基于生态环境保护综合行政执法领域容错纠错制度样本的实证分析

谢琼立 薛宇航

(生态环境部环境工程评估中心,北京 100012)

随着生态环境保护综合行政执法领域改革逐步推进,激发广大干部干事创业、勇于创新、推动改革显得尤为重要,然而随着生态环境保护问责制度构建初见成效,生态环境保护问责愈发严格,“问责过度”现象偶有发生,生态环境保护综合执法人员基于履职风险的考虑,某些情况下往往不敢或不知如何履职。为了促进生态环境保护综合行政执法部门更有效地履行职责,根据党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》文件精神,结合生态环境保护综合行政执法领域现状,亟需建立完善生态环境保护综合行政执法领域容错纠错制度。目前,生态环境保护综合行政执法领域容错纠错机制在实践中尚处于探索阶段,其理论研究同样也处于初始阶段。以调研过程中获取的各地关于容错纠错制度制定及落实情况有关材料为研究样本,聚焦在生态环境保护综合行政执法基层实践的困境与实施路径,不仅具有理论价值,而且具有重要的实践意义。

1 容错纠错制度建立的必要性

1.1 贯彻落实中共中央要求的应用之义

2016年的《政府工作报告》提出,健全容错纠错机制,给改革创新者撑腰鼓劲,让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。2018年,中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》(以下简称《意见》),对建立激励机制和容错纠错制度,进一步激励广大干部新时代新担当新作为提出明确要求,同时,要求各地区各部门在贯彻《意见》中的重要情况和建议,要及时报告党中央[1]。

随之,容错纠错机制的必要性在生态环境保护领域也逐渐凸显。2018年的全国生态环境保护系统深化“放管服”改革转变政府职能视频会议上,原生态环境部部长李干杰强调：在严格责任追究的同时,又要建立尽职免责机制,不能让基层生态环境保护部门工作人员“流血流汗又流泪”[2]。同年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》,提出要严格确定生态环境保护综合执法队伍、岗位及执法人员的执法责任,建立责任追究和尽职免责制度。2020年6月生态环境部印发《关于在疫情防控常态化前提下积极服务落实“六保”任务 坚决打赢打好污染防治攻坚战的意见》,其中特别要求锤炼铁军队伍,建立健全容错纠错机制,注重在污染防治攻坚战一线培养和考察干部[3]。

1.2 推动生态环境保护综合行政执法改革的必要举措

随着生态环境保护综合行政执法改革、生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革、“放管服”改革等一系列措施落地,生态环境保护综合行政执法职能和任务上都发生重大变革：生态环境保护综合行政执法职责和职能范围更宽广,执法任务更重更多,生态环境部门逐渐向服务型转变。而目前处于改革之初,还存在着在县级生态环境部门的处罚主体资格、执法与监测联动、局队站合一等方面亟需尽快解决或完善的问题。容错纠错制度作为激励干部有效作为的重要抓手[4],将为改革创新者提供机制保障,切实保障基层生态环境保护综合行政执法人员履职尽责、担当作为,作为改革的内生动力进一步推动改革创新。

1.3 推动履职尽责落地的有效手段

基层生态环境保护综合行政执法人员日常承担着各种督查、检查、执法等工作任务,在坚持方向不变、力度不减以及服务“六稳”“六保”的工作要求下,容易出现越是积极作为,承担的探索风险就越大的问题。因此,容错纠错制度是推动基层生态环境保护综合行政履职尽责必不可少的一环。从作用上来说,失职问责是以保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他公害为目的,生态环境执法人员对应尽未尽生态环境保护职责所应承担的后果[5];容错纠错是在履职尽责前提下对生态环境保护综合行政执法人员的保护,与失职问责同为履职尽责制度的配套机制。从权责对等的角度说,容错纠错是在履职尽责基础下生态环境保护综合行政执法人员应享有的权利[6]。从体系的完整性来说,想要达到履职尽责的效果,不仅要推动形成权责清单、制定认定标准和程序,还要完善配套机制,保证履职尽责效果有效落地。

2 各地探索现状

近些年来,全国各地着力探索构建生态环境执法领域容错纠错制度,考虑到大部分市、县级生态环境执法部门统一遵从省级制度规定,本研究选取已制定的18个省级容错纠错制度文本为制度样本,分析其内容和执行情况。

