向性问题的谋划、部署和展望。④法治建设规划、法治政府实施纲要等党中央和国务院的政策对于法治中国建设发挥自上而下的推动作用。从1999年《国务院全面推进依法行政的决定》中提出的“廉洁、勤政、务实、高效政府”的标准到《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》提出的“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意”，法治政府建设的目标更系统，标准更全面。随着数字政府的发展，法治政府与数字政府的融合趋势更加明显。

(二)依法行政的制度体系渐趋完备

我国立法改革不断深化，通过修改《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》，健全立法立项、起草、论证、协调、审议机制，推进立法精细化，我国的立法从追求数量向更加注重质量转变。更加注重法律统一和地区差异的平衡。党的十八届四中全会决定提出“依法赋予设区的市地方立法权”。修改后的《立法法》赋予所有设区的市地方立法权，着力解决全国性立法难以平衡区域差异性的难题。我国的立法体制进一步完善，立法权配置更加科学，地方更加注重运行立法权破解治理难题。

行政行为法律制度更加完善。2019年修订的《行政许可法》中增加了“非歧视原则”，符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视任何人。在该法第31条中明确“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。行政机关及其工作人员不得以转让技术作为取得行政许可的条件；不得在实施行政许可的过程中，直接或者间接地要求转让技术。”新修改的《行政处罚法》明确了行政处罚的定义，完善行政处罚设定权限，全面覆盖行政处罚行为；推动行政处罚权向基层延伸；将行政执法公示、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核三项制度纳入进了行政处罚法；优化了行政处罚的程序，完善行政处罚和刑事司法相衔接机制；落实行政执法人员的资格管理制度；从总体上推动了行政处罚制度的进步。

依法、科学、民主决策制度基本形成。重大行政决策程序制度已经建立，民主决策、科学决策实现有法可依。2014年中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定了“建立重大决策终身责任追究制度”，同时对决策责任构成要件和问责主体作出规定，形成了可操作的重大决策终身责任追究制度，实现了重大决策责任追究的制度飞跃。《重大行政决策程序暂行条例》于2019年9月1日施行，重大行政决策清单制度、专家论证、公众参与、合法性审查等旨在促进重大行政决策科学化、民主化和法治化的规则在实践中推广开来。依法决策的工作机制已经建立。2016年6月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，目前已经实现了省、市、县三级政府全部建立法律顾问制度，重大行政决策的合法性审查工作机制已经建立，关键在于提高合法性审查的实际效果。专家论证、公众参与等渠道也已经具备，需要进一步细化专家库、专家选择等精细化措施。

备案审查工作已经全面激活，在解决法律冲突中初见成效。近年来，全国人大常委会在备案审查组织、程序、实体及实践等方面采取多项举措，全方位积极推进备案审查工作，取得了一系列重大成果，社会影响力不断扩大。自2017年以来，全国人大常委会每年都会听取法工委备案审查工作情况的报告，报告公开程度越来越高。各报送备案的机关按照“有件必备”的要求，基本做到了报送及时、材料齐全、格式规范，通过报送备案自觉接受全国人大常委会监督，报备工作实现了制度化、常态化，报备质量全面提高。全国人大常委会将不属于全国人大常委会审查范围的审查建议分别移送中央办公厅法规局、中央军委办公厅法制局、最高人民法院、最高人民检察院、司法部以及省级人大常委会等有关机关。公民、组织提出的审查建议越来越多，认真接收、研究、处理公民、组织提出的审查建议并及时反馈，已经成为备案审查工作践行全过程人民民主的重要体现。

针对行政规范性文件的体系化治理初步形成。行政规范性文件作为行政管理的直接依据在数量上远超行政法规和规章，但其无序发展成为依法行政的短板。从源头上根治依文件行政的乱象成为共识。除了依据《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定的行政规范性文件的备案审查之外，行政机关对规范性文件的自我审查也在不断加强。2018年5月国务院办公厅发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和12月发布的《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》从严格依法行政、防止乱发文件、规范制发程序、确保合法有效、开展合法性审核、严格责任追究等方面强化对行政规范性文件的监督。2014年修订的《行政诉讼法》正式创立了行政诉讼附带审查行政规范性文件的制度，2017年最高人民法院通过的《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》设定了法院对行政规范性文件进行附带审查的具体规则。行政规范性文件附带审查既为法院带来提升司法权威的机会，也让法院面临巨大压力。⑤

