新时代坚持和完善人民政协制度：逻辑、方向与路径

王艺璇

(中共安徽省委党校 马克思主义学院，安徽 合肥 230022)

人民政协不仅是历史存在和现实存在，也是宪法存在，体现了中国共产党领导各党派团体和各族各界人士将马克思列宁主义理论同中国革命实践相结合的伟大政治创造力。人民政协制度在新中国建国、建设和改革时期都发挥了汇聚才智、凝聚力量的重要作用。习近平在中央政协工作会议上强调，在新的历史起点上，要“把人民政协制度坚持好、把人民政协事业发展好”。[1]推进人民政协制度更加成熟定型以适应治理现代化的要求，对于巩固党的执政地位，保证人民当家做主，以及彰显中国特色社会主义制度的优越性和先进性，具有重要意义。

一、新时代坚持和完善人民政协制度的逻辑

习近平指出，人民政协制度是“适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排”，[2]是“人民民主的重要形式”和“国家治理体系的重要组成部分”。[1]这些论述指明了坚持和完善人民政协制度的历史必然性，理论重要性与现实迫切性。

(一)历史逻辑

人民政协制度作为政治协商发挥作用的制度机制与制度主体在中国共产党的建国历程及国家建设过程中也发挥了十分关键与重要的作用。现代民主政权的建立要求民主立宪，以及依照宪法由选举产生政府。由于当时不具备立宪和选举的条件，中国共产党带领各党派团体和各界人士，以马克思列宁主义的统一战线理论为指引，结合政治协商的民主传统，组成了中国人民政治协商会议作为临时制宪会议，确立了《共同纲领》的临时宪法地位，赋予了新中国政权合法性依据。1954年第一届全国人民代表大会召开之后，人民政协的制度角色由制宪会议转变为统一战线组织和多党合作机构。作为非权力机构，人民政协通过行使政治协商和民主监督两项职能继续发挥政治影响力。改革开放之后，市场经济的发展引起了社会结构的变化，包括私营企业主、自由职业者等在内的新的社会阶层不断出现。人民政协制度为团结这些新兴社会阶层，调整统一战线内部关系，推动各种社会力量共同致力于实现中华民族伟大复兴提供了制度保障。历史证明，人民政协制度在推进国家治理现代化，为党和国家事业发展凝心聚力上具有强大的治理效能。进入新时代，政协制度亦面临新情况新问题，需要不断改革创新以适应国家治理体系和治理能力现代化的要求。

(二)理论逻辑

民主是全人类的共同价值。在马克思看来，民主制度本质上是一种政治制度、国家制度，“民主政治的核心要义是人民是国家的主人”。[3]真正的民主的实现，要求全体人民群众真正参与到国家和社会治理的进程中来，享有对于各项国家和社会事务的决定权。如何实现有序参与和有效参与？全过程人民民主，正是总结中国民主实践经验所得出的中国方案。这一重大理论创新丰富了中国特色社会主义民主理论，对制度提出了新的要求，即坚持和完善人民当家做主的制度体系。社会主义协商民主是“中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。[1]人民政协协商民主作为“社会主义协商民主的重要组成部分”，[4]进一步丰富其基础理论支撑，理顺制度逻辑，推进实践向多层次多向度方向发展，对于中国特色社会主义民主理论和实践的发展具有重要意义。

(三)现实逻辑

习近平指出：“爱国统一战线是中国共产党团结海内外全体中华儿女实现中华民族伟大复兴的重要法宝。”[5]统一战线作为中国共产党的一项基本主张和政治策略，在加强思想政治引领、广泛凝聚共识上有着不可替代的作用。新时代，中国改革发展稳定所面临的矛盾风险挑战前所未有。从国内环境看，改革进入攻坚期和深水区，利益格局急剧调整，新旧思想剧烈碰撞，中国社会日渐呈现多元化、风险化趋势，这就更需要我们下功夫去凝聚共识，没有广泛共识，改革就难以顺利推进，也难以取得全面成功。从国际环境看，当今世界正处于百年未有之大变局，传统安全和非传统安全威胁叠加交织。随着国家综合实力对比的变化，大国之间的竞争将愈演愈烈，中国面临着日益复杂的安全形势。[6]以美国为首的西方强国从本国利益出发，固守冷战思维，保持意识形态偏见，多年来始终不断渲染中国威胁论，抨击中国的政治制度和国内政策，抹黑和妖魔化中国的国际形象；境外反华敌对势力持续对中国公民开展渗透活动，严重威胁中国国家安全。在错综复杂的国际环境中维护和平和保障发展，无疑需要一条比以往任何时期都广泛和牢固的爱国统一战线，人民政协制度必须不断完善以适应新时代提出的新要求。