2.1 制度内容分析

经过调研发现,部分省(自治区、直辖市)往往统一适用省委办公厅、省级纪检部门等出台的容错纠错制度,生态环境系统单独出台的容错纠错制度更侧重于生态环境领域的适用情形,其实施程序、结果运用等要求一般参照省委办公厅、省级纪检部门规定。因此,本研究重点分析发文主体和适用情形,简要梳理容错纠错的内涵、实施程序、结果运用和澄清保护等有关规定,总结制度制定的总体情况(见表1)。

发文主体是影响文件效力和执行情况的主要要素。发文主体不一样,文件执行效力的高低、执行难易程度等也不一样。发文主体的级别越高,制度执行相对更容易。18个制度样本的发文主体主要分为3类：省生态环境厅、省生态环境执法局/执法总队、省生态环境厅联合纪检监察部门。其中,省生态环境厅为当前最主要发文主体,包括厅党组和厅办公室两种形式,由厅党组发文的一般主送至各地市生态环境局党组,由厅办公室发文的一般主送至各地市生态环境局。其次是省生态环境执法局/执法总队发文,行政级别低于省生态环境厅,一般主送至各内设机构、各地市执法支队等,由于生态环境部门内执纪问责一般由党委领导,相对于省生态环境厅发文,此种方式需要建立更顺畅的上下协调机制。最后,全国仅有1个省份的容错纠错制度由省生态环境厅联合驻厅纪检监察组发文,文件中明确纪检监察组负责对容错免责工作进行监督,此种形式的发文,对于容错纠错的推进实施力度更大,更易实施。

表1 容错纠错制度主要要素情况分析Table 1 Analysis of the main elements of the fault-tolerance and error-correcting system

容错免责的前提条件和适用情形是划定容错的底线边界。18个制度样本均能在坚持“三个区分开来”的重要原则下,对容错、履职尽责或不予免责的具体情形进行规定,有以下情况：一是规定履职尽责和不予免责的情形,对错误的界限进行明确划分基础上,明确容错的具体情形,操作者相对更便于对照应用;二是规定了容错和不予免责的情形,未说明何种情况属于履职尽责;三是规定了容错和履职尽责的情形;四是规定了容错情形或履职尽责情形。其中,部分制度文本(如河南、山东、新疆与新疆建设兵团等地的容错纠错制度),对容错程度的适用情形进行进一步细化,将免除与从轻、减轻责任的情形做了具体区分,对没有造成严重不良影响的、积极主动挽回损失的、法律没有明令禁止的规定免除责任,减小主观因素对认定结果产生的偏差。

容错纠错内涵一般包含容错和纠错两方面,只有容错纠错并举,才能推动制度取得实效。大部分制度样本均能对纠错做出要求,坚持容错纠错并举,对已经出现的偏差,规定单位或个人限期整改,及时补救,消除不良影响,并跟踪了解整改情况。

容错要如何启动、运行、发挥作用,是生态环境执法人员关注的重点,也是充分发挥制度效能的重要基础。大部分制度样本均规定了容错纠错运行程序及实施主体。其中,只有少数规定的较为具体,对提出申请、审核受理、调查核实、认定反馈、结果报备、结果公示等各步骤的实施主体及操作方式等进行说明;多数仅详细规定了提出申请、调查核实、认定反馈等程序,对容错后向谁报备、谁来公开没有具体说明。

容错纠错后的结果运用也是影响文本执行的要素之一。对核查后被认定容错的生态环境执法人员,是否能做到为其澄清正名、消除顾虑,也是应该重点关注的方面之一。大部分制度样本能保障被容错人的权益,主要有两种情况：一是提出要保障被实施减轻或免于责任的执法人员,在干部录用、职称评定、提拔任用、各类评优、考核中不受或减轻影响;二是对信访、举报经查实后属于恶意诬告或认定予以免责容错的,及时在一定范围内为其澄清正名,实名举报的按规定向举报人反馈结果。

2.2 制度执行情况

分析资料发现,已出台制度的18个省(自治区、直辖市)中,仅有4个省根据当地的容错纠错制度有效实施免责,各地对容错纠错制度能做到有效落实的仍是少数。

第一种情况是,生态环境部门主动作为，主动与上级纪检监察部门沟通解释,最终运用制度予以免责。例如,浙江省某市生态环境部门某分局接到纪检监察部门追责要求后,积极作为、全面调查,根据该市生态环境局《容错纠错机制实施办法》向纪委作出解释,并作免责决定。