三、行政改革与法治政府协同推进，成效卓著

(一)行政体制改革推动政府权责边界日益清晰

党和国家机构新一轮改革完成。改革开放以来，我国行政改革围绕着机构精简和职能转变不断深化，大部制改革、综合执法体制改革、简政放权等不同时期和不同类型的改革，虽然目标不同、侧重点有别，但是改革已然表现出打破界限，实现功能整合、结构重构和行政系统一体化的整体政府发展趋势。2013年国务院机构改革和职能转变方案提出：加快建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革。2018年深化党和国家机构改革的决定提出“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。”党和国家机构改革的完成有助于树立权威，整合资源，提高效率，当然也留下行政复议和行政诉讼中的一些难题待解。

放管服改革成效突出，营商环境得到显著优化。党的十八大以来，各地方各部门持续深化“放管服”改革，在“刀刃向内”的自我革命上积极探索、主动作为，使得审批更简、监管更强、服务更优。以“放管服”改革为牵引的法治政府建设深入推进，政务服务基本实现“一站式”和“网上办理”。企业开办手续、工程建设项目等审批事项的程序大幅简化，效率显著提升。以“减证”促“简政”的减证便民改革成效突出，从方便自己“要证明”，到方便群众“减证明”。2018年国务院办公厅印发《关于做好证明事项清理工作的通知》推动各地区、各部门对法律、行政法规设定的证明事项进行梳理。据不完全统计，党的十八大以来持续开展的“减证便民”行动，组织清理各类“证明事项”13000多项。⑥

权责清单制度全面实行，政府权责边界日渐清晰。为解决政府职能错位、越位、缺位等现象，党的十八届三中全会要求，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。党的十八届四中全会再次强调,推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租的空间。通过建立权力清单、负面清单、责任清单，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，从而推进政府机构、职能、权限、程序和责任法定化，厘清权力的边界。中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，国务院发布了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。截至到目前，全国所有省市县三级政府部门权责清单均已公布。各地普遍按照“清权、减权、制权、晒权”四个主要环节，对政府部门权力“大起底”。

2022年3月修正的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》固化了行政体制改革和法治政府建设的成果，“按照《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》的精神，在第四章专设一节，明确地方政府建设的原则要求，包括建设法治政府、服务型政府、廉洁政府、诚信政府，明确坚持政务公开、坚持科学决策、民主决策、依法决策，明确地方政府应当依法接受监督。”⑦

(二)综合执法改革强化严格规范公正文明执法

综合执法体制改革从城市管理领域向文化市场、农业、交通运输、生态环境、应急管理等领域延伸。2015年12月，中共中央、国务院出台了《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》，就理顺城市管理执法体制、推进城市管理综合执法体制改革、加强城市管理综合执法机构和队伍建设等作出了专项部署。2016年至2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》、《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》、《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》、《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》、《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》、《关于深化应急管理综合行政执法改革的意见》，这些意见分别针对文化市场综合执法、农业综合执法、交通运输综合执法、市场监管综合执法、生态环境保护综合执法、应急管理综合执法改革进行部署，旨在解决机构重叠、职责交叉、多头多层重复执法等问题，形成权责统一、权威高效、监管有力、服务优质的综合行政执法体制。修订通过的《行政处罚法》固化了综合行政执法体制改革的成果，第18条规定“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权 。限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”综合行政执法制度的法定化是对我国长期以来推进综合行政执法改革经验的总结。2021年12月，国务院发布关于进一步贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知，提出持续改革行政处罚体制机制，纵深推进综合行政执法体制改革。省、自治区、直辖市人民政府要统筹协调推进综合行政执法改革工作，建立健全配套制度，组织编制并公开本地区综合行政执法事项清单。有条件的地区可以在统筹考虑综合性、专业性以及防范风险的基础上，积极稳妥地探索开展更大范围、更多领域集中行使行政处罚权以及与之相关的行政检查权、行政强制权。建立健全综合行政执法机关与业务主管部门、其他行政机关行政执法信息互联互通共享、协作配合工作机制。对于同时实施相对集中行政许可权和行政处罚权的，要建立健全相关的制度机制，确保有序衔接，防止出现监管真空。