二、新时代坚持和完善人民政协制度的方向

国家治理现代化的目标塑造了新时代人民政协制度发展的方向。国家治理现代化要求国家治理民主化、科学化、共识化，而人民政协制度所承载的政治协商、参政议政、民主监督职能在改进国家治理上能够发挥重要作用。

(一)推进国家治理民主化

根据宪法的规定，国家的任务是建设“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，可见，民主是现代化国家的题中之意。此外，“人民民主专政的社会主义国家”这一国家性质也决定了中国的国家治理现代化必须朝着民主化的方向前进。人民政协制度是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，其所承载的民主协商和参政议政功能对于推进国家治理民主化有着重要意义。

1.协商民主职能丰富了国家治理民主化的内涵。协商民主的理论认为，民主不应当局限在选举环节，还应当扩展到公共生活的全过程，特别是公共政策的制定过程。公共政策的制定，不应当只体现多数人的利益诉求，还应当平衡考虑社会各群体、阶层的立场和诉求，以避免“多数人的暴政”。因此，协商民主理论致力于构建各参加主体地位平等的协商平台，通过理性协商的方式，凝聚共识化解矛盾，以促进决策的民主性。人民政协作为专门协商机构，在专业化、科学化、中立性上具有其他监督主体不可比拟的优势。通过对于协商制度(包括选题、主体、环节、程序等)合理化调整，与政党协商、人大协商和人民政府协商等形式有机衔接，构建“大协商”的格局，从而实现协商民主“有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”[4]是新时代人民政协制度发展的重要任务。

2.人民政协的参政议政职能拓宽了国家治理民主化的渠道。现代国家治理的一个重要标志是治理主体的多元化，多元共治能够有效激发治理体系的活力。有序扩大政治参与是推进国家治理现代化的关键步骤。人民政协的参政议政职能为各党派团体和各族各界的代表人士有序、有效参与政治提供了制度化、组织化渠道。政协委员利用自身代表性强、联系面广、包容度大的优势，收集社情民意，通过参政议政的履职过程，将其纳入决策程序，从而实现社会各界人士有序政治参与。同时，人民政协制度构建了一种不同于西方党争民主的合作性政党政治模式，中国共产党和各民主党派是肝胆相照，荣辱与共的亲密友党，坚持中国共产党的领导是政协成立的初心，通过健全知情明政制度，完善协商成果采纳、落实和反馈机制，为民主党派参政议政创造条件。依托人民政协制度构建的中国共产党领导的合作型政党政治生态，激发了国家治理的活力，创造了和谐的民主环境。总而言之，人民政协制度包含的政治协商和参政议政功能，与现代国家治理所追求的民主价值相契合，推进国家治理现代化构成新时代人民政协制度的发展方向。

(二)推进国家治理共识化

现代国家治理区别于古代近代国家统治的基础逻辑在于参与国家治理的主体是单一还是多元。多元主体共治构建了多层次、多中心的治理新格局。各治理主体之间必然存在着立场不同，价值追求差异化等冲突，如何理顺各治理主体之间的关系，维持治理结构稳定，减少内耗形成治理合力，保证国家治理效能是现代国家治理需要解决的重要课题。在中国的政治语境下，国家治理主体之间的关系问题实质上是爱国统一战线内部关系问题。“寻求最大公约数，画出最大同心圆”是国家治理现代化对统一战线工作提出的要求，也是新时代人民政协制度发展的方向。

凝聚共识是人民政协制度设计的初衷，新中国成立前夕，在中国共产党的领导下，各民主党派人民团体及社会各级代表人士通过广泛协商，最大限度的凝聚共识，促成了新中国政权的诞生。人民政协制度在凝聚共识上亦具有独特优势。作为中国新型政党制度的政治形式和组织形式，人民政协制度在宪制意义上对政党权力归属做出了顶层设计和制度安排，明确了参政党的政治地位与责任，从而避免西方政党之间为争取执政权而产生的政治内耗以及轮换执政造成的政策断裂，为国家治理提供稳定和持久的动力。

从对象上看，人民政协凝聚共识不仅包括强化对政协组织内部的思想引领，还涵盖面向全社会和海内外，通过各级政协委员履职尽责传播共识，广泛凝聚正能量。人民政协制度作为中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现，通过履职尽责，坚持人民政协为人民，扩大党的群众基础、巩固党的执政地位，将党的主张转化为全社会的共同认识与行动方向，汇聚成实现民族伟大复兴的正能量，是时代赋予人民政协的任务。概言之，推进国家治理共识化与人民政协凝聚共识的重要职能相契合，构成了新时代人民政协制度发展的方向。

