基于新常态背景下政府行政管理体制改革路径探析

西华师范大学 罗敏

改革开放以来，我国政府经历了五次大规模的行政管理体制改革，尽管每次改革的主要矛盾不同，但改革总体上适应了当时生产力的发展。随着中国经济发展进入新常态，社会主义市场经济不断完善，但政府行政管理体制中仍有一系列问题不适应新常态背景下现代社会的发展。习近平总书记在党的十九大报告中也指出，要进一步深化行政管理体制改革，从而促进中国特色社会主义的发展，推进国家治理能力和治理体系的现代化建设。为此，汲取和借鉴改革开放以来行政管理体制改革的成功之处，找出行政管理体制改革的困境，探析改革路径是中国政府当下面临的关键问题。

一、改革开放以来我国行政体制改革的成就

（一）政府治理模式的重大调整

政府在社会资源的配置中起着决定作用，在某些高利润行业中扮演着掌门人的角色，如电力，石油，煤矿等行业，而非政府主体以及市场的作用此时并未显现。同时伴随经济和社会亟待发展的需要，政府管理的效率低下，社会主体间矛盾深化等问题逐渐加剧。直至1992年党的十四大召开，确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标，并提出改革最终要的目标是发挥政府力量和市场力量的双重作用。至此，市场作为经济发展的主体地位逐步确立，政府单一的治理模式也由政府和市场双重治理模式所代替。

（二）政府职能的重大转变

在计划经济体制下，阶级斗争气氛浓厚，因此当时政府职能主要以政治职能为主，社会职能有所欠缺。改革开放后，政府职能的含义、范围、履职方式等都发生了相应转变，从以政治职能为主到以经济职能为主，兼顾服务职能。具体表现为：第一，政府更加注重调整自身与市场的关系，这也是政府职能转变的核心。伴随着社会主义市场经济逐步完善，国家进一步明确了政府与市场的关系，那就是要建立有限政府，使市场在资源配置中发挥决定作用，激发市场这一主体的活力。但有限并不代表无为，矛盾具有同一性和斗争性，在市场活跃发展的同时，市场调节失灵、资源浪费、社会主体矛盾增加等现象也会随之出现，因此充分发挥政府在经济发展中的宏观调控职能尤为重要。第二，简政放权是政府职能转变的重要内容。主要包含两个层次，一是将越来越多的政策下放到市场、企业以及居民手中，促使他们根据自身利益和实际需要进行有序管理；二是将中央权力愈来愈多的下放到地方政府，减少行政审批程序、节约行政审批时间，从而提高行政审批效率、建设高效政府。第三，增加公共产品和公共服务，向社会提供公共服务，促进公共服务均等化，不仅是政府改革的目标之一，也是政府职能转变的重要内容。新常态下，我国经济快速发展，同时社会主要矛盾也发生了变化。人民对产品和服务质量的要求提高，倒逼政府提供优质的公共产品和服务以满足人民群众日益增加的美好生活需要，从而减缓社会矛盾。在党的十八大报告和十九大报告中也明确提出建设服务型政府的重要性。第四，不断创新政府的行政管理方式。改革开放前，政府通过单一管制履行职能；改革开放后政府管理职能朝着多元化发展。在经济管理中，不仅重视宏观调控，还充分运用法律手段、经济手段等调节市场，构建了高效、科学的市场治理体系。在法治治理方面，政府根据现有行政问题，如多头执法、多层执法、执法扰民等问题做出调整，坚持依法行政、坚持政务公开，积极构建行政监督体系，不断提高政府工作的透明度，努力提高人民对政府工作的信任度。

（三）政府自身建设和管理方式的重大进展

加强政府自身建设，转变工作作风是政府工作改革的重要内容。改革开放以来，政府自身建设一直在进行，管理方式不断优化。具体表现为：一是要强化理论武装，建设学习型政府，深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，强化理论指导。二是要增强“四个意识”，积极建设服务型政府，坚持党对一切工作的领导，建立健全问责监督机制和纠错容错制度，严厉打击不作为乱作为，保证政府切实履职，干实事干好事。三是积极推进依法行政，民主行政，建设法治型政府，自觉运用法治思维和法治意识展开行政管理工作，制定合理的行政法规，规范行政决策程序，创新执法模式，强化执法监督。四是坚持廉政建设，建设廉洁型政府，加强党风廉政建设，以党风政风促民风，杜绝权钱交易、以权谋私的贪污腐败之风。