行政执法裁量标准和执法程序进一步优化。普遍建立的行政裁量权基准制度细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。全面推行行政执法公示、行政执法全过程记录、重大行政执法决定法制审核制度“三项制度”。2017年1月国务院办公厅发布《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》，行政执法三项制度已经在全国范围内普遍推行。

全面落实行政执法责任制。四川、甘肃、内蒙古、山东、黑龙江、河北、江苏、江西、贵州等地均分别颁布了《行政执法监督条例》或者《行政执法监督办法》，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，建立健全常态化的责任追究机制。“互联网+监督”创新监督形式，不少地方建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全了投诉举报、情况通报等制度，排除对执法活动的干预，防止和克服部门利益和地方保护主义，防止和克服执法工作中的利益驱动，惩治执法中的腐败现象。

行政执法和刑事司法衔接机制不断健全。国务院2001年发布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，公安部2016年6月发布的《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》与最高人民检察院2021年6月发布的《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，这些规定共同构成行政执法和刑事司法双向衔接的工作机制，完善了案件移送标准和程序，建立健全行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度等，加大了监督合力。

(三)从政务公开向政府数据开放升级迭代

政务公开成为法治政府建设的重要推动力。党的十八大报告指出：要推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度。随着《政府信息公开条例》的持续推进，主动公开的深度和广度不断加强，依申请公开逐渐规范。2016年，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》和实施细则，要求坚持以公开为常态、不公开为例外，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。2019年修订完成的《政府信息公开条例》深化了主动公开、规范依申请公开。国务院办公厅印发的年度《政务公开工作要点》连续多年为年度政务公开工作划出重点。公开，正在成为公权力运行的基本原则，并向政府数据开放的方向发展，推动政府治理法治化与数字化二者的深度融合。

政府数据开放的地方立法先行先试。党的十八大以来，数据对于经济体制的结构性作用在战略高度上得到空前重视。“十三五规划”将“大数据”定位为“基础性战略资源”，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》则首次将数据增列为生产要素。数据在中央政策文件的定位表述从“战略资源”转变为“生产要素”，反映出数据在经济发展的要素市场中逐渐发挥的结构性力量。社会主义市场经济体制下数据要素市场培育的政策即是数据开放经济属性的有力支撑。2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》明确提出“实现公共数据资源合理适度向社会开放，带动社会公众开展大数据增值性、公益性开发和创新应用，充分释放数据红利，激发大众创业、万众创新活力”。2020年4月，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》进一步提出“加快培育数据要素市场”，并把“推进政府数据开放共享”作为三个重要举措之一。同年5月，中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，将完善数据开放共享等标准和措施作为“加快培育发展数据要素市场”的具体要求。上海、北京、广东、浙江等地区在政务公开的基础上进一步推进政府数据共享和有序开放，发挥政府信息和数据在推动经济发展，服务社会，优化管理等方面的积极作用。《上海市数据条例》、《深圳经济特区数据条例》、《山东省大数据发展促进条例》、《山东省公共数据开放办法》等均于2022年起施行。2021年6月10日通过的《数据安全法》首次对政务数据开放作出明确规定，填补了国家层面数据开放法律制度的空白。伴随着自上而下的国家法律和政策引领，以及广泛铺开的技术、组织、制度等多方面的地方公共数据开放实践，学界对于数据开放的基础法律问题愈发重视，围绕数据开放过程中的数据权属、法律性质、权利保障等议题进行了深入研究并形成了丰富的研究成果。政府数据开放及其利用的实践也越来越丰富。作为一种新的生产要素，数据能够基于自身的大规模、多种类和高增速促进数字经济的业态创新；作为一种新的生产手段，数据开放能够最大范围与最深层次地调动数据要素的活力，从而使经济运行体系中原有要素的生产效率大幅提升。

