公共产品理论视角下的退役军人优抚安置工作提升路径研究

胡冰松，王祥云

（1.中南大学公共管理学院，湖南 长沙 410075；2.湖南省人民武装学校，湖南 长沙 410125）

退役军人优抚对象的优抚安置是国家基本公共服务的重要组成部分。基本公共服务有着基本性、公共性等特征，是一种由政府部门主导、全社会共同参与，旨在保障全体公民生存和发展基本所需，并与地区发展相适应的公共服务[1]，是最基本的民生需求。其服务和保障范围也是围绕基本民生需求展开的，如医卫、社保、交通、住房、教育等[1]。国家着眼于实现基本公共服务标准化，并提出了2035年要在全国范围实现基本公共服务均等化的目标。

退役军人群体优抚安置工作涉及荣誉、生活、养老、医疗、就业、住房、教育、文化等多领域，尤其是一些年事相对较高的烈士父母、高等级残疾军人、在乡老复员军人等重点退役军人优抚对象面临行动不便、缺乏照料及晚年孤单等现实问题，迫切需求高质量的优抚保障。2021年1月，湖南省政府作为地方政府实施重要决策，在其“十四五”规划和2035年远景目标设定中就进一步明晰了基本公共服务和退役军人优抚的发展方向，即远景目标中加入“基本公共服务实现均等化”的内容，省政府“十四五”发展目标中也提及“基本公共服务均等化水平明显提高”，具体与退役军人优抚相关的表述还有“完善退役军人和其他优抚对象关爱帮扶机制”“健全退役军人服务体系，提升退役军人服务保障能力和水平”等。

一、优抚安置的公共产品属性

国外学者最早提出并发展了公共产品理论。美国学者保罗·萨缪尔森指出，公共产品（劳务）不会因为某个人消费或享用了该产品（劳务）就会影响到其他人，其他人消费或享用的该种产品（劳务）不会有相应的减少。由此可知，公共产品（劳务）的三个重要特性：受益非排他性、消费非竞争性和效用不可分割性。该学者就国防的公共产品属性还做了进一步的阐释，他认为公共产品理论最好印证的范例就是国防。具体说来，国家开展国防建设，旨在保卫所有公民的自由和生活方式，并不需要以该国公民是否愿意或者是否支付了相关费用为前提条件[2]。退役军人曾经直接投身国防、献身军营,退役后还是国家国防后备力量体系的宝贵资源。退役军人在国防领域的相关贡献应该符合“因公益而做出的特别牺牲,国家应当给予一定补偿”[3]。

国内的领导和学者结合我国国情就国防领域下优抚安置这一衍生的公共产品属性进行了进一步分析。如时任国家民政部副部长的罗平飞就基于优抚安置制度同时具有非竞争性和非排他性这两大特征，认为应当界定其为纯公共产品[2]。西北政法大学杨永康从退伍安置法律制度视角研究，认为军人在其服役期间提供的国防类安全类的公共产品惠及了全社会，同理，军人在退役后其相关的优抚安置制度也理所当然地具备公共产品特质[4]。百色学院梁银湘立足于经济学学科进行分析，他认为军人服役时提供的服务为同质的纯公共产品，那么在退役后其所享受的优抚安置权益和相应经费也应当遵循平等、同质的原则，尤其是相关补助应当在国家层面统一规范一致[5]。综上所述，国内领导和学者都进一步明确了退役军人优抚安置工作的公共产品属性，并对如何发挥好其作为公共产品的受益非排他性、消费非竞争性和效用不可分割性做了有益探索。

新中国成立伊始，优抚制度主要围绕抚恤补贴、社会优待、医疗优惠、助残助孤、帮助生产生活及宣传表彰等内容展开；之后，在原有抚恤优待为主的基础上增加了另一大块内容，即军人退役安置， 初步形成了优抚和安置两大架构；之后两大架构又加入了军人保险制度[6]。优抚安置工作是属于政府的一项重要工作职能，具体由民政部门主管，主要内容是对在中国战争和和平时期做出贡献的军人及其家属进行优抚、表彰和安置。新时期，优抚安置这一公共产品的生产者进一步拓展和细分，一些核心公共产品（如国家统一优待政策、统一补助等）由政府部门供给，另外一些混合类的公共产品（如优待对象褒扬、生活救助等）的供给则逐渐走向政府主导、社会力量共同参与的模式。

