村干部“微腐败”形成机理及治理对策

旦雅宁

（云南大学民族政治研究院）

一、问题的提出

腐败是自古以来人类共同面临的问题，也是现代国家治理中一个极为重要的时代课题。孟德斯鸠曾说过“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。权力过大且缺乏有效监管一直被认为是腐败滋生的根本条件。村干部这一群体虽属最基层的干部，级别较低，但其相对权力比较集中，村内各种公共事务都由村干部管理，处于权力集中且监管不足的状态，易滋生腐败。尤其是近年来，随着乡村振兴战略全面推进，乡村扶贫、乡村产业、土地流转等事务下放到乡村，主要村干部逐渐掌握各项资源，成为村级各种公共事务的“把关人”。然而，一些村干部却违背用权为民的初心，在权力面前迷失自我，逐渐背离党的宗旨，置党的事业、人民利益于不顾，通过编造资料、虚假冒领、套取截留等形式骗取国家补助和村集体资产。习近平总书记曾明确指出“微腐败”也可能成为“大祸害”，它损害的是老百姓的切身利益，啃食的是群众获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视反腐败工作，将反腐倡廉作为战略任务来抓，以持之以恒的毅力进行倡廉教育，以零容忍态度开展反腐斗争。但当前村干部基数大，“微腐败”案件数量大、形式隐蔽、传染性强、查处难度大，腐败和反腐败的较量还在激烈进行，减少存量、遏制增量的任务依然严峻。我们必须清楚认识到村干部“微腐败”治理是一场持久战、攻坚战、保卫战，坚持一体化推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，以壮士断腕的决心和刮骨疗毒的勇气反腐，全面清除啃食群众利益的“蛀虫”，不断满足人民群众对美好生活的新期待。基于此，本文深入研究乡村场域中村干部“微腐败”行为的内在机理，结合实际分析当前村干部“微腐败”治理困境，并从思想、法治、监督等维度提出村干部“微腐败”的治理对策，以期为完善中国特色反腐倡廉理论提供理论参考，为健全村级监督体制机制、改善基层政治生态、提升基层治理现代化提供实践指导。

二、文献述评

从已有研究成果来看，学者们对“微腐败”的研究主要集中在近10年内。2014年实施精准扶贫政策后，基层“微腐败”研究进入高峰期。学者们认为“微腐败”是由小微权力引发的腐败行为，具有腐败金额相对较小、腐败干部级别较低、腐败发生范围较广等特点。学者们指出基层“微腐败”的原因不仅在于基层政治领域“圈子文化”、特权思想、资源配置的序差格局，还在于乡村双重监督失灵、制度约束乏力、薪酬激励异化等因素。为有效治理“微腐败”行为，学者们提出既要保持高压态势反腐，强化问责追责、监督巡查、制度确权，又要加强自治、德治和法治的融合，完善乡村治理体系和治理能力；完善腐败预警研判机制，着眼于对党员干部和工作人员廉洁从政信息的收集、整理和分析，建立重点案件线索建档和查询制度；从事前、事中、事后分别构建腐败治理的预防体系、控制体系、惩治体系；通过治理结构重构和完善技术嵌入基层小微腐败的治理体系，发挥“互联网+监督”在基层“微腐败”治理中的效能；完善小微权力清单制度建设，规范村干部权力运行，有效防止权力过度集中。

已有研究成果为丰富“微腐败”治理理论、健全我国反腐法律制度、提高“微腐败”治理效能发挥了重要作用。但已有研究多关注基层“微腐败”行为，对村干部“微腐败”这一特定主体的腐败行为关注较少，与我国乡村村干部“微腐败”治理的现实需要不相符，因此，有待进一步深入探究村干部“微腐败”的内在逻辑及治理对策，为治理村干部“微腐败”提供理论支撑和实践指导。

