以《金融稳定法》立法为契机 推动完善我国金融基础设施法律框架

戴新竹

《金融稳定法》作为我国首部统筹防范化解处置金融风险的专门法律，为凝聚监管合力、维护金融稳定、完善金融基础设施奠定了法制基础。本文认为，金融基础设施是金融稳定的重要抓手，当前支撑金融基础设施发挥金融稳定功能的法律供给不足，应当利用《金融稳定法》立法契机，明确金融基础设施的法律内涵及地位，提供金融基础设施恢复与处置的制度保障，推动完善我国金融基础设施法律框架。

2022年4月6日，中国人民银行会同有关部门发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称《金融稳定法》），向社会公开征求意见。《金融稳定法》作为我国首部统筹防范化解处置金融风险的专门法律，为凝聚监管合力、维护金融稳定、完善金融基础设施奠定了法制基础。

《金融稳定法》立法背景和目的

近年来，我国金融机构业务活动日益复杂，金融风险呈现多样化和隐蔽化的特征，更易产生跨行业、跨市场和跨境金融风险传导，加之当前外部环境更趋复杂严峻，防范化解各类金融风险压力较大。与金融风险态势相对照，当前我国系统性金融风险的监测预警及早期干预、金融机构处置救助等制度规定尚不完善。金融风险处置实践中存在法律依据不够充分，中央与地方、各部门之间的职责边界不够清晰，各方主体和监管责任有待压实，处置资金来源和使用顺序不够明确、市场化法治化处置手段不足等问题。目前，维护金融稳定的相关规定分散在《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《期货和衍生品法》等法律中，操作性有待提高，实践中监管部门协调配合较难，缺乏跨行业跨部门从全局对金融稳定制度的统筹安排。《金融稳定法》借鉴国际经验，结合国内金融发展需求，从金融风险防范、化解和处置的全流程，明确了相关主体的法律责任，丰富了处置工具，为建立更加高效可行的金融稳定制度、不断细化风险配套安排提供了基础性法律支撑。作为金融市场枢纽的“金融基础设施”，对金融稳定的重要性不言而喻，多次出现在《金融稳定法》条文中，成为加快推进我国金融基础设施法律体系建设的重要标志。

金融基础设施是金融稳定的重要抓手

《金融稳定法》共5次提及金融基础设施，分别是第二条的“金融稳定目标”、第十七条“监管合力”、第二十六条“高效执行”、第二十九条“金融稳定保障基金”以及第四十七条“适用范围”中，涉及总则、风险防范、处置几方面内容。其中，第二条将“保障金融机构、金融市场和金融基础设施持续发挥关键功能，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，防止单体局部风险演化为系统性全局性风险，守住不发生系统性金融风险的底线”作为金融稳定立法目标。而“金融基础设施稳健运行，妥善处理风险可以有利于阻断风险传播，避免发生系统性风险，在自身出现风险时能有足够的韧性快速恢复，且在经营失败时能够保障其关键功能的延续性”是维持一国金融稳定的重要因素。

2008年金融危机过后，全球金融监管部门的一个重大改革动向就是增强金融基础设施在经济中的作用，提高市场透明度，降低金融市场风险。目前，既有《欧盟基础设施条例》《金融市场基础设施监管措施》等专门立法，也有通过补充修订现行法规扩展到金融基础设施的规则完善的做法，如2010年美国修订《多德-弗兰克法案》。在国内，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定”。从国际监管标准到国内政策要求，所达成的共识体现在2020年中国人民银行等六部门发布的《统筹监管金融基础设施工作方案》（以下简称《工作方案》）中，金融基础设施是指为各类金融活动提供基础性公共服务的系统及制度安排，在金融市场运行中居于枢纽地位，是金融市场稳健高效运行的基础性保障，是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。

在以信用关系为基础构建的金融市场中，金融基础设施的功能早已不再局限于被动地维持金融市场的运转，而是主动承担起风险的识别、预警、发现、化解、处置和科学防范的职能。次贷危机时雷曼兄弟的违约处置就是一个很好的例证，让监管机构充分认识到中央对手方清算极大简化了场外衍生品交易对手的复杂性，即通过用买方、卖方与中央对手方之间的双边关系取代了市场各方依据双边合约关系形成的复杂网络，同时用保证金制度、净额结算、风险资源瀑布（金融基础设施）等机制构建起应对衍生品交易中容易出现的市场风险、信用风险、操作风险以及法律风险等稳健的风险保障机制。类似地，支付系统确保了央行的资金可以从拥有多余流动性的机构向需要流动性的机构进行分配，通过实时全额结算（RTGS）实现降低信用风险的效果，但支付系统的中断可能成为导致系统流动性冲击的源头。此外，交易设施、交易数据库以及证券存管结算系统等其他类型金融基础设施在保证交易安全、提高市场透明度、增强市场参与者信心、缓释各类风险等方面也都提供了基础性制度安排和支撑。

