国有企业预算管理的困境及对策探讨

杨思思

（西部黄金哈密金矿有限责任公司，新疆 哈密 839000）

国有企业从1949年10月共和国成立开始出现，经过三年经济恢复，经历了资本主义商业改造，从“一五”计划的成功实施，发展到今天“十四五”发展规划的落地，国有企业在不断深入的改革进程中，已然成为我国经济发展的坚强力量。然而在新时期背景下，我国新兴产业快速发展，市场竞争日趋复杂，国有企业面临着巨大压力。要在市场竞争中占据优势，国有企业必须不断提高和培育自身的核心竞争力，制定符合时代背景的企业管理模式，科学、合理配置企业各项资源，带动区域经济向着国家制定的方向发展。国企要完成这些使命的首要前提就是科学的战略导向和合理的规划引领，因此全面预算管理被越来越多的国有企业关注。然而目前，国企预算管理还存在诸多困境，为此，本文对国有企业预算管理面临的困境开展研究，并针对困境探讨解决对策。

一、企业预算管理的内涵、内容及特点

预算管理是指企业根据战略目标和发展筹划，对预算年度内企业各类资源和经营行为进行合理配置和全面预测，在执行过程中充分监督和分析，并对结果进行评价和反馈，加强内部控制，提出改进措施，以提高运营效果，实现战略目标而开展的一系列管理活动。

预算管理的内容主要包括经营预算、专门决策预算及财务预算。经营预算包括销售、生产、采购、费用、人力资源等相关业务。专门决策预算，是企业需要特定决策编制的一次性专门重大业务预算。涵盖企业投资、筹资或收益分配等方面。财务预算是关于企业资金收支、财务状况、经营成果相关的预算，包括现金预算和预计财务报表。

预算管理的主要特点是三个“全面”。即预算管理要全体员工参与，涵盖全部过程，涉及企业全部业务。

二、目前国有企业预算管理面临的困境及原因

（一）预算编制不科学

1.预算目标与企业战略不一致

目前，有部分国有企业一贯仅根据上级单位下达的利润指标制定本企业的预算目标，盲目地追求利润增长而脱离了企业自身的发展战略。企业战略应根据企业实际发展情况确定，受生产规模、市场需求、行业环境等因素的影响。确定预算目标时一旦脱离企业战略，就使得企业迷失方向，目光短视，长期来看对不利于国有企业的稳定发展。

2.预算编制流程不科学

目前，国有企业预算编制流程不科学。较为科学的预算编制流程是“二上二下，上下结合”，但部分企业的业务部门在前期编制预算时，为了操作简便、节省时间，仅通过“一上”把数据交给财务就算完成任务，财务根据“一下”的经营指标，结合上年的经营数据调整当年预算数据进行二次上报，完成整个编制流程。在这样的编制模式下，企业部门与部门之间、上级和下级之间缺少充分沟通，没有充分考虑企业预算期内具体面临的内外部环境，使得预算编制缺乏科学性、可实现性。

3.预算编制方法不当

国有企业预算编制不规范主要来自两方面原因。一方面，由于在预算开展实际过程中，财务部以外的其他业务部门对编制预算不够重视，以致出现重生产、轻销售，重财务、轻业务的现象，将全面预算简化为财务预算。实际上，全面预算应涵盖企业的所有经济活动，不仅要关注日常经营活动，还应将范围扩大到企业的投、融资等各项活动，“全方位”覆盖企业的人、财、物资源，生产、供销环节讯息、科研、市场等方面。另一方面，由于相关人员专业水平不够，业务部门缺乏预算专业知识，片面的根据经验编制，导致编制的预算数据缺乏科学性。

（二）预算执行不到位

第一，预算缺少控制流程。部分国有企业下达预算指标后，缺少相应的执行控制程序，使预算管理变成一种报表数据，只有目标设定，缺少执行办法。费用下达给业务部门后，相关部门只是接收预算目标，而在实际生产中又没有全员参与控制预算，这样一来，整个预算与实际成了“两张皮”，失去了预算本身的计划与规划效力。

第二，预算执行监督力度不够。在预算执行中有不少国有企业忽视预算监督，业务部门即使发现预算执行中存在偏差，也不及时反映和纠错，仅凭财务部门在季度、半年做预算执行情况分析时上报公司管理层，预算一旦缺乏监督，无法保证预算执行的规范化，也无法保证预算目标的达成。