二、退役军人基本公共服务均等化水平提升的现实境遇

（一）工作定位及认识有偏差

部分领导干部在为退役军人这一特殊优抚对象群体提供基本公共服务时还存在认识上的偏差，将退役军人基本公共服务等同于一般社会保障服务工作，没有考虑该群体的特殊性和优先性。有的领导认为军人的职业特点就是应当无私奉献，不应过多追求自身生存和发展利益，他们把对退役军人的优抚类公共服务当成了“额外照顾”，把理应完成好的安置工作当成了“拥军”，大多数时候仅仅满足于解决退役军人优抚对象基本生活问题，没有从服务保障、权益保障的维度上不断拓展保障项目和内容，且未建立保障水平与当地发展水平同步增长的机制。

（二）退役军人基本公共服务水平有待提升

当前政策背景下，其他部分弱势群体（农村五保户、残疾人、孤儿和高龄老人）的相关保障待遇不断攀升，在补助标准上已超过了一些退役军人优抚对象群体（农村三属、残疾军人、带病回乡退伍军人和参战参核退伍军人），军人的尊崇感得不到彰显 。地方机构改革导致编制缩减，以及当前疫情背景下经济形势相对紧张等，都对士兵就业安置造成困难。一些基层尤其是部分农村地区没有专门的退役军人服务场地，无法满足退役军人优抚对象的医疗、生活、养老等基本需求，无法让退役军人群体在当地感受到应有的尊崇感和幸福感。

（三）参军激励措施有待优化

在士兵退伍安置问题上，当前只对符合安置条件的四类人员进行了明确，意味着入伍服役只有2年的大学生与服役不满12年的大学生士官在退役安置上待遇并无大的差别，在此区间，服役年限增加没有相匹配的梯度激励措施配套，这在一定程度上降低了高学历青年的参军热情和长期服役的动力。大多数现有针对退役军人的优待有待进一步根据军人的服役年限和贡献度进行区分激励，以此来形成良好引导效应。

三、退役军人基本公共服务均等化水平提升的路径建议

在公共产品理论视角下要确保优抚安置制度的有效实施，必须更加注重服务对象的参与及其满意度，强调为优抚安置对象服务，逐步实现退役军人优抚安置基本公共服务均等化。2020年，时任退役军人事务部部长的孙绍骋在接受新华社采访时提及退役军人事务部门组建后基本建成了三驾马车（组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系）齐头并进、同向发力的组织管理体系。下一步，一方面要发挥好政府的主导作用，形成退役军人事务部门主导、政府其他部门协同的治理体制[7]，保障核心公共产品生产供给。另一方面要引导社会力量特别是社会组织积极有序参与到优抚安置中来，提供重要的完善和补充作用。不断提升退役军人基本公共服务均等化的水平、实现高质量的优抚安置公共产品生产供给成为新形势下退役军人基本公共服务工作面临的主要任务。