四、监督行政更权威，争议解决更通畅

(一)国家监察一体化提升监督行政的权威性

2018年通过的《宪法(修正案)》、《监察法》对我国监察体制进行了重大变革。设立监察委员会统一行使国家监察权，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，并与党的纪律检察机关合署办公，代表党和国家行使监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责，是依规治党和依法治国，党内监督和国家监督有机统一的具体体现。2020年7月实施的《公职人员政务处分法》是新中国成立以来第一部全面系统规范公职人员惩戒工作的基本法律，是监察全覆盖的具体化、集中化和制度化表现。2021年《中华人民共和国审计法》完成修订，该法明确“国家实行审计监督制度。坚持中国共产党对审计工作的领导，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。”审计监督的权威性和有效性得到了提升。以国务院大督察为标志的行政监督长出了牙齿。从2014年第一次大督查开始，国务院督查组分赴各省(区、市)及新疆生产建设兵团，对贯彻落实党中央、国务院重大决策部署情况开展了实地督查。

(二)依法解决争议的格局加速重构

多元争议解决体制基本形成。行政调解制度和行政裁决制度焕发生机。不少地方制定了行政调解或者仲裁的工作制度，进一步明确行政调解、行政仲裁范围，完善行政调解、行政仲裁的工作机制，规范行政调解或者行政仲裁的程序，充分发挥行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。修订的《信访工作条例》深入推进诉访分离，严格甄别把关，通过法定途径分类处理信访投诉请求，引导群众在法治框架内解决矛盾纠纷，完善涉法涉诉信访依法终结制度，把信访纳入法治化轨道。

行政复议体制改革加快了行政复议法修改。行政复议体制改革是决定行政复议能否成为解决行政争议主渠道的关键，也是行政复议法修订中的基础性问题。早在1999年《行政复议法》实施后，贵州省政府于当年12月就成立了行政复议委员会。2006年12月召开的全国行政复议工作会议上，国务院对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点工作”作了具体部署。2008年9月原国务院法制办公室决定在北京、黑龙江、江苏、山东、河南、广东、海南、贵州等8个省、直辖市开展行政复议委员会试点工作。2010年国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中提出“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。”截止目前，部分国务院部门和地方政府已经设置行政复议委员会。2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议通过的《行政复议体制改革方案》指出：“探索建立政府主导，相关政府部门、专家学者参与的行政复议咨询委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见。”2022年10月底，十三届全国人大常委会第三十七次会议对《中华人民共和国行政复议法(修订草案)》进行了初次审议。修订草案吸纳了行政复议体制改革成果，在第49条规定：县级以上各级人民政府应当建立政府主导，相关政府部门，专家学者参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见。

行政诉讼制度全面完善。自1990年实施以来，2014年《行政诉讼法》完成第一次修正，2017年第二次修正。行政审判体制改革推进行政案件跨行政区划集中管辖。各地法院按照中央统一部署，探索建立与行政区划适当分离的行政案件管辖制度，通过提级管辖、异地交叉管辖、相对集中管辖等多种形式，探索各具特色的管辖制度改革，力图通过依法公正审理各类行政诉讼案件，降低群众对“官官相护”的顾虑，解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

行政公益诉讼对于维护公共利益发挥基础性作用。自2018年以来，全国检察机关每年办案数量已经稳定在10万件以上，2020年首次突破15万件。2021年，全国检察机关共立案公益诉讼案件16.9万件，同比上升12.3%。其中，民事立案2万件，占立案总数的12%；行政立案14.9万件，占立案总数的88%。“大部分行政公益诉讼案件在诉前阶段解决公益损害问题，以行政公益诉讼为主、以诉前解决问题为主，成为检察公益诉讼的鲜明中国特色。”⑨2021年，党中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求检察机关积极稳妥拓展公益诉讼案件范围。目前检察公益诉讼在法定办案领域上形成了“4+5”格局，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个诉讼法明确列举的领域和英烈权益保护、未成年人保护、安全生产、个人信息保护、军人地位和权益保护五个单行法授权的领域。