二、行政体制改革中的困境与挫折

（一）职能转变未到位

受计划经济体制下全能政府观念的持久影响，我国政府职能转变历经几次改革，取得了一定的实效。新常态背景下，对政府的职能有了更多的要求，职能转变存在一些不符合经济新常态的状况。一是政府行政的越位、错位现象仍然存在。越位即指政府行使职能时未按照宪法或者行政法规要求履行，表现为上下级政府之间、上下级部门之间、地方平级政府部门之间、政府不同部门之间、政府与其他机关之间。而这种现象在政府、社会与市场的交叉关系中尤为普遍。在微观经济领域中表现为，政府直接参与投资经营或者干预市场主体经营、干预企业投标招标；受绩效考核与经济利益驱使，庇护违法生产经营活动的地方保护伞仍旧存在。缺位是指政府不履行或者职能履行不到位，具体表现在市场监管、社会管理以及公共服务方面。二是政府职能转变受到多重阻力的影响，比如全能型政府的惯性、地方政府自主性强以及政府工作的整体性加强，利益固化等。三是政府转变职能的激励机制不足，比如在绩效考核方面，以地方经济发展状况为主要指标，缺乏多重绩效考核标准，而这就会导致政府在社会服务、医疗、教育、卫生等方面缺失履职动力，进而影响服务型政府的建设、政府职能的转变。

（二）缺少法治观念和法律的保障

建立在市场经济基础上的现代行政体制，必然蕴含着现代的民主、自治和法治精神，而当前社会民主、法治精神还不足以完全认识新常态背景下产生的新矛盾，这直接影响到当下行政体制的合理建构。新常态下的市场竞争环境应该是公平的，市场的营商氛围应该是宽松有序的，但在实际生活中，人情关系、裙带关系等人治理念还存在于某些行政服务人员的意识中，从而导致市场规则秩序遭到了一定程度的破坏。政府在执法行政过程中也出现一系列违法失职行为，缺乏法律制度建设以及制度缺乏科学性和实用性也是政府行政管理体制难以取得突破的障碍，这使得在当代经济生活中发生的种种矛盾没有较为齐全的衡量标准，市场、社会与政府三者之间的关系较难理清，市场化与行政化的冲突难以避免。政府在执法动力上仍旧不足、职责不清，存在执法空档；执法难度大，成本较高；职权交织，多部门有利益固化倾向。

（三）公共服务水平较弱

经济新常态下人们收入水平大幅提高，个人消费品市场产品种类多、服务全，但公共产品和服务却常常短缺。究其原因一是公共服务理念转变未到位，治理理念并未深入每一个公务人员的心中，“官本位”的价值取向深刻地影响着政府的行政制度。政务人员在治理过程中容易主观臆断，缺乏对基层群众公共需求的实际了解、缺乏有效地对基层公共需求的大数据统计，理论联系实际意识薄弱，科学行政有待加强。二是政府公共服务体制不完善，首先表现为政府在公共产品和服务的提供方面，政府常常在唱独角戏，往往忽视市场的主体作用，因此缺乏合作企业，从而导致供给能力不足。其次是缺乏灵活有效的运作机制，主要表现为决策、执行、监督三个方面。在决策上，缺乏对专家意见、民众意见的收集研讨，导致决策的代表性不足，民意程度较低，使公共产品和服务易产生供需矛盾；在执行过程中易出现利益冲突、财政资金不足、未依法行政等现象；在监督方面，往往出现监督乏力、监督评估制度化法制化程度较低等问题。三是公共资源分配不均，公共服务水平存在区域性差异，城乡二元之间，以及东西部地区间的公共服务的数量和质量等方面存在巨大差异，而造成这种差异的最大原因是地区的经济水平、公共预算不足有关，从而使政府的供应能力不强。

（四）管理方式较为单一

在政府管理方面，我国政府的行政管理方式较为单一。主要从机构和人员管理两方面分析。在机构内部，受传统行政管理观念的影响，强制管理色彩较浓；政府决策审批上存在分工不合理以及交叉管理的现象；政府机构整合效率低，在精简与繁杂之间反复。改革开放以来，我国先后进行了八次大规模的行政体制改革，每次改革都有新亮点，机构的整合与剪裁一直位于主干道上，但精兵简政落实困难，大规模精简之后，又会出现机构的冗杂，在经历数次改革之后，我们会发现一个较难的趋势就是改革目标虽很明确，但始终无法长期保持，低效率重复明显。在人员管理方面，较为突出的问题是，人员流动性仍旧较弱，尤其是在基层行政管理机关之间的人员流动。比如对于中层人员、青年基层人员以及街道乡镇机关人员来说升职难度大，这往往会导致基层服务积极性降低。

