我国政府绩效管理的反思*

黑龙江大学 范思航

自20世纪90年代我国引入政府绩效管理作为变革治道的工具以来，其在提升我国政府内部工作效率、促进问责、构建科学的政府管理机制等方面发挥了显著的作用，但同时也存在着价值取向扭曲、评估体系缺乏科学性、相关制度保障不到位等问题。十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的目标以及2018年9月《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的颁布，宣告了我国政府绩效管理以预算绩效管理为切入点正式进入新的时代。在此新形势下，如何完善和发展我国政府绩效管理成为亟需研究的时代命题，因此对我国政府绩效管理目前存在的问题进行反思具有重要的理论意义和现实意义。

一、我国政府绩效管理理论基础的反思

我国政府绩效管理来源于西方新公共管理运动中的绩效评估。新公共管理背景下的政府绩效评估以经济学和管理学作为理论基础，并基于市场机制，通过竞争、激励、监督等方式降低行政成本，提高行政效率，提升公众对政府的满意度。然而在承认绩效评估在公共行政领域发挥了显著积极作用的同时，还应看到其理论基础的问题缺陷对政府绩效管理的影响。

（一）经济学作为政府绩效管理理论基础的缺陷

经济学视角的引入使得公共行政由传统的重视投入转化为重视绩效和结果，通过引入竞争机制和市场机制来激励个体和部门提高行政效率，把公民视作“顾客”从而提升了公共服务的质量和有效性。然而在承认其积极作用的同时，还应看到其存在的理论缺陷，主要表现为“理性经济人”的人性假设与公共行政的本质属性存在冲突。“理性经济人”把追求自身利益和实现个人利益最大化作为人行为根本动机和目标。而在政府绩效管理理论中这一假设也同样被使用，通过在行政组织内部建立竞争机制、绩效工资制以及放松规制等方法，最大限度调动了行政人员的积极性并激发了潜能，从而创造更高的组织效率。但是“理性经济人”假设本质上是一种个人主义的理性思维方法，将人视为单纯追逐经济利益的个体，注重人的经济属性而忽视了人的政治属性和社会属性，在一定程度上将会使公共行政组织中的个体缺乏集体意识和公共意识，只关注自身绩效目标的实现而忽视公共利益，容易导致公共责任的缺失。

（二）管理学作为政府绩效管理理论基础的缺陷

管理学作为政府绩效管理理论基础的缺陷主要表现在以下两个方面：一是管理学的实证主义方法论忽视了公共部门与私人部门之间的差异。绩效管理作为一种起源于企业的管理方法，其能够在公共部门中得以实行的前提在于认为公共部门和私人部门在组织形态上是无差别的。但政府作为一个特殊的组织，其本质属性决定了二者并不能简单等同。一方面，两者的运行机制不同。私人部门服务的对象是顾客，其是在市场基础上配置资源。而公共部门的服务对象则是公民，在资源配置上需要公共权力和市场机制共同发挥作用；另一方面，两者的评价指标不同。私人部门的评价指标具有通用、可测量的特点。而在公共部门中，关于评价指标的设置和测量则都是非常困难的；二是管理学的工具理性思维弱化了政府绩效管理价值理性层面的作用。工具理性思维侧重从实然和事实层面来认识事物，注重规范化、标准化和技术化，效率等工具性价值始终被放在优先地位。这种思维方式在政府绩效管理中体现为侧重从产出和结果的角度来描述政府绩效，崇尚对高效率和高效益的实现，忽视了政府绩效管理的目的性和价值性，使得政府绩效管理沦为一种单纯的管理工具。

二、我国政府绩效管理价值取向的反思

价值取向影响决定了绩效目标的设计以及评估标准的制定，合理正确的价值取向对我国政府绩效管理理论和实践发展具有重要的导向作用。我国政府绩效管理在价值取向上存在的问题主要表现为以下两个方面：

（一）效率与公平的割裂

即效率成为我国政府绩效管理工作中的主要的价值目标，公平在某种程度上成为效率的附属产物。在这种对效率极度推崇的价值引导下，我国政府绩效管理实践凸显了以下问题：一方面，将经济领域的绩效简单等同于政府绩效。其中典型做法便是以GDP为代表的经济增长类指标成为衡量政府绩效高低的重要指标，甚至与地方政府官员的个人晋升直接相关；另一方面，热衷追求短期的、可操作的绩效目标，忽视长期的、操作性相对较弱的绩效目标。主要表现为在各种经济增长、产业发展类的数字指标占据了整个指标体系的主要部分，使得我国一定时期内在经济增长和财政收入显著增长的同时，与其相对应的公平公正和责任等价值层面的绩效指标并未成比例上升。追求效率并没有什么不对，但是效率并不能成为衡量公共行政绩效的唯一标准。对于效率的过度推崇将会削弱公共行政对公平、公共利益、社会责任等其它多元价值的追求，从而引发公共行政的合法性危机。