三、村干部“微腐败”的形成机理

（一）内部动机：思想蜕化变质

作为基层干部，村干部既是我国乡村建设的“领头雁”，也是村民代表和村民自治的“主心骨”，履行管理乡村公共事务的职责。这一职位虽任务繁重，却无上光荣，肩负为村民办实事、为村民谋幸福的重大使命和责任。但一些村干部对这一职位认识不清，意志不坚定，其心理逐渐发生变化，为人民群众服务的宗旨意识淡薄，特权意识膨胀，贪占心理严重。在这些错误观念的刺激下，部分村干部将公共权力看作个人权力，利用职权谋取个人私利。实践也证明了这一点，探究《中国纪检监察》杂志公布的腐败分子的忏悔录，发现大多数的腐败分子都是因为内心私欲膨胀，理想信念动摇，致使一步步坠入腐败深渊。在忏悔录中，落马官员反思最多的就是自己内心私欲、贪心、不甘的感觉膨胀，忘记了自己执政为民的初心。可见，腐败并非无根之木、无源之水，腐败行动的根源在于思想腐败，放纵内心贪腐之欲疯长，最终导致腐败行为滋长蔓延。

（二）外在条件：基层监督不足

基层监督不足是诱发村干部“微腐败”行为的重要因素，监督防线筑得不牢，进而导致腐败行为猖獗。从外部监督来看，乡镇政府和村委会之间是工作指导关系，部分乡镇政府对村干部作风问题不够重视，对村“两委”失职失责行为排查不到位、问责积极性不高、监督执纪不严。从村级内部监督来看，村级内部监督机构运行亦面临困境。村务监督委员会具体运作方面制度供给不足，保障机制欠缺、职能范围模糊、监督程序不规范等现象突出，导致部分村务监督委员会只能发挥签字认可、列席会议、村务协商等职能，变成协助村“两委”办理日常事务的工作机构，甚至被村里“一把手”操控。另外，部分地区乡村治理依然依赖传统模式，重人情、轻法治，民主监督基础薄弱，村民不敢监督、不愿监督、不会监督。部分乡村宗法观念、特权思想、官本位风气浓厚，少数村干部团体甚至在村内形成“政治寡头”。部分村民出于害怕威胁和报复的心理，不敢举报或监督村干部腐败行为。综上，基层监督机制多头监督、各自为战、能力较弱，监督时隐时现，无法形成村干部“微腐败”治理长效机制，导致村干部“微腐败”问题反弹回潮、固态萌发，陷入“整治—反弹—再整治—再反弹”的恶性循环之中。

四、村干部“微腐败”治理困境

（一）防腐拒变的思想堤坝不牢固

思想是行动的先导，部分村干部思想意识的松懈和不健康的心理因素是腐败行为产生的心理诱因。作为农村各项工作的领导者和组织者，村干部应坚守政治立场，坚持公正廉明的治理理念和工作作风。尤其是在乡村熟人社会中，乡村公共事务牵涉广大村民的利益，更需要村干部从乡村公共利益和大局出发，经受住现实的考验，不向公共资产伸手。但仍有一些村干部政治素养和党性修养不足，政治信念不够坚定，将村民委托的公共权力当作自己的权力，家长制作风严重，在村内重大事项上大搞“一言堂”，肆意利用手中权力为个人谋私，最终走向违法犯罪的道路。因此，要筑牢防腐、反腐、拒腐的思想堤坝，加强村干部思想道德素质教育，引导村干部树立廉政办事、依法行政、为民服务的工作理念，不断提高村干部的政治素养和理论素养，坚定信念之光，补牢精神之钙，筑牢信仰之基。

（二）乡村社会的法治底色不够亮

由于文化知识水平有限，大多数村民法律意识较为淡薄，不了解“微腐败”行为边界，也不清楚腐败的危害。一些村民将村干部腐败行为默许为“合法合规”的行为，对村干部贪占行为习以为常，并且认同其腐败无伤大雅。但从长远来看，村干部腐败行为腐蚀了党的执政根基，严重破坏了我国法治社会、法治政府建设的成效。另外，村干部的法律知识素养也有待提高。学者王悦对云南省14292个村（社区）党组织书记文化程度进行调查，结果显示，专科以上学历占28.74%，高中、中专占33.64%，初中以下占37.89%。当前村干部队伍在某种程度上还存在着年龄结构不当、文化素质结构不合理、法律知识掌握不够全面等问题。一些村干部处理村级事务更多依靠传统经验，缺乏新时代领导干部应当具备的法律意识和法律素养，导致一些村干部在征地拆迁、土地纠纷、惠农项目等工作中随意按照自己的想法处置，违反法律法规现象时有发生。