第三，缺少预算分析。在预算执行过程中，企业通过分析营运实际数与预算数之间的差异及产生的原因，反映出预算执行中存在的危险因素，提出改进措施，推进预算目标的实现。但是部分企业在预算分析时，由于缺少有效的预算分析体系，出现分析不科学、延迟分析，甚至错误分析的情况，在做预算分解时不够详细和具体，导致管理层不能及时通过预算分析发现经营问题，从而适时调整生产现状，真正发挥预算监督的作用。

第四，预算调整不到位。在实际经营中，随着外部环境的变化，企业经营也需跟着调整，特别是发生重大突发事件时，原有预算已不适合当前的情况，企业需要对预算进行适时调整。有些国有企业制定好预算方案后，由于预算目标已经上报国资委，为了保持集团任务不变，便很少进行改动，导致实际发展策略与预算相差甚远，失去了预算的指导意义。

（三）预算考评不完备

首先，预算执行结果没有评价。预算年度结束后，企业应对预算完成结果进行检查、考核与评价。国企管理层接到上级批准的预算目标后，便开始分解落实目标任务。但是对预算的执行过程并未实时评价，无法实现对预算执行过程动态监督，预算管理与绩效考评工作脱节，导致预算管理约束力下降，不能达到预算目标。

其次，绩效考核措施不完备。企业应依据评价结果对相关部门及人员实施奖惩措施，以激发各部门及员工的预算管理积极性。但是，部分国有企业缺乏完备的考核机制，只注重奖励、不重视惩罚，只注重结果性考核、缺乏对执行过程的考核，无法通过中期考核发现问题，不能及时纠错，挫伤了员工的预算积极性，在很大程度上影响计划的执行。

造成预算执行和考评环节问题的原因是：缺乏完善的预算管理体系。第一，缺乏预算管理组织结构。第二，相应制度不健全或执行不严。第三，职责划分不清晰。

三、加强国有企业预算管理的对策

（一）提高管理层对预算管理的重视程度

首先，提升国企管理层对预算管理的重视程度。管理层应对上报的预算数据严格把关，从企业经营目标的角度出发，确保预算指标的合理可行。对预算工作做出与企业发展战略相辅相成的正确决策，并指导企业的生产经营活动。

其次，要强化企业全体职工对预算管理的重视程度和经营意识。通过培训和宣传提高职工对预算的全员参与意识，认识到预算必须以部门之间相互紧密配合为依托，并通过考评使其积极参与到预算编制、执行、分析和监督等环节中。

最后，重视企业各组织部门上报数据的真实性。各业务部门应严格履行职能，认真组织开展预算编制，制定科学、严谨并符合实际的预算报表。

（二）健全预算管理体系

首先，应设立专门的预算管理部门。企业可成立预算管理委员会，负责企业预算管理制度的建立和预算报表的编制，担负预算方案的制定和审议职责、组织和领导预算工作，定期分析、监督预算的执行情况。下设预算管理小组，搭建起业务部门的沟通桥梁，定期召开碰头会，认真听取业务部门的反馈意见，并向其传达公司的发展规划。

其次，建立健全预算管理制度。企业根据内部管理的具体情况，设立预算管理的基本制度、行为制度和责任制度。除此之外，预算制度还应以内部管理制度为支撑，完善会计核算制度、内部控制制度等基础制度。

（三）加强队伍建设，培养专业人才

首先，预算管理需配备专业人员。可通过“内培外引式”策略，以基层、中高层干部为主要培养对象，同时外部引进。人才培养要以公司发展战略为指引，制定选聘人才机制。并通过定期开展培训等方式帮助专门预算人员提高技术水平，丰富相关业务知识的培训内容，提高预算培训效果。强化专业财务知识的培训的同时，更要重点加强复合型人才的培养。

其次，注重储备预算人才。预算人才的储备关系着国有企业预算的发展，一方面，要做好继任计划，保持企业未来业务的持续增长；另一方面，从外部招聘新员工，招聘需要有预见性，避免出现人员短缺时才进行的应急行为。