（二）过程和结果的不统一

即在提升政府绩效的过程中，部分政府一味追求“结果导向”，忽视了对实现结果所经历的过程的合理性的考察和维护。“结果导向”原则通过聚焦于结果实现的效率和实际效用来提高行政效率，有效克服了传统公共行政中只重视投入而忽略产出的弊端。但是对结果的重视并不意味着能够忽略过程，过于推崇结果给我国的政府绩效管理实践带来了以下问题：一方面，侧重从是否能够量化的角度来设计政府绩效指标。在制定绩效指标时，政府更倾向选取能够容易观察、测量的指标，例如经济总量、增长率、收益等，而例如行政伦理、行政责任等不易量化的公共行政领域则很少涉及；另一方面，在实现政府绩效目标的过程中，存在着为了实现目标而不顾过程是否合理的情况。例如我国部分地方政府为了完成目标考核，甚至以牺牲环境、资源为代价来完成政绩目标，使得各类“形式主义”“面子工程”频出，引发了政府与公众之间的信任危机。如果在政府绩效管理中一味追求科学精确的可量化的评估标准和结果，忽视过程和目的的合理性、忽视公平正义等公共价值的实现、忽视对行政组织中人的关注，将造成过程与价值相割裂，这有损于公共利益的实现。

三、我国政府绩效评估体系的反思

政府绩效评估是政府绩效管理实际运行中的关键环节，本文从我国政府绩效评估体系的基本问题入手，按照谁来评估、评估什么以及评估结果如何处理的逻辑来对我国政府绩效评估体系存在的问题进行分析。

（一）评估主体体系有待完善

第一，评估主体结构单一。目前在我国政府绩效评估实践中，政府仍大多占据主导地位，具体表现为：一方面，由于我国政府长期以来自上而下的行政体制的影响，我国政府绩效评估的主体主要包括直属上级、部门同级以及纪检、审计等专业职能部门，在形式上仍表现为上下级或同级评估的形态；另一方面，尽管第三方评估已经被引入到部分政府部门的绩效评估中，但是在实际运行中，政府部门对其最终的测评结果仍有较大的导向和控制作用；第二，评估主体能力薄弱。主要体现在公众作为绩效评估主体所面临的问题和挑战：一方面，公众自身缺乏相关的专业知识。作为一种科学的管理工具，政府绩效评估要求评估主体必须具备一定的管理知识，然而在我国政府实际的绩效评估中，公众参与的比例构成大多比较随意，其素质结构分布也参差不齐；另一方面，公众在整个政府绩效评估过程中参与的程度是有限的。公众参与大多处在绩效评估的末端，且其参与的形式基本都是通过有关满意度的问卷调查、指标建立等实现的，实际上更多表现为部分评估环节的有限参与。

（二）评估指标构建问题

第一，指标设计缺乏科学性。一方面，从我国政府目前的绩效评估指标设置上看，无论是岗位目标责任制下的层层分解，还是地方政府根据自身实际自行进行指标设置，均存在着科学性不足的问题，主要表现为用政策目标代替绩效目标、领导主观决策较为随意，从而使得绩效评估与政府职责履行脱节；另一方面，从指标的权重分配上看，尽管我国地方政府在实践中已经进行了一定的有效探索，但是仍存在着一些问题，主要表现为指标权重设置以及相应分值安排上缺少科学依据，大多都是在没有经过科学分析的状态下，仅凭主观进行然后随意加减；第二，是指标内容缺乏全面性。在指标内容的分布上大多集中于经济指标，有关生态环境、资源保护等隐形指标的考察却不够深入，甚至流于形式。在各指标间的关系上，目前我国很多地方政府在绩效评估实践中存在着指标内容复杂繁多的问题，即把不属于政府职责范围内要素列入绩效评估指标体系中，无形之中增加了政府人员的工作压力，也不利于把握工作重点。