当前支撑金融基础设施发挥金融稳定功能的法律供给不足

2021年7月，国务院金融稳定发展委员会第五十三次会议提出要加强金融基础设施建设，健全金融风险防控处置机制。金融基础设施在管理风险的同时，也成为金融风险的集散地，通过法律规范金融基础设施的稳健运行是维护金融稳定的关键举措。一方面，法律应当鼓励金融基础设施更好发挥风险管理的功能，特别是信用风险、流动性风险、业务风险、运行风险的识别、预防和化解；另一方面，法律也要抑制金融基础设施存在的“太过关联而不能倒”的道德风险，并且明确风险处置中的应对举措。

一是金融基础设施的概念、分类、功能等亟须法律层面的确认。要构筑金融基础设施统筹监管，除了上文提及的《工作方案》对金融基础设施做了较为详细的表述，目前在法律层面，只有金融基础设施的一些特定类型诸如“交易所”“支付系统”“中央对手方”等概念分散在相关法律中，《金融稳定法》提出“金融基础设施”，并将其与金融机构、金融市场并列，遗憾的是，其附则中“相关定义”并未明确界定金融基础设施的法律含义。此外，有关金融基础设施的类型和功能定位目前也只能依赖于《工作方案》，或者依据国际监管标准《金融基础设施原则》作为参考，未来我国构建多层次的金融基础设施监管框架进程中，明确金融基础设施概念框架是首先应当解决的基础性问题。

二是缺乏对金融基础设施风险管理要求的统一标准。前不久发生的“伦敦金属交易所（LME）镍期货逼仓危机”，充分暴露了金融基础设施风险管理能力不足引发的风险，LME在交易、清算、交割环节缺乏严格的风控制度，涨跌停板的设置、保证金的净额收取方式以及风险资源不足的隐患等诸多方面带来的教训值得深思。目前，国内亟须对金融基础设施如何履行管理风险的职能做出法律上的界定。交易设施、中央对手方、交易数据报告库等不同类型的金融基础设施风险防控处置职能相关要求分布在多处法律规范中，同一类型的基础设施要求也存在差异。以风险共担机制为例，对于承担中央对手方职能的基础设施，监管部门通常要求市场参与者出资设立违约基金，基础设施自身设立风险基金实现风险共担，鼓励市场参与者共同管理风险，但由于并无统一法律规定，从国内实践来看，也仅有中金所、上海清算所等机构有此安排。再者，尽管监管部门要求金融基础设施要对标《金融基础设施原则》进行信息披露，但是具体到国内法律渊源，仍多以监管机构批准后的业务规则形式表现，法律层级偏低。所以亟须在高位阶法律层级上明确金融基础设施如何发挥管理风险的职能，并对提高应对风险的韧性做出要求。

三是金融基础设施的有序退出和处置尚无法律基础。当金融基础设施面临无法持续经营的情况下，如何在保留其关键核心功能持续的前提下有序处置，预防其关闭引发的系统性风险，目前还没有特定的法律规范供参考。需要强调的是，金融基础设施的准公共性和风险传染性特征使得金融基础设施退出相关立法应当更强调金融消费者的权利保障、金融市场稳定、系统性风险防范，并对特定债权债务赋予优先清偿权及监管提前介入权，这与普通企业破产强调的公平清偿宗旨有重要区别。《金融稳定法》中虽然将“恢复与处置”作为维护金融稳定的重要举措，但适用的范围也仅是“金融机构”，金融基础设施的“恢复与处置”法律依据依然不够明确。