（四）强化预算执行力度

国企在预算执行阶段，应当重点关注执行控制流程、监督、分析和调整计划落地，使预算执行过程规范，避免由于预算执行脱轨而使整个预算流于形式。

1.建立预算控制流程

国企在预算组织实施过程中，需要建立预算控制流程，使资源利用率达到最高，同时保证企业预算目标的可实现性。横向设置责任部门为业务部门，专业职能部门负责审核或审批，并规定监督的方法和制度；纵向设置业务申请、审核、开展、编制台账、编制反馈报表，组织开展预算执行情况检查、形成预算执行检查分析报告等。根据国有企业业务特点和管理需要，结合多种多样的控制方法，强化过程控制，使预算控制达到最佳效果。

2.强化预算执行及监督力

同时监督绩效目标实现程度和预算执行进度，保证预算执行在不同阶段的完成度。财务部门与业务部门全力协作，通过预算管理实现对业务活动的全程监控。在监督过程中，运用信息化手段，加强预算执行监督力度。一方面，利用财务ERP系统软件，实现执行分析报表一键成表，提高预算分析准确性与高效性。另一方面，利用专业预算预警软件。当生产数据与预算数据发生偏离时，及时预警提醒，根据不同程度的偏差，设置为不同级别预警提示，可通过不同预警颜色，判别偏差程度，保证对预算实时动态监督。

3.建立预算分析体系

预算分析是预算应用的关键步骤。国有企业应建立有效的预算执行分析体系，定期开展执行分析，有助于掌握经营现状，及时商讨实际生产经营中遇到的问题，提出改进对策和建议。在分析过程中，以财务信息数据为主，同时结合行业特色，结合业务、外部环境、生产工艺、政策法规等非财务信息，通过多角度、多侧面深入分析反映企业经济活动的现状和发展趋势。

4.规范预算调整行为

在预算执行过程中，当内部或外部环境发生重大变化，或者出现重大突发事件，使得原预算编制的基本假设发生改变时，应及时调整企业的预算。将预算调整程序列入预算管理流程，并严格履行审批程序，严格把关预算调整方案，避免个别部门或人员通过预算调整实现其机会主义动机，发挥预算指导生产的作用，真正促进国有企业的长期顺利发展。

（五）完善预算评价与考核机制

完善预算绩效管理。预算绩效管理包括对预算绩效的评价与奖罚，使预算绩效管理涵盖编制到审批、执行到控制、调整到监督考评全过程，涵盖预算工作的内容、方法和程序，使预算绩效管理有制度做保障，发挥预算管理长效机制并良性运转。

首先，建立健全预算考评制度。以企业预算目标为基础，制定与国企发展相适应的考核制度。可以建立考核委员会，委员会成员由各部门负责人、管理层共同组成，明确职责分工，从预算的编制与执行等方面着手，考核各部门预算完成情况。

其次，实现动态考核。考核不能局限于年终考核，考核、评价要在预算执行中就开始进行，贯穿整个预算过程，并且持续发力。有助于全体职工树立重视预算的观念，营造预算执行氛围。同时要及时公开公布考核结果，通过评价考核发现问题、提出解决措施，推动企业稳步向前发展。

此外，制定责任制度的同时注重激励政策。通过各级生产经营责任制的签订，确定从管理层、中间层到个人全年的奋斗目标。国企应在制定责任制的同时注重责任制的完成度，通过绩效工资考核与责任制挂钩，将责任制落到实处。制定激励政策，有奖有惩。对节约成本、增加公司效益的部室、成员进行奖励；对未完成目标、给公司带来损失的人员，根据程度分级次做出惩戒。在提高全员预算管理重视程度的同时，提高员工的预算管理积极性。并且在实施的过程中做到激励政策的公平、公正，促使相关政策落到实处。

四、结束语

实施全面预算是国企经营管理的关键环节，越来越受到国企管理者的重视。预算管理有助于国企优化资源配置，控制内部成本，助力企业战略的实现。国有企业需要不断探索与研究，充分认识到在实施过程中会出现对预算重视程度不够、预算编制不规范、执行力度不强、缺乏考评制度等问题。通过全面统筹制定预算方案，提高重视程度；通过组建专业队伍，培养专业人才，保证预算编制阶段的规范与可执行性；通过建立预算控制流程，建立预算执行分析机制，强化执行力度；通过完善预算评价与考核机制，促进员工与企业共同发展的良好局面，帮助国企预算管理在国民经济发展中发挥更大的作用。