（三）评估结果应用不可持续

第一，对评估结果缺乏有效的处理。一方面，对评估数据整合比较随意。主要表现为缺乏专业的相关部门对数据进行收集，在实践中甚至存在着由本部门自己来完成的现象；另一方面，评估结果的公开程度以及时效性有待提升。评估结果的及时、真实公布既有利于评估对象及时进行相关整改优化，也有利于弥合政府同公众和社会之间的信息鸿沟。然而在政府绩效评估实践中存在着相关部门不能如期、如实公布评估结果的情况，使得绩效评估成为政府部门单纯为了完成行政任务的一种手段；第二，对评估结果缺少充分的应用。促使政府绩效提升的关键在于对评估结果的充分利用，即不仅是在形式上完成完整的绩效评估流程闭环，还要关注绩效评估的可持续性。目前我国政府对绩效评估结果应用的深度不够，流于形式。很多政府部门对评估结果的应用仍停留在简单的打分排名和绩效奖励上，没有深层次挖掘评估信息之间的关系，也没有根据评估信息和结果进行下轮绩效评估的修改和升级。使得评估结果的指导作用并没有得到充分发挥。

四、我国政府绩效管理的优化路径

（一）我国政府绩效管理优化的理念建设

第一，工具性与价值性相统一。一方面，政府绩效管理要凸显工具理性的内蕴。绩效管理本质上仍是一种为提升绩效的管理工具，因此需要重点关注绩效管理自身的科学化、精确化以及专业化，在具体实践中则特别强调评估指标的科学设计、评估流程的合理规范以及绩效测量的精确有效；另一方面，政府绩效管理要实现价值理性的追求。公共部门绩效与私人部门绩效的关键区别便在于前者的本质属性在于公共性，这使得政府绩效管理不仅仅是注重效率提升的工具，更是注重对公平、民主、责任等价值理性的关注；第二，全面性与系统性相结合。全面性主要是指评估内容的全面，既要做到效率与公平相统一，也要做到过程与结果相统一。不能再将我国的政府绩效简单等同为经济绩效、显性绩效，必须将政府绩效同环境保护、民生幸福以及社会发展有机统一起来；系统性是指政府绩效管理的过程应该系统有序。这既是政府绩效管理内在的属性要求，也是其真正发挥效用的必然途径。我国政府绩效管理过程的系统化要求必须克服不合理范围内的个人的主观性和随意性，从最初的绩效目标制定到最后的评估结果的处理，都必须规范合理，既要保证相关流程的完整，也要避免形式主义，应形成科学有序、和谐稳定的政府绩效管理系统。

（二）我国政府绩效管理优化的制度建设

第一，优化评估指标，合理调整政府绩效评估维度。我国政府绩效评估的维度不能局限在经济增长等显性方面。在以人民获得感、幸福感和安全感的提升及持续增加为追求的时期，政府绩效评估的维度应加强公众在政府绩效评估中的参与度，设置能够反应公众获得感的专门政府绩效评估指标体系，加快政府本位向民众本位的转变；第二，加强相关立法，推进我国政府绩效管理法治化。一方面，要积极部署和推进立法。虽然我国各级地方政府也制定和推行了一些相关条例和办法，但其效力也仅限于本地区，权威性和约束力都比较弱。因此迫切需要筹备、出台一部国家层面的有关政府绩效管理的法律条文，发挥指导和引领作用；另一方面，加快构建完整的法律框架。为了避免我国绩效管理实践过程中出现的随意性和主观性，必须通过立法来阐明我国政府绩效管理的基本原则、主要程序、评估机构设置以及职责划分等。

（三）我国政府绩效管理优化的方法建设

第一，将定性评估与定量评估相结合。定性评估和定量评估是我国政府绩效评估普遍应用的两种方法，但在实际应用中，却经常出现在某一时期内被单独使用的情况。因此在绩效评估实践中，应将两者整合统一起来，从而既能客观、直接地衡量政府绩效，又能衡量公众对政府服务的满意程度，提升政府绩效评估的维度，对政府绩效作出全面、科学的评估；第二，重视大数据分析技术的应用。政府绩效管理的核心是绩效信息，其所有的活动都是围绕绩效信息的收集、分析和使用而展开的。随着第四次工业革命的推进，以大数据为代表的新兴信息技术对经济增长、社会发展和政府治理的方方面面都产生了深刻的影响。目前我国政府绩效管理在绩效信息的采集、汇总、分析等方面存在着数据可信度不高、处理程度不够等问题，因此需要迫切重视大数据分析技术在我国政府绩效管理中的应用，加快信息技术在相关领域的应用和成果转化，提高评估信息的利用率。