行政应诉工作受到重视的程度提高。2016年6月，国务院办公厅出台《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，要求各省区市人民政府、国务院各部委、各直属机构高度重视行政应诉工作，支持人民法院依法受理和审理行政案件，认真做好答辩举证工作，依法履行出庭应诉职责，配合人民法院做好开庭审理工作，积极履行人民法院的生效裁判。建立并实施领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报制度，明确司法人员应当全面、如实记录任何领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，做到全程留痕，并定期汇总报告同级党委政法委和上级司法机关，此举有助于降低领导干部对司法活动的不当干扰，维护司法权威。

五、法治政府的发展方向

党的十九大报告对实现第二个百年奋斗目标做出了分两步走的战略安排，明确提出了到2035年“法治国家、法治政府、法治社会基本建成”的时间表。党的二十大报告指出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。扎实推进依法行政，转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，提高行政效率和公信力，全面推进严格规范公正文明执法。在向第二个百年奋斗目标进军的新征程中，如何能够推动新时代法治政府建设再上一个新的台阶，笔者认为应该重点从以下五个方面着力。

(一)制定行政基本法典，奠定行政法律系统化的基础工程

经过多年立法，我国目前已经形成国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法、公务员法、中国共产党机构编制工作条例等行政组织方面的法律法规；行政行为方面的行政处罚法、行政许可法、行政强制法；具备监督和救济功能的行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法。我国行政法律制度体系虽然已经基本形成，但是重要领域仍然存在空白，行政法律制度体系存在碎片化等缺陷。行政法典化既是中国行政法学界的梦想，也是推动法治政府建设的动力源泉，更是法治中国的必然方向。通过行政基本法典的制定，全面检视行政法律制度体系，收编现有的行政组织、行政行为、行政复议、行政诉讼等领域的行政法律，实现公共行政领域的全覆盖以及通用行政法规则的普遍建立。通过制定行政法典，可以将重大行政决策、政府信息公开等行政法规升级为法律，实现“集约化”立法的成效。行政法典化的进程既可以固化行政体制改革、放管服改革的成果，防止改革“翻烧饼”，也可以为深化改革提高法治保障。

(二)全面落实《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》，补齐法治短板

我国法治建设的发展轨迹不同于西方国家，很大程度上得益于自上而下的强力推动。通过制定实施法治规划的方式，对法治建设进行系统性谋划、整体性推进，已经成为中国特色社会主义法治道路的重要经验，成为中国法治建设能在短短几十年里实现飞跃式发展的重要原因。党中央、国务院围绕依法行政和法治政府建设发布了一系列重要的纲领性文件，其中1999年国务院《全面推进依法行政的决定》和2004年《全面推进依法行政实施纲要》，党中央、国务院连续发布的两个《法治政府建设实施纲要》无疑具有基础性地位。沿着《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》设定的路线图和时间表，是全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府的有力保障。中央依法治国办组织的全国法治政府示范创建和法治政府督查等活动，成为推动《实施纲要》得以落地的保障机制，应进一步加大督查力度，并提高督查结果的公开程度，将行政监督和社会监督上下贯通，形成推动法治政府建设的强大动力。

(三) 将全过程人民民主嵌入法治政府建设全领域

民主和法治是统一的，民主是法治的前提，法治是民主的保障，推进全过程人民民主离不开法治建设。发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化。习近平总书记在二十大报告中提出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。⑩新时代10年，我国社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进。全过程人民民主已经成为我国治理体系和治理能力现代化的制度基础。法治政府建设在本质属性上要强化全过程人民民主，政府要在行政立法和规范性文件制定、行政决策、行政执法、行政争议解决等公权力运行全过程拓展民主渠道，丰富民主形式，确保社会公众依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权利落到实处。全面发展协商民主，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展。在行政权力行使的过程中，提高听取社会意见的广泛性和精准度，将人民群众的意愿、诉求作为政府拟定规划、计划，确定施政目标，配置行政资源，采取措施的基础依据，提高行政决策的民主性和科学性。

