论自然资源产权制度构建中对居民环境资源习惯权利的尊重

李杰

摘要：完善我国自然资源产权制度是提高生态环境资源治理体系和治理能力现代化水平、实现生态文明建设目标的重要基础。而环境区居民长期以来形成的环境资源利用习惯权利是自然资源产权制度构建中应该重视的一项研究课题。本文论述了自然资源产权制度构建中关注和尊重居民环境资源习惯权利的重要意义，并提出了相应的自然资源产权制度建构方案。

关键词：自然资源产权制度；居民环境资源习惯权利；生态文明

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.22.077

1自然资源产权制度概述

产权是经济所有制关系的法律表现形式，一般通过设置所有权、使用权、收益权等权益形式来实现对法律上的物的归属进行确认，并对物上的用益权利进行规范。

自然资源产权是对于某种自然资源（或某一地域范围内的自然资源）形成的一组排他性的权利。从所有权角度来说，我国在对自然资源的归属上实行的是国家和集体所有制度，即自然人、法人不能取得自然资源的所有权。不管是《宪法》《民法典》，还是各个关于自然资源的单行法律，都明确了这一权利。《宪法》第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。” 第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”

“法律可以排除一些主体对土地、水等自然资源的所有权，但不能完全排除任何主体对土地、水等自然资源的占有和使用。”虽然我国自然资源实行公有制，但是，个人和法人经济体可以依法对自然资源进行合理的开发使用，即所有权和使用权分离的产权制度。

健全自然资源资产产权制度，有助于从根本上提高我国生态环境资源治理体系和治理能力现代化水平，促进经济社会稳步发展和生态文明建设目标的实现。自改革开放以来，我国自然资源产权制度的改革已经逐渐成为焦点。但是，目前我国还没有建立完善的自然资源产权制度，同时也存在着自然资源产权模糊、权责不清、监管保护制度不健全等问题，很不利于对环境资源的整体保护和集约利用。党的十八大以来，我国大力推进自然资源资产产权制度改革。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在第十四决定“加快生态文明制度建设”中，首先就对健全自然资源资产产权制度进行了部署。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，对于“健全自然资源资产产权制度”设定了改革目标和总体方案。2019年4月，中办、国办印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，意味着自然资源资产产权制度改革全面推开。

2自然资源产权制度构建中对居民环境资源习惯权利的关注和尊重

我国自然资源丰富的生态环境区大多在农村区域。农村社区在社会发展进程中多属发展中地区，社会经济发展水平相对较低，生活和生产方式或多或少的存在着靠山吃山、靠水吃水的模式，农村居民在长期日常生活生产中形成了合理从当地“绿水青山”中获取自然资源物品和利益的传统习惯，本文称之为居民环境资源习惯权利。这些传统习惯在自然资源资产产权界定时需要得到关注和尊重。

自然资源资产产权制度改革说到底是一项重大民生工程，目的是为了让自然资源价值和良好生态环境价值惠及更多的人，通过践行“两山”理念，最终实现社会主义生态文明建设目标。因此，自然资源资产产权制度改革中，应该把满足人民对美好生活的向往作为落脚点，应当关注保障林农、牧民、渔民等农民的利益，特别是环境资源区长久以来形成的当地农民居民合理利用当地自然资源利习惯性权益，激发农民发展林业、牧业、渔业等的积极性。

自然资源产权制度改革内容丰富，涵盖广泛，主要包括的是全面梳理与构建自然资源资产产权体系，科学合理的界定和规划自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式等。自然资源产权界定和规划时，应当尊重当地居民利用环境资源的传统习惯，合理设置自然资源所有权、使用权、收益权的关系，保障农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益，赋予他们更多的财产权利，打通“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的实现渠道。妥善处理和设置当地居民在利用自然资源方面的传统习惯权利，有利于建立科学合理的自然资源产权制度，有利于推动实施乡村振兴战略，推进美丽乡村建设，实现“生态美、百姓富”的最终目标。