（三）村级民主监督制度机制“棚架化”

所谓“棚架”现象，主要指对决策、制度、法令的执行只停留在表面，或者在执行中走样变形，没有达到预期效果。村级民主监督制度机制“棚架化”表现为程序形式化、手段软化、成果简单化等，监督机制运作空转。依据宪法规定，我国村一级实行村民自治，作为村民拥有民主参与、民主管理、民主决策、民主监督的权利。但在一些乡村中，村民大会（或村民代表大会）召开次数很少，村民极少能通过村民大会参与村级事务，村民对村务信息了解甚少，村级民主参与逐渐成为“纸上参与”，民主决策、民主监督也为村干部“一言堂”“拍脑袋决策”等行为所代替。另外，一些乡村村务监督委员会形同虚设，甚至沦为村“两委”的附庸。在法律意义上，村务监督委员会具有监督村“两委”的法定职责，村务监督委员会和村“两委”是监督和被监督的关系。但实际运行中，一些村务监督委员会只能发挥村级重大决策参与的功能，变成乡村公共事务的参与者，村务监督变成例行“举手表态”和签字盖章；而村“两委”从被监督的身份变成对村务监督委员会参与的村务工作实施领导监督，导致村务监督委员会处于被动监督的困境。

（四）“不敢腐”的制度藩篱未扎紧

从我国现有反腐败法律来看，我国反腐败法律体系已经初步形成，但有关小微权力腐败的制度规范还有待完善。第一，当前我国村干部“微腐败”治理的规则、程序、适用范围有待补充。例如《中华人民共和国监察法》对政务处分做出了原则性规定，但是具体的使用规则、程序等均未作出规定。《公职人员政务处分暂行规定》虽规定惩处条例，但也只是作为政务处分规定一种过渡状态，法律效力不强。与前两者类似，《村民委员会组织法》规定了村干部的职责和义务，也未提到村干部腐败问题。第二，村干部“微腐败”惩处规定仍需不断更新。由于村干部“微腐败”行为大多为“小微小腐”，惩处多为党纪处分，惩处相对较轻，而且因一些村干部不是党员，更易逃脱党纪处分，违法成本较低，间接导致村干部“微腐败”行为屡禁不止。此外，我国尚未建立一部专门的反腐败法规，对腐败干部的惩处主要依据是党纪、监察法等，反腐败法律体系不完善，制度漏洞尚未补齐，有待建立更加系统化、完备化、成熟化的反腐败法律体系。

五、村干部“微腐败”的治理对策

（一）夯实清正廉洁的思想之基

一些村干部之所以滥用公共权力，除外在环境影响之外，本质上是根植于内心的贪欲作祟，思想变质引发行动腐化。因此，治理村干部“微腐败”治理必须加强思想反腐，坚定村干部为群众服务的理想信念，筑牢拒腐防变的思想堤坝，强化防腐拒变的精神支柱。首先，要加强对村干部的党性教育和廉政教育，通过理论培训、警示教育、业务培训等活动，将党的使命和宗旨植入每一位村干部内心，培养一支讲政治、有能力、敢担当、信念强的新时代乡村好干部队伍。坚定村干部内心的共产主义信念，提高村干部政治站位，增强大局意识、责任意识，树立正确的世界观、人生观、价值观、义利观，以政治自觉和思想自觉引导行动自觉。其次，要增强村干部主动接受监督的意识，将基层监督视为自我净化、自我完善、自我革新的必由之举。习近平总书记指出“各级领导干部主动接受监督，这既是一种胸怀，也是一种自信”。村干部应主动接受监督，时刻敬畏人民、敬畏权力、敬畏法纪。最后，村干部要践行为人民服务的宗旨，不断提高自身道德修养和文化知识水平，坚决不搞特权，增强自身责任感、光荣感和使命感，多为人民做实事、办好事。