(四)促进数字政府和法治政府深度融合，提升数据治理效能

深入推进政府数字化转型，越来越成为创新治理方式、提高治理效能的重要路径。党的十九大报告将“数字中国”上升为国家战略，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，推进数字政府建设，创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力。党的十九届五中全会强调，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。《“十四五”推进国家政务信息化规划》提出，到2025年，政务信息化建设总体迈入以数据赋能、协同治理、智慧决策、优质服务为主要特征的融慧治理新阶段，并逐步形成平台化协同、在线化服务、数据化决策、智能化监管的新型数字政府治理模式。2022年4月发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系，让百姓少跑腿、数据多跑路。《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》明确提出“全面建设数字法治政府”的基本路径和目标要求，强调“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平”。数字政府是实现法治政府的有效机制，以数字化为方向推进法治政府建设向纵深发展；数字政府的运行不能脱离法治的轨道，政府在运用数字技术行使权力、履行职责的过程中同样需要依法行政。“在体系构建上，要更加重视将法治政府原则纳入政府数字化转型的全过程，全面加速围绕数字决策、平台监管、技术规制等新兴议题的法规制度建设。”

(五)整体构建应急法律制度体系，应对风险社会

世界正在进入风险社会，不可预知的风险因素不断增多。我国现行的行政体制和行政法律制度大部分都是按照常态行政管理设计的。面对突发事件呈现多样化、复杂化、复合化特点的趋势，我国加快了政府应急管理综合化改革的步伐。2018年，国家组建了应急管理部，将原来分散在各个部门的应急管理职能整合起来，其目的就在于整合优化各种应急力量和资源，使应急管理从分散管理走向综合治理。应急管理体制的整合更加凸显分散的应急法律制度的缺陷。《突发事件应对法》难以为应急管理的综合统筹提供制度保障，对不同类型的突发事件的应对，仍然停留在行业管理的格局中。应急管理和常态管理之间缺乏制度上的衔接，无法实现有序切换和无缝衔接。非常规事件的出现对常态下法治原则的冲撞和抵牾更加频繁。为了有效协调应急行政和常态行政之间的冲突，应将应急性原则作为行政法治的基本法律原则，加快《突发事件应对法》和《传染病防治法》等法律的修订，形成以《突发事件应对法》为核心，科学完备、协调一致、运行有效的应急管理法律制度体系，实现应急法律制度体系的整体重构。

注释：

① 习近平《在首都各界纪念现行宪法公布施行 30 周年大会上的讲话》[N]，人民日报,2012-12-05(1).

② 习近平关于社会主义政治建设论述摘编[M]，中央文献出版社,2017 年.

③ 周亚军.海南自由贸易港法出台一年来，海南省人大常委会制定 17 件自贸港法规——为自贸港建设夯实法治基础[N].人民日报,2022-06-24.

④ 公丕祥.新时代中国法治现代化的战略安排,中国法学,2018,3.

⑤ 何海波.论法院对规范性文件的附带审查，中国法学,2021.3.

⑥ 让公平正义以人民群众看得见的方式实现——“中国这十年”系列主题新闻发布会聚焦政法改革举措与成效http://news.cctv.com/2022/04/23/ARTIbwxFIycSB9XYWpxU6n48220423.shtml，2022-5-30。

⑦ 十三届全国人大五次会议开幕，地方组织法修正草案提请大会审议。http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202203/6c1d8f1ecd9a4eb5bbe96ff3f997728b.shtml，2022-6-24。

⑧ 熊波.政务处分“法法衔接”的教义学分析,湖北社会科学,2022,2.

⑨ 胡卫列.履行公益诉讼检察职责促进国家治理现代化http://www.cdchjcy.gov.cn/gyss/218899.jhtml，2022-6-26。

⑩ 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].人民出版社，2022年10月版，第37页。