第二种情况是,负责追责问责的部门主动援引制度规定予以免责。例如,山东省某市纪检监察部门就某起生态环境保护督察信访投诉案件,认为应对该企业所在辖区生态环境保护综合行政执法相关负责人给予通报处理。负责追责问责的上级部门经集体研究后,认为符合《山东省生态环境系统干部履职尽责容错纠错实施办法(试行)》中规定容错的情形,应当认定为履职尽责,免除问责,并将该案例作为典型案例推广各市借鉴运用。

第三种情况是,生态环境部门和纪检部门适用制度规定,并对相关责任人予以免责。例如,福建省某市生态环境局党组和驻局纪检组拟对现场检查不全面、问题线索核查不严谨的执法人员进行问责,经过进一步核查案件细节并研究探讨,认为符合《中共福建省生态环境厅党组关于〈福建省生态环境系统干部容错纠错实施暂行办法〉的通知》中规定容错的情形,免于追究责任,并坚持容错纠错并举,进行公开批评教育。

第四种情况是,适用省纪委、省委组织部门、省生态环境部门、省监察机关等四部门联合印发的相关制度。例如,安徽省就某风景区的生态环境损害问题予以追究相关责任人责任,考虑到该区的原执法大队长对突出生态环境问题企业进行处罚,属于部分履职到位,予以从轻处理。

综上可见,相关制度能够得以运用,一方面得益于相对明确的容错纠错制度；另一方面,取决于适用情形是否清晰,以及相关责任人是否积极作为、全面调查。

3 存在问题及主要原因

容错纠错制度建立以来,各地都在积极开展探索实践,“出台易,执行难”的问题比较突出。本研究从制度文本本身存在问题出发,查摆制约制度落地的主要原因。

3.1 免责认定不明晰

清晰明确的情形和标准是容错实施的前提之一,生态环境执法领域容错纠错制度的理论和实践目前仍处于探索阶段,各地规定仍不够具体明确。一是免责认定情形规定笼统。如某省出台制度中仅提出“在履职尽责前提下,符合下列情形之一的,可从轻、减轻处理或者免于责任追究”。此处未能明确区分“从轻”“减轻”和“免责”适用不同情形。针对具体情形,是实施“从轻”“减轻”还是“免责”,没有界限明显的区分依据。二是免责认定的衡量标准可操作性不强。部分地区制定的履职尽责、容错纠错细则无法适用于实际发生的所有情形,遇到无法直接判定的案件,在没有明确的法律法规、部门规章和各项制度的依据下,对追责还是减责、免责的判定依据和区分标准存在一定模糊性,具体力度和尺度该如何设定,很大程度上依靠认定部门自行掌握。宿迁市纪委书记对此也深有同感：如今干部容错难、问责难,难在政策边界模糊,可操作性不强[7]。

3.2 与追责部门合力不足

免责制度及相关规定未完全得到追责部门支持,相关部门参与不足,是当前阻碍制度落地的重要因素之一。主要体现在两个方面：一是发文单位效力不足,94.4%的制度由省级生态环境厅或厅下设的执法局发文,真正负责追责(免责)的党委(组)、纪检监察部门并未参与制度制定,或在制定制度时未争取党委(组)、纪检监察部门认同,在问责时纪检部门无法认同免责制度相关规定。二是部分制度规定免责启动由当事人提出,未规定纪检监察组或当事人所在单位党委(纪委)可主动考察当事人是否符合免责条件。而实际实施过程中,存在部分执法人员顾虑申请免责带来的后续影响而选择不主动申请,如《半月谈》调查重庆北碚区的干部容错纠错机制实行情况,发现免责几乎由纪检监察机关主动提出,很少有本人提出的案例[8]。仅由当事人提出免责申请,易导致部分符合免责条件的案件未得到有效启动[9]。