(三)推进国家治理科学化

科学化是现代国家治理至关重要的目标诉求。为了提升决策的科学性，公共政策的制定需要发挥专家的作用，更好地运用专家知识。人民政协制度作为专门协商机构，在人员组成、界别设置和协商机制上具有显著的专业化优势，能够有力提升决策的理性水平。不同于选举产生的人大代表，政协委员由各级政协组织根据有关部门的物色、遴选，依照政协章程规定的相关程序协商产生，基于界别的划分，政协委员多是本领域内能力强，社会知名度高，影响力大的专业人士，普遍具备系统丰富的专业知识和娴熟出色的专业能力，在自身的研究领域有深厚的研究积累，在政策制定过程中能够提出可靠的专业建议。九三学社、中国民主同盟(简称民盟)、中国民主建国会(简称民建)、中国民主促进会(简称民进)等民主党派本身就是由来自文化教育出版界、工商界和科学技术届的知识分子构成，政协制度为这些专家有序参与决策构建了机制。在协商机制上，人民政协协商涵盖了包括会议协商、对口协商、界别协商和提案办理协商等多种形式的协商，有效保障在决策之前和决策实施之中广纳群言、广谋良策、广聚共识，促进党和政府决策科学化。

人民政协民主监督职能对于提升治理理性具有明显优势。人民政协民主监督是参加政协的各党派团体和人士对党和国家重大方针政策、重要决策部署落实情况和法律实施状况等进行的协商式监督，是党和国家监督体系重要组成部分。[7]不同于权力性监督着眼于国家机构及其工作人员是否在法律范围内行权，人民政协民主监督以协助解决问题、改进工作、增进团结为目的，更加注重政策或法律本身，通过调查研究、社情民意、视察督办、提案协商，及时发现问题、化解矛盾、提出建议，协助下一步政策完善和调整。相较于社会监督，人民政协民主监督更具系统性，拥有一套完整的工作程序和权益保障机制，从确定监督议题到监督意见报送反馈，党委政府的知情明政机制也能够保障监督过程中的知情权和参与权，从而能够有效避免社会监督碎片化，片面化和无效化的缺陷。从实践效果看，人民政协对脱贫攻坚工作的民主监督取得了良好效果，各民主党派先后向党中央、国务院报送各类报告80余份，向对口省份提出建议2400多条，为脱贫攻坚取得胜利做出了重要贡献。[8]概言之，作为一种非权力性且非社会性的监督，人民政协民主监督具有不可替代的专业性和系统性优势。推进国家治理科学化，构成新时代人民政协制度的发展方向。

三、新时代坚持和完善人民政协制度的路径

(一)完善人民政协党的领导机制

风险社会是对当下中国社会特征的总括，也是新时代人民政协制度需要回应的首要问题。习近平指出：“我们必须把防风险摆在突出位置”[6]，作为国家治理体系的重要组成部分，人民政协制度需要将风险防范功能作为制度发展的一个重点。多元社会主体之间的价值差异和利益冲突是社会风险产生的一个重要因素，人民政协制度所承载的凝聚共识职能恰好是能够有效化解矛盾预防风险制度化手段。通过人民政协的制度运行和有效工作，凝聚共识筑牢共同思想基础，才能够有效应对来自国内国际的各种风浪考验。同时，人民政协作为统一战线组织，必须正确处理统一战线的内部关系问题，坚持一致性与多样性的统一，防范来自政协内部系统的风险，及时了解参加政协组织的单位和委员的思想动态，及时发现可能出现的敏感点和风险点。加强思想政治引领，广泛凝聚共识，根基是坚持党对人民政协的全面领导，规范和完善政协党的领导机制。

规范和完善人民政协党的领导机制首先需要完善落实党对人民政协工作全面领导的制度。完善包括事前请示、事中落实、事后督查在内的全过程实施机制(例如重大问题请示报告制度，党中央重大决策部署贯彻落实的督查机制)，以及政协党组、机关党组和专门委员会分党组工作规则在内的一系列制度，确保人民政协始终在党的领导下主动负责、协调一致的工作。[9]其次，重视发挥政协党组作用，完善政协党组政治建设、组织建设和纪律建设相关制度。旗帜鲜明讲政治是人民政协的根本要求。各级政协党组要要求党员委员时刻牢记共产党员的第一身份，引导参加政协的各单位深刻认识人民政协作为政治共同体的定位，建立政协党组与参加政协的各民主党派、无党派人士的经常性联系制度；完善地方各级政协党组织设置，强化各级政协党组对本级政协机关党组和专门委员会分党组的领导；明确纪律规则，严把各项活动的政治关，强调委员禁止政协活动中发表违背党中央大政方针的言论。最后，建立常态化学习机制，将人民政协建设成用党的先进理论教育各界人士的重要平台，通过学习教育增进对中国共产党和中国特色社会主义认同，有利于扩大和巩固党的领导的群众基础。