（一）营造尊崇军人的社会氛围

在新的时代背景下，着眼于公共利益整体发展的基础是退役军人基本公共服务均等化水平的提升[8]。首先要提高思想认识。各级领导要从巩固国防、支持部队建设的高度来认识做好优抚安置工作的重要性，将其列入重要议事日程，树立“大国防、大优抚”的保障观念和意识。政府相关部门要把优抚安置和拥军优属工作摆在突出位置，搞好建军节、春节等时机的部队走访慰问，深入开展“最美退役军人评选”“十佳军嫂评选”“优秀军人风采录”等双拥活动，积极组织送光荣军属牌、上门送喜报、慰问军烈属等活动，推进各地“退役军人之家”阵地建设，倡导全社会参与到拥军优属中来。在政策定位上，应当深化理解、落实“让军人成为全社会尊崇的职业”的指示精神，要从该群体属于特定保障对象、该群体能发挥特殊功能等视角考量，要按照公共产品理论指引下的退役军人优抚对象服役时供给国防类公共产品、退役后享受公共产品，即贡献相同待遇相同的原则，体现出“人有我优”的优越感和幸福感。在服务内容上，不能满足于发放货币补助这种方式，要立足全方位、系统化完善服务内容。退役军人基本公共服务均等化水平提升项目的开展要主动融入国家社会保障、民政福利、助残助孤等事业，做到统筹协调、联动发展。

（二）持续加大对退役军人的关爱力度

一是政策辐射要进一步全面。安置工作方面要进一步完善安置就业、自谋职业与扶持就业相结合的机制，按照标准化打分、按序选岗、公开安置等原则推进好“阳光安置”，确保退役军人公开选岗；各地退役军人事务部门牵头，以各部门采用普惠、优待、政府基本社保医保、商业保险、临时性救助、抚恤、补助等方式方法，形成分级分类可参照的发放比例和标准，不断提升退役军人基本公共服务均等化保障水平；对符合乡村振兴帮扶工作对象的退役军人建立帮扶台账；对符合低保、临时救助、危房改造、公租房、教育救助、法律援助、慈善救助的特定退役军人优抚对象人群落实帮扶责任，确保其优先享受相关政策。要进一步扩大党政机关招考录用比例，退役军人报考公务员时，可以参照研究生入学考试对笔试成绩适当加分，对致力于学业和参军双向发展的青年实施激励。同时，相关部门在梳理上述政策后，针对当前涉及退役军人优抚对象的基本生活、医卫、就业等多领域的保障大部分散落在各类社会政策制度之中的现实处境,为了避免优抚落实出现“碎片化”[9]，应当把各类社会政策制度之中有关退役军人的条款和优待政策整理出来,基于尊崇军人的价值理念，整理形成全面、翔实且与相关社保制度衔接紧密的制度体系。

二是突出对重点退役军人优抚对象的关注。对部分重点退役军人优抚对象开展帮扶管理实行多包一的工作机制时，也可以动员社会力量参与，共同实施多样、全面的帮扶，确保这些对象所在家庭不会成为社会遗忘的角落[10]。在退役军人优抚对象待遇发放方式上优先选取国库直接支付方式，确保优抚金按时、足额发放和方便领取。为有效解决退役军人优抚对象就医难的问题，可建立资助参保参合、门诊医疗救助、住院医疗补助、特别医疗救助、慈善医疗援助“五助一体”的优抚对象医疗保障制度。在各项优抚政策全部执行到位的情况下，部分重点退役军人优抚对象仍然存在较大困难的，政府部门应当寻求低保或其他政府口径进行解决，或是采取一事一议的方式发放临时救助资金。

三是夯实工作长期发展基础。各地应当建设好退役军人服务中心，实现民政、人社、法律咨询等业务的一站式办理，畅通政府与退役军人的情感交流，开辟退役军人帮扶解困的新途径。让各级退役军人服务中心成为退役军人学习、教育、交流的场所和权益维护、政策释疑、困难帮扶的“娘家”。

（三）提升对现役人员的激励效应

根据强军事业发展和经济社会发展实际,一方面要完善健全义务兵优待金自然增长机制，增长幅度要与地区经济发展指标挂钩。湖南省常德市从2013年7月起，以当年国家制定的优抚对象抚恤补助标准为基数，以全市前三年CPI平均值为标准，实现了所有退役军人优抚对象共享改革发展成果，每年增设安排经费1 300万元，提升了退役军人优抚满意度。另一方面要探索服役时间处于2年至12年间人员的区分激励政策，在荣誉、生活、养老、医疗、住房、教育、文化交通和其他优待等方面不断拓展、丰富优待内容。