三、行政体制改革路径探析

（一）加快政府职能转变

深化政府行政体制改革的核心是转变政府职能，改革开放特别是党的十八大以来，政府职能的深刻转变，对解放和发展生产力，促进经济的持续健康发展，增进社会公平发挥了重要的作用。在经济新常态背景下，必须加快政府职能转变，加快社会主义现代化步伐。一是要简政放权，深化“放管服”改革，降低企业准入门槛，提高开企办业的便利度，如推进以企业注册便利化为核心的商事制度改革，创新监管，促进公平竞争，提高政府市场监管水平，整治市场管理人员不作为，乱作为。创新监管方式，利用“互联网+监管”，提高政府监管透明度，积极接受人民群众的监督；营造便利营商环境，积极推行“最多跑一次”，压缩市场准入负面清单，压减办照、通关、办电、工程建设项目审批时间等。二是加强服务型政府建设，提高工作运行的可持续性，坚持以人为本，执政为民的理念，做好服务型政府建设的过程，从统治的角色转变为社会的服务角色。解决好为谁服务、怎样服务、服务什么的问题。处理好各方的利益关系，创新管理方式，向经济型社会型政府方向发展。三是要完善绩效考核标准，建立多层次、多标准的绩效考核制度，全方位评价政府工作人员的履职情况，扩大非经济指标的考核标准。

（二）推进法治政府建设

政府应该树立较高的规则意识和法治意识，在行使权力的过程中坚持法治原则，保障权力在法治的轨道上运行；保障决策、执行和监督的整个过程都纳入法制化轨道，积极建设法治政府。提高政府对行使权力的观念认知，消除人情社会、裙带关系在行政过程中的干扰，根除权力大于法律的意识，树立求真务实的工作作风。在新常态下，遵守市场规则、严格市场监管、公平公正处理经济社会中的各种矛盾，坚持依法行政。依法行政的核心是有法可依，观念的纠正以及行为的规范都需要制度的保障。制度要有科学性才能保障决策、执行、监督的合理性，因此要坚持科学立法，建立健全行政法律体系，减少行政与法律之间的冲突，保障行政的合法性。政府在受到法律的制约的同时，也应该通过法律激励政府依法行政，即在制度建设中健全激励体制、纠错容错制度等。

（三）着力提升政府公共服务能力

针对公共服务弱化，笔者认为，首先应该重视政府公共服务意识的培养，政府应该以民为本，更新理念，践行全心全意为人们服务的宗旨，将其贯穿于服务型政府的建设目标中。在服务理念改变的同时，还应坚持依法行政，切勿因私人利益而耽误公共利益的实现。其次在公共服务机制的建设上应该树立创新意识，建立灵活高效的公共服务机制、高效科学的服务模式和公共服务体系。在公共服务过程中注意发挥市场的主体作用，比如说让渡一些公共基础设施的建设项目给市场，激发市场主体的活力，使之成为政府的合作伙伴，共同成为公共产品和服务的供给主体，从而突破单一的供给模式，提高整个社会的公共供给能力。再次是要合理配置公共资源，缩小城乡之间、东西部地区之间的公共资源差异，从而促进全国公共服务质量和水平的全面提高。具体可以采取如下措施：比如在各地区的财税制度上进行因地制宜的改革，在经济相对落后的地区增加中央的财政支持力度，调整地方国税上交中央的额度。同时在财政资源的使用方向和结构上，还要注意合理地配置财政资源，减少盈利性产品的投资，适当增加公共基础设施建设的投入。最后还可以先富带动后富，东部发达区域可提高对西部地区的扶助水平，密切合作关系。

（四）改进政府管理方式

在机构管理上，一是要从管理观念入手，政府应该转变管理观念，实现强制管理到新型治理的转变、实现从管理到服务的转变，减少对微观经济的干预，发挥市场无形的手的作用；二是要加强监督，完善监督问责机制，加强对行政决策等的监督，防止权力的滥用误用。明确中央与地方的权责、政府内部各部门的权责，合理分配各部门之间的职责，健全岗位责任制度。从整体出发、从现实出发，建立与我国现实状况相吻合，具有合理性的、可操作性的、简便实用的行政问责制度框架。三是要提高机构整合度，避免机构陷入精简到臃肿又到精简的矛盾中，积极实施大部制改革，充分考虑政府部门的职能划分，减少临时部门、交叉部门，整合职能重叠部门。在人员管理方面，可以加强基层公务人员的管理培训，提高基层公务人员的办公素质，使之逐步适应复杂的政务系统，处理好较有难度的政务问题，并且要转变机构人员的办公观念；完善人才激励制度、绩效考核制度，绩效考核坚持定性与定量相结合，强化监督，从而提高公务人员的服务积极性。