3.3 免责程序不完善

制约容错纠错制度实施所面临的另一个难点就是,除申请、调查核实、认定反馈等主要程序外,相应配套的程序如何设置,还未进一步细化。比如,一是缺少申诉渠道。仅有少数省(自治区、直辖市)的制度作出申诉规定,大部分地区缺少申诉相关内容的规定,若有关部门经过调查研究得出认定结果后,当事人即使有不同意见,也不能提出。若免责结果出现偏差,也缺乏补救渠道。二是监督程序不明确。各地制度未在程序中明确监督机制如何运行,而追责、免责部门权力有一定的弹性,无监督机制易产生权利被滥用的可能。三是缺少指导机制。大多数制度对结果公示提出“一般应当在一定范围内公开”,但未指出公开的主体、情形及程序,公开与否主要取决于主观意向,不能发挥典型案例的指导作用,不利于营造容错纠错氛围。

4 优化路径

推进生态环境执法系统容错纠错制度有效落地,需要构建一个逻辑严密的有机整体。针对各地已出台的制度,充分吸收可借鉴的成功做法,切实回应当前制度中出现的突出问题,从免责认定依据、多部门协同、免责程序和机制等方面提出进一步优化的建议,消除容错纠错制度的运行障碍。

4.1 推动免责认定有规可依

推动容错纠错制度落地的重要前提是让实施者有法可依,有规可依,这就意味着必须完善制度有关规定,划清容错与问责之间的范围边界,明确适用情形和标准,规范认定程序。一是明确免责和不予免责情形。以现场检查计划制度为基础,结合履职尽责,理顺履职尽责和依法追责的责任边界。以负面清单形式明确哪些情形不能予以免责,以正面清单形式明确从轻、减轻和免于处罚的情形,提供制度实际执行的明确依据。二是制定原则性衡量标准。考察动机态度、客观条件、性质程度、程序方法、后果影响、挽回损失等情况,对于无法根据清单直接判断的,运用标准综合研判。三是规范认定程序。根据调查核实情况进行集体研判提出意见,征求纪检监察部门意见,报所在部门党委党组研究确定。对于特别复杂的或者会商意见分歧较大的,向上级党委、纪检监察机关或人事部门报告。

4.2 谋求多元参与、协同推进格局

生态环境执法领域容错纠错的实施,涉及纪检、人事等多个部门,涵盖前期摸排、现场执法、处罚等多个环节,甚至需要跨区域、跨部门的协同推进。针对当前各主体参与不足的现状,应该积极构建各部门有序参与的工作格局。一是畅通部门间的沟通和协调。在目前还不具备专门立法或修法的前提下,各地可建立生态环境部门与纪检监察部门等相关部门的联动机制,以部门联席座谈会会议纪要的形式将对于容错纠错的共识予以确认,并及时公布。二是从长远目标来看,参照市场监管部,以部门规章的形式将尽职免责作为履职尽责重要补充[10]。同时,各地可研究建立“党委政府领导+纪检监察机关执行+人事部门协助+上级部门纪委监督”的机制,切实让制度真正发挥实效。三是坚持“问责免责同步启动”原则。压实问责机关、当事人及所在单位党委(纪委)启动免责程序的主体责任,坚持问责与免责同时启动,同步调查核实、沟通会商、提出问责免责建议。

4.3 完善流程,健全长效机制

容错纠错机制是一项系统性工程,需要从点到面进行整体设计。为保障容错纠错制度长效化、常态化,形成“既鼓励创新,又科学容错;既鞭策,又保护”的制度配合,需要进一步完善相应的配套程序。一是建立申诉程序。单位或个人对不予免责、减责等决定不服的,可以依照有关规定提出申诉,追(问)责机关应作出处理,对不符合免责、减责情形的,应当给予解释答复。如明确省生态环境厅机关党委、人事处允许当事人或单位据实申诉,不得无理由不受理,并强调申诉不加重追责问责程度。二是完善监督程序。充分发挥上级党委或纪检部门作用,强化对事实认定、执行程序等方面的监督,严肃查处不作为或以免责为借口故意包庇的行为。组织人事部门加强考核被容错人容错后表现和状态,考核考察客观评价。如安徽省《关于突出环境问题责任追究工作的指导意见》规定“建立包括各级纪检检查机关、人事部门的联动机制”,有利于加强监督。三是建立典型案例指导机制。借鉴司法体系不定期公布典型案例的做法,汇总免责典型案例,建立典型案例信息库,总结提炼形成抽象化的条文。既为后续案件办理提供参考,又为制度制定提供原始素材,进一步营造免责、减责氛围,进一步推进制度落实。