农村社会治理共同体建设的社会基础及经验适用性研究

赵晓峰， 马 锐， 赵祥云

(西北农林科技大学 人文社会发展学院， 陕西 杨凌 712100)

一、问题的提出

党的十九届四中全会提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，为加强和创新基层社会治理、在乡村振兴中实现有效治理目标指明了建设方向。综合来看，中国建设农村社会治理共同体是“三大历史性时刻”交汇形成的客观结果，具有重要的时代价值。

(一)建设农村社会治理共同体是国家治理转型的必然要求

改革开放初期，中国政府推行撤社建乡的乡村体制变革，实施村民自治制度，逐步形成“乡政村治”的乡村治理框架。但是，随着分税制改革的推进，一方面，地方政府的税源减少，税收增长缓慢；另一方面，地方政府财政支出压力有增无减，以致其在20世纪90年代中后期，需要通过层层加码征收农业税费，缓解财政支出压力。这就导致农民负担持续攀升，乡村社会陷入积重难返的治理困境。2002年，国家开始推进农业税费改革。2006年，全国各地全面取消农业税费。与此同时，国家加快治理体制转型，推行撤乡并镇、合村并组等系列改革措施，推动地方政府向服务型政府转变。在这样的时代背景下，党的十六大报告明确提出“改进社会管理，保持良好的社会秩序”；党的十六届三中全会进一步指出“完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”。由此，党的历届全会从不同角度对社会管理进行重要部署，不断深化对社会管理的理论认识。党的十八届三中全会首次以正式文件的形式提出“社会治理”的概念，社会管理被社会治理所替代，成为国家治理在地方社会的基本理念和体现形式。社会管理的主体是政府，社会治理更加强调利益相关者的参与及其与核心治理主体间民主、平等与协商的关系。随着党对社会治理的理论认识持续深化，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(1)http:∥www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。明确指出，社会治理的目标是“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这标志着党对社会治理的认识提升到了新高度，建设农村社会治理共同体成为国家治理转型的必然要求。

(二)建设农村社会治理共同体是质变中的乡村实现全面振兴的客观需要

当前，中国乡村社会正面临着千年未有之大变局,城乡与区域间人口流动数量持续增加，资源流动规模愈加庞大，信息流动提速且愈加频繁，以致农民的价值观念与乡村文化的构成要素发生质变。第一，从个体层面来看，农民的自由度越来越高，权利意识持续觉醒，采取越来越多争取权利的行动，其中也掺杂着不正当利益诉求，给乡村治理和基层社会秩序带来强烈冲击。第二，从家庭层面来看，农民家庭中的代际关系、夫妻关系、兄弟关系和妯娌关系等都在发生变化，恋爱模式和婚姻关系在现代性入侵中持续调适。这给原本稳定的家庭关系带来了重大挑战，使家庭作为中国社会“细胞”的基础性地位遭到侵蚀。第三，从农村社区层面来看，一方面，随着村干部职业化程度的不断提升和官僚化、行政化趋势的基本形成，村干部“代理人”的身份愈显重要，而“当家人”的色彩越加淡薄，村干部在群众心目中的权威形象也在发生变化；另一方面，随着农村社会由熟人关系模式向陌生人关系模式转变，农民的共同体意识渐离渐远，乡村伦理规范和道德秩序逐渐趋向解体。在农村社会转型的过程中，新的利益主体不断出现，一些社会组织和市场主体得到快速发展。如何推动多元利益主体构建平等协商和共建共治共享的关系模式，成为实现乡村有效治理，推动乡村振兴的重要议题。

(三)建设农村社会治理共同体是治理理论不断优化的结果

20世纪90年代开始，中国的治理研究形成热潮，并逐渐成为国内政治社会学领域内讨论较多的理论话题。治理被认为是一种政治管理的过程，和政治统治一样需要权威和权力，以维护正常的社会秩序。但是，治理的权威来源并非必然是政府，可以是公共机构，也可以是私人机构，或是公共机构和私人机构合作的形式；治理是一个上下互动的过程，通过合作、协商与伙伴关系逐步确立认同和共同的目标，实施对公共事务的管理；治理权力的向度是多元的、相互的，而非单一的和自上而下的。治理的理想目标是通向善治，形成良好的治理效果。善治的实现，需要依靠政府与公民之间积极有成效的合作[1]。治理理论中的多中心治理、政府与非政府共同管理的公共事务思想得到推广，多元参与、平等协商、共治共享的基本价值取向得以确立[2]。由此，辩证对话中不断得以优化和创新发展的治理理论，为乡村振兴中农村基层社会治理共同体的建设提供了有力的理论支撑。

在“三大历史性时刻”交汇的背景下，农村基层社会治理共同体建设理念的提出，顺时而生、正当其时。目前，学界主要采用文献研究法，从理论维度、历史维度、实践维度和时代维度四个方面对社会治理共同体进行了分析和讨论[3]，多集中在宏观理论抽象和应然研究层面，而对农村社会治理共同体建设的社会基础缺少必要关注，对中国农村非均衡、不充分发展所带来的区域差异的影响缺乏必要重视。因此，本文试图讨论两个基本问题：一是农村社会治理共同体建设的社会基础，包括社区基础与组织基础；二是受区域差异的影响，农村社会治理共同体建设的经验传递及其模式复制推广的适用性问题。