(二)优化人民政协制度自身的具体制度及其运行机制

中国社会正处于从工业文明迈向信息文明的重要转型期，人民政协制度应当借助信息技术手段进行优化，同时也必须应对数字技术带来的挑战。

以数字技术助力人民政协联系群众制度。截至2021年12月，中国网民规模已达10.32亿，互联网成为表达民意的重要平台。借助互联网技术，可以有效拓宽政协委员联系界别群众的渠道，提高工作效率。不同于人大代表，政协委员同界别群众之间并没有稳定的联系机制，联系范围主要依靠各政协委员自主选择，[4]且政协地方委员会的设置最低至县级，难以联系身处乡镇的群众。同理，由于不是选举产生，人民群众对所处界别的政协委员可能一无所知。互联网技术恰好能够打通政协委员和界别委员之间的沟通渠道，提高对于联系群众的覆盖率，降低沟通成本，还克服传统实地调研等方式中存在的“走马观花”等缺陷，建立联系群众的长效机制。

以数字技术优化人民政协民主监督制度。人民政协民主监督是党和国家监督体系的重要组成部分，在国家政治生活中发挥着不可替代的作用。然而既有的监督形式也存在不少缺陷，例如，政协与政府职能部门之间存在信息不对称，委员自身工作繁忙参与视察监督次数有限，党派站位不同影响监督客观性等。数字化技术提供了破解这些难题的有效手段。各职能部门之间信息共享平台的构建打破了政协与政府之间的信息壁垒，借助人工智能技术，通过互联网收集的大量社情民意、监督线索，也能够得到及时处理，通过算法识别人民群众关注的实际问题以确定监督议题，实现精准监督。此外，通过互联网，还可进一步降低人民政协和相关职能部门的沟通成本，完善落实协调机制和办理反馈机制。

值得注意的是，人民政协制度发展在借助技术手段的同时，还必须警惕其所带来的问题。由于借助互联网实现的民意表达具有碎片化特征，也可能存在偏激化的趋向，可能存在真实民意被“隐藏”的风险。网络社会同真实社会的差异不容小觑，过度依赖算法而忽略传统沟通渠道可能会造成对一部分公众利益的忽视。再者，由于算法偏好，委员所接收到的信息可能是隐含甚至放大的“偏见”，这些因素都会侵蚀人民政协制度的民主价值，甚至影响决策的科学性。

(三)理顺政协制度同国家治理体系中的其他政治制度的关系

伴随着社会发展，中国社会内部分化的趋势日渐明显，呈现利益多元化、价值差异化、功能区分化等特征。人民政协组织作为治理体系的组成部分，肩负为中华民族伟大复兴凝心聚力的历史使命，必须准确把握自身定位，理顺与治理体系中其他主体之间的关系。

选举民主与协商民主是中国特色社会主义民主的两种基本形式。人民政协应当发挥自身独特优势，与人民代表大会制度有机结合相互促进，推动中国特色社会主义民主向更高层次发展。协商民主的优势在于更加灵活，可以及时对自身制度进行调整以应对社会多元化与差异化。以代表构成为例，人大代表除解放军代表外，都是由一定的选区或以区域为基础的选举单位选举产生的，作为某个选区的公民而当选的。而本选区内可能因为产业发展而催生了大量以行业和职业为区分标准的群体。政协委员的界别划分与产生方式的灵活性恰好能够缓和以身份为划分标准的代表构成与社会结构内部的多元化之间的张力，提高民主化水平。近年来，各地不断探索优化委员队伍机构的优化途径，例如，宁波市政协采取了“先结构后人选”的办法，由各界别牵头单位根据界别内结构群体分布情况，通过界别构成合理化分析，提出充分覆盖各类群体的结构方案，确保主要群体中能有委员人选产生，同一界别的委员能充分代表该界别的各个领域，畅通利益表达渠道。

发挥人民政协民主监督在党和国家监督体系中的独特作用。人民政协民主监督本质是一种政治监督，在党和国家监督体系中发挥着不可或缺的重要作用。一方面，从民主监督与国家权力监督之间的关系看，人民政协与人大具有同样丰富的监督内容与形式，因此能够紧密衔接人大监督，作为对于人大监督“硬约束”的有效延伸和补充。同时，由于人民特殊的政治与宪法定位，其监督建议不带有任何部门利益色彩，更加中立理性，为其他权力性监督主体发挥作用提供科学建议。另一方面，从民主监督与社会监督之间的关系看，人民政协作为国家政权架构的一个部分，绝不独立于党的领导之外。人民政协组织委员通过监督活动，增强对于党的工作认同，进一步扩大党的领导的群众基础，能够一定程度上减弱社会公众对于政府工作的认识偏差，引导社会监督向着正确的方向发展。概言之，人民政协作为国家与社会的一个重要连接点，通过加强和改进民主监督工作，推动各治理主体团结合作，为党和国家事业发展做出积极贡献。