四是金融基础设施的统筹监管法律体系有待与现有法律体系进一步融合。不论是《中国人民银行法》还是《金融稳定法》，都无法直接解决统筹监管金融基础设施的所有法律问题，在金融稳定法的顶层架构完成后，将会面临与现有法律如何融合衔接的问题。现有金融法律以产品、机构或监管部门的管辖范围作为立法对象，难以从源头上遏制金融市场分割，无法形成跨市场联动，不利于金融要素市场协同发展。金融基础设施目前的监管也面临同样的挑战，比如不同类型的交易所分别受中国人民银行和证监会监管，还有些金融基础设施受到不同部门的多重监管。从全球的惯例来看，央行通常是金融基础设施的统筹监管者。在我国，中国人民银行一直在积极推进金融基础设施的立法，应该明确由其牵头，早日填补上述空白，在《金融稳定法》确立支撑的法律基础上，制定统筹准入管理、市场布局、治理结构等方面标准。

完善金融基础设施法律体系，守住风险底线

一是利用《金融稳定法》的立法契机，明确金融基础设施的法律内涵及地位。参考《金融基础设施监管原则》以及央行等六部门联合发布的《工作方案》，“金融基础设施是指为各类金融活动提供基础性公共服务的系统及制度安排”，建议在《金融稳定法》中沿用这一表述。此外，有关金融基础设施的分类以及在对促进金融稳定方面的作用应该加以明确。《金融稳定法》可能不适合对金融基础设施具体如何实现风险管理职能做出详细规定，但可以明确基本的方向和原则，以及在处置金融基础设施参与者风险时，可以采取哪些措施。

二是《金融稳定法》应为金融基础设施的恢复与处置提供制度保障。作为金融稳定的统筹性法律，根据目前草案的布局要求，金融稳定法应当至少包含预防金融基础设施风险的顶层设计，金融基础设施的风险化解及后续处置安排的基本要求。

为了提高金融基础设施的韧性，妥善处理好风险，诸如《金融基础设施的恢复》《金融机构有效处置框架关键要素》《中央对手方处置及处置计划指引》等国际监管标准对如何实现金融基础设施的恢复与处置提供了指引，国内也有关于银行等金融机构的恢复与处置暂行办法，《金融稳定法》可以充分借鉴相关规则，将金融基础设施恢复与处置的基本制度写入法律。具体可以考虑以下几个方面：

第一，明晰恢复与处置计划的内涵。恢复与处置计划虽然在草案中以一个词语出现，但其实包含了两个方面的内容，即恢复计划与处置计划。恢复计划强调的是重大风险情况发生时，通过市场化渠道解决资本和流动性短缺，恢复持续经营的能力。恢复计划通常由金融机构制定，报备监管当局批准即可。处置计划则是当金融基础设施无法持续运行时，由监管部门介入后进行有序处置，确保在不动用纳税人资金的前提下进行处置，处置计划应当由监管机构主导，金融基础设施配合制定。因此，《金融稳定法》里可以明确恢复计划和处置计划的法律含义与目标。

第二，建议列示金融基础设施恢复与处置主要内容。《金融稳定法》充分重视金融机构的“恢复与处置”，建议进一步明确金融基础设施恢复与处置的主要内容。金融基础设施的恢复框架应涵盖鉴别关键服务、压力情景和触发标准、恢复工具等三方面内容。金融基础设施的处置框架通常包括两个方案：一是稳定方案，将金融基础设施的股份或者关键服务直接或者通过过渡机构出售给第三方，从而维持其关键服务的持续性；二是清算方案，依法进行清算以保护股东和债权人的权益，实现非关键服务的关闭。

第三，建议明确处置管理部门的权力范围。处置管理部门是指由法律或监管部门授权的，在处置机制的范围内行使针对中央对手方处置权力的管理部门。处置管理部门应具备与其法定责任匹配的独立性、透明流程、良好的治理和充足的资源，并遵守严格的评价和问责制度以确保处置措施的有效性。处置管理部门应享有广泛的处置权力，《金融稳定法》不一定要列明所有事项，但可以考虑给出原则性的要求。建议与2020年《人民银行法》修改稿保持一致，既然央行负责统筹实施重要金融基础设施建设规划与监管，因此也应当是金融基础设施处置的主要管理部门。

第四，加强立法协调。金融立法，尤其是金融基础设施立法应勇于超越部门思维和惯性思维，打破“部门立法”，防止法律制定过程中过多考虑部门利益，使金融法律法规客观反映经济金融发展要求，有效规范和调整各种利益关系。金融基础设施统筹监管可依托《中国人民银行法》的最新修改和《金融稳定法》为顶层设计，充分借鉴国际经验，特别是《金融基础设施原则》和衍生出的各项法律规范，同时将前沿的理念如ESG（Environmental、Social和Governance，即环境、社会、公司治理）要求等融入我国多层次的金融基础设施法律体系中，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。