二、农村社会治理共同体建设的社区基础

1887年，滕尼斯(Tonnies)在《共同体与社会》一书中提出了共同体的概念[4]。共同体主要存在于传统乡土社会，是以血缘、地缘和情感为纽带形成的人际关系亲密、彼此守望相助、富有人情味的社会团体。随着城市化的发展，人际关系亲密程度和人们的共同体归属感逐步减弱。此后，美国社会学家罗密斯(Romes)将德文中的共同体翻译成英文中的社区(2)美国学者查尔斯·罗密斯在英译滕尼斯的这一著作时，把德语的社区翻译为英语的community。。由此，社区成为美国社会学研究的一个重要概念，并逐渐成为芝加哥学派的研究重点，推进了社会学家对美国不同类型社区及其发展变迁的研究。受到美国芝加哥学派和英国社会人类学派的共同影响，社区概念在引入中国后，逐渐演变成具有地域属性的生活共同体[5]。在吴文藻和费孝通等人的推动下，社区研究在早期中国社会学研究中占据着显赫地位，费孝通所著《江村经济》的发表更是引起国际社会学家对中国社区研究的关注。然而，农村社区作为一个建立在同质性基础上的地域性生活共同体，随着工业化、城镇化、市场化和信息化的发展，其异质性程度日益凸显，分工程度不断加剧，社会关系愈加复杂，传统亲密关系被工具性利益关系所替代，共同体意识渐趋瓦解。因此，当前农村基层社会治理共同体建设必须重视社区的发展变化。费孝通[6]曾经指出“中国乡土社区的单位是村落”。但是，村落在经历岁月的侵蚀后，已经发生了质的变迁。本文认为，基于对不同农村社区形成与发展的认识，可以将当前中国的农村社区简单地区分为四种类型。

(一)工业化引领形成的超级村庄

20世纪80年代，随着我国乡镇企业的快速发展，工业化引领传统村落开始迈向城镇化，超级村庄开始崛起。超级村庄因打破了传统村落的经济边界得以与全国乃至全球市场的经营主体发生经济关联，但其同时也保持着相对封闭的社会边界，并有着异常复杂的经济社会关系[7]。同时，超级村庄因村庄合并等行政举措和经济发展带来的就业机会吸纳了大量周边村民和外地人员，其“新居民”不断增多，人口规模持续扩大。本地人与外地人、老村民与新居民、农民与工人等多元化身份的共存，深刻影响着社会治理的基本逻辑。目前来看，这类典型村庄在全国各地都能够发现踪迹，例如，陕西的袁家村、江苏的永联村等，但其主要分布在东部沿海发达地区。

(二)移民搬迁形成的新型社区

改革开放以来，中国的甘肃、广西等地纷纷探索实施易地移民扶贫搬迁政策。1994年4月15日，国务院印发了《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年)》(3)国务院决定：从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，基本解决目前全国农村八千万贫困人口的温饱问题。http:∥www.moa.gov.cn/ztzl/xzgnylsn/gd/200909/t20090923_1356488.htm。中明确提出，“对极少数生存和发展条件特别困难的村庄和农户，实施开发式移民。”党的十八大以来，易地搬迁脱贫作为精准扶贫“五个一批”(4)“五个一批”工程，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。中最重要、最艰巨的政策，仅在国家“十三五”规划实施期间，便计划完成分布在全国22个省(区、市)大约1 400个县(市、区)的1 000万建档立卡贫困人口的搬迁任务。在这些由移民搬迁户居住的新型集中安置社区中，居民从不同村落汇聚到一起，具有较高的异质性，他们就业和生活需求更趋多元化，对社会治理也有着更高、更复杂的诉求。目前看来，移民搬迁形成的新型社区主要分布于我国中西部集中连片特困地区，例如，陕西的秦巴山区、云南的滇西边境山区、以及滇桂黔的石漠化区。

(三)合村并组中形成的中心村

中国取消农业税费以后，在国家土地政策、社区建设、新农村建设与乡村振兴等多种因素的共同驱动下[8]，各地纷纷推行以撤乡建镇、合村并组为主要形式的乡村体制改革。全国行政村的数量因合村并组快速下降，由1985年成立建制村时的94.1万个(5)http:∥www.cssn.cn/shx/201908/t20190826_4961866.shtml。，下降至2020年的50.2万个(6)https:∥m.thepaper.cn/newsDetail_forward_17501239。，而且合村并组后的行政村因村民数量急剧增加，村域边界得到拓展，形成了一批中心村。与此同时，中心村的组建也产生了一系列问题，一方面，导致乡村熟人社会瓦解，基于熟人社会运作的乡村秩序与治理规则失效，中心村面临治理困境；另一方面，多个行政村被动组合成为中心村的过程，打破了原有行政村的集体利益分配秩序，导致中心村内部各村民小组(原行政村)之间的经济利益矛盾，进而影响中心村整体的社会秩序。

(四)空心化趋势中的村落社区

第七次全国人口普查结果显示，城镇人口数量占全国总人口数量的63.89%，城镇人口比重与第六次全国人口普查相比，上升了14.21%[9]。中国在城镇化的过程中，农村人口向城镇地区集聚流动，农村“空心