以我国森林资源和草原资源为例，我国宪法、森林法、草原法都规定森林和草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。根据这一规定我们可以认为，除非有法律进行特殊规定，原则上森林资源和草原资源归国家所有。在具体实践中，关于产权界定的举证责任大多归为集体组织，并且存在客观困难。比如在游牧民族聚居的草原地区，牧民使用草原的方式十分灵活，他们常常会随着季节的变化而不断迁徙放牧，所以对草原的权属确定就十分复杂和困难。另外，对于林地，一旦历史上有当地居民开垦了某一林地，随着时间的推移，他們实际上就拥有了对这一林地占有、使用的习惯权利，或是集体所有或是优先使用，但是他们并没有形成任何形式的书面证明材料。这一情况在云南、贵州的边远山区中尤为常见，这些地区的常住居民通常以自然村为单位通过林木种植、林副产业共同使用这些自然资源。

中国的司法实践中，不乏在解决自然资源产权纠纷中尊重当地居民环境资源习惯权利的案例。上个世纪90年代，广西壮族自治区柳州市潭冲桥一带的山岭的西半坡有一片方圆550亩的林地，自土改以来，柳东乡牛车坪村与三门江林场就一直在这片林地的权属上僵持不下。最终，柳州市政府和中级人民法院将争议林地一分为二，一半划给牛车坪村，一半划给代表国家所有的三门江林场，而并没有将争议林地全部划分为国有林场。据此说明，我国行政机关和司法机关实践中在尊重法律事实的基础上，承认了当地居民环境资源习惯权利，在平衡国家利益和集体利益时采取了折中的办法，以此来维护社会正义和公平。同时说明，即使居民对当地环境资源形成了共同占有和使用的习俗，但是由于缺少全面的自然资源产权登记，从而容易产生大量的自然资源权属争议和纠纷。

3自然资源产权制度构建中尊重居民环境资源习惯权利的方案

3.1从顶层法律制度设计上进行确认

法治是推进国家治理体系和治理能力现代化水平提高的重要依托。在法律制度设计上对自然资源产权制度进行顶层设计是重中之重。我国实行公有制，绝大多数自然资源归国家所有，部分森林、草原、滩涂等自然资源由归集体所有。从理论上讲，尊重居民环境资源习惯权利可以通过以下两个途径实现：一是居民以集体组织的形式依据法律对部分自然资源拥有所有权，成员从而享有占有、使用、收益的权益；二是居民对于国家所有的自然资源依法享有的占有、使用、收益的权益。

首先，从整体的国家自然资源产权制度设计上来讲，需要尽快完善现有的自然资源产权制度，明晰国家所有、集体所有的各类自然资源权利属性，厘清所有权、占有权、使用权、收益权、处置权等各项权利归属，合理配置资源，探索赎买、租赁、补助等自然资源利用方式，建立规范自然资源产权交易秩序。其次，鉴于我国在法律上还没有正式明确“尊重居民环境资源习惯权利”，因此有必要在相应法律法规中添加“合理尊重居民环境资源习惯权利”的补充性规定。另外，对于民族区域自治地方，可以通过依法行使自治权，制定自治条例和单行条例来实现以上立法目的。

以《中华人民共和国森林法》为例，其中第二章“森林权属”中的第十五条主要是对林权登记制度进行了规定，第十六条是对林地经营权进行了规定。根据以上讨论的原则，第十五条中可以加入以下条款：“在进行林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权进行确权时，应当合理尊重林区居民依据传统习惯对该林地和林地上的森林、林木的占有、使用、收益权益。”第十六条中可以加入以下条款：“所在林地存在社区和居民，并且依照传统习惯对该林地进行事实上的占有和使用的，居民具有优先经营权。”

再以《中华人民共和国民族区域自治法》为例，第二十七条规定：“民族自治地方的自治机关根据法律规定，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林。严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地。”第二十八条规定：“民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。”以上条文虽然规定了本地具有优先合理开发利用相关自然资源的权利，但是缺乏配套法律法规，导致产权主体模糊、使用权（承包权）制度不明晰、影响居民环境资源习惯利益的实现，因此可以通过依法行使立法自治权，制定出台体现尊重居民环境资源习惯权利的法规条例。