（二）塑造乡村“崇法善治”的法治之魂

不断提高村民和村干部的法治素养，有助于塑造乡村知法、守法、用法的文明新风尚，巩固村干部“微腐败”治理的法治防线。首先，县级和乡镇政府应定期组织开展下乡普法活动，普及反腐法律法规，让村民了解哪些行为属于“微腐败”行为、如何监督举报“微腐败”行为，让村民善于运用法治思维和法治方式反对腐败，厚植法治文化土壤，凝聚村民法治反腐的强大共识。其次，要持续深入推进“一村一法律顾问”工作，为村民提供免费法律顾问服务，逐渐培养村民依法办事的意识和行为，增强村民对法治建设的信心，逐渐消除乡村人情社会没有好处不办事的坏风气，打通法治社会建设的“最后一公里”。最后，法治意识是现代乡村带头人的必备素养，必须增强村干部法律素养，加强村干部法律知识培训，引导村干部自觉守法用法，将法治思维和法治方式贯穿到乡村工作各领域全过程。

（三）织密村干部“微腐败”的监督之网

立足当前基层监督实际，必须解决群众监督力量薄弱、同级监督乏力、外部监督难以到位等问题，织密监督之网，汇聚监督合力，实现全过程、全方位、全领域的监督。首先，完善村民大会和村民代表大会中“问政”和“质询”环节，经常举行线上或线下问政活动，拓宽村民民主监督渠道，改变以往“干部讲群众听”的单向交流模式，形成村干部和群众面对面交流、协商、质询的融洽氛围。其次，切实发挥村务监督委员会的乡村“纪委”功能，保障村务监督委员会规范化运作。在法律上规定村务监督委员会的法律地位和权职，对村务监督委员会的监督程序、隶属关系、工作内容、机构设置等内容作出详细规定，保持村务监督委员会独立行使监督权，保障监督公正有力。再次，建立协商、联动监督、线索移送等制度，加强村务监督委员会与其他监督主体（纪检监察等）之间的有效衔接和协同合作，增强村务监督委员会的权威性。最后，加大县级巡查组对村级组织的巡察力度，推动构建“县—乡—村”联动巡查格局，充分发挥政治巡查的利剑和震慑作用。此外，还要强化村务监督人才队伍建设。在人员选拔和培养上，必须坚持公平公正原则，由村民大会或村民代表大会选举，避免村务监督委员会与村“两委”人员交叉任职现象，同时加强监督人员的专业技能、职业道德、法律知识的培训，提升村务监督委员会的监督能力。

（四）筑牢乡村反腐的制度之本

法律是治国之重器，良法是善治之前提。从我国反腐进程来看，当前村干部“微腐败”治理工作已进入攻坚阶段，迫切需要健全和完善惩治和预防腐败体系，加强反腐败国家立法。而且从各国腐败治理经验来看，世界上很多清廉指数排名靠前的国家，无一例外都制定了严格的反腐败法律法规，如新加坡的《防治贪污贿赂法》《没收贪污贿赂利益法》等。因此，我国村干部“微腐败”治理要有长远眼光，坚持依法治理，借鉴古今中外反腐倡廉法规制度建设的有益做法，健全反腐败法律法规，提高村干部腐败成本，扎紧防治腐败的制度笼子，让反腐败法律制度刚性运行。一是加强反腐败国家立法，整合现有的反腐败法律规定，健全反腐败单行法律和配套法规，不断更新反腐败的法规范围和惩罚措施，将腐败程度分为几个等级，根据官员腐败等级作出明确的处罚规定，包括刑事处罚、行政处罚和经济处罚。二是完善行政问责制度和办法，明确规定村干部的问责主体、程序、权责标准等，确保权责匹配，推动行政问责法制化、制度化和标准化，切实加大对村干部的监督问责力度。