3.2区别对待不同类型的居民环境资源习惯权利

以环境资源利用所满足的人类不同层次需求为标准，居民环境资源习惯权利可以分为自然性环境资源习惯权利和人为性环境资源习惯权利。自然性环境资源习惯权利是环境区居民为了满足自身生存而对自然资源进行合理利用的权利，它是宪法上生存权在自然资源法领域的投射和具体化。自然性环境资源习惯权利的存在是为了保障环境区居民的生存，反映的是环境区居民自然资源的要求权，也是国家应该担负的保障义务，具有明显的公法性质。自然性环境资源习惯权利是为了满足民生所需的权利，它的取得不需要经过政府的许可和他人的同意，它是一种与生俱来权利。同时，因为自然性环境资源习惯权利对于环境区居民的生存是不可或缺的，所以具有很强的身份性，它不能像人为性居民环境资源习惯权利一样可以进入市场进行交易，具有不可转让的性质。在对自然性环境资源习惯权利进行产权制度设计时，不能完全按照私法中财产权制度进行。

而人为性环境资源习惯权利是环境区居民为了满足自身发展而对自然环境资源合理利用的权利，所以它具有浓厚的财产属性，包括取得有偿性、盈利性、可交易性等物权法属性。在自然资源国家所有的情况下，人为性环境资源习惯权利的取得需要适用国家的许可制度；在自然资源集体所有的情况下，它的取得需要集体组织的同意和授权。这一类自然资源权益可以引入竞争机制，由市场决定资源财产由谁使用，同时辅之必要的监管，使这部分自然资源能够最大限度地实现资源效用。因此，在对人为性环境资源习惯权利进行产权制度设计时，更多地参照私法中财产权制度进行。

同时，由于自然资源具有公共性、外部性等特性，自然资源的产权设计都不能完全依照私法中物权制度进行设计。在进行产权制度设计中，还应考虑环境保护、可持续发展等因素，不能完全地实现意思自治。

3.3完善自然资源优先使用权制度

环境区居民在长期历史中形成了对当地周边自然资源的依赖关系，決定了他们对特定自然资源的优先占有、使用的权利，这是居民环境资源习惯权利的重要内容。

关于我国公有的自然资源产权制度和环境区当地居民针对自然资源的优先权益，《论自然资源存在及开发与当地居民的权益关系》一文中有深入阐述。文中以国有自然资源为例，从法权关系上看，自然资源所在地的居民与非自然资源所在地的居民对于自然资源的权利在理论上是平等的。但是自然资源的自然存在关系以及自然资源所在地居民的居住空间关系要远远强于自然资源法权关系。这种自然资源存在关系、居住关系以及法权关系一起作用，便会导致国有自然资源所在地居民与其他居民对该自然资源的权利关系便呈现出一种“由近到远、由密到疏、由内在到外在”的结构。因此，在自然资源开发权利的安排中，必须首先关照当地居民的环境资源利益，这也通常表现为当地居民的环境资源习惯权利，然后才进一步扩展至其他更广泛区域的居民，与之分享国有自然资源的开发利用利益。《中华人民共和国民族区域自治法》第二十八条规定的“民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规定，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用”，就是这一理论的反映。

以上述阐释为理论基础的自然资源优先使用权制度，为尊重和实现居民环境资源习惯权利提供了另一重要方案。因此，当某一自然资源所有权为国家所有时，在历史上对该自然资源具有传统习惯利用的当地居民在同等条件下对该自然资源享有优先使用权（包括租赁权、承包权、收益权等）；当某一自然资源所有权为集体所有时，在历史上对该自然资源具有传统习惯利用的当地居民，在同等条件下，以集体组织成员的身份对该自然资源更加享有如上优先使用权。以上自然资源优先使用权制度应该在自然资源产权制度构建中得到体现。

参考文献

［1］金海统.资源权论.北京：法律出版社，2010，7.

[2]最高人民法院主编.人民法院案例选行政卷：1992-1996，北京：人民法院出版社，1997，452-454.

[3]王文长.论自然资源存在及开发与当地居民的权益关系，中央民族大学学报（哲学社会科学版），第一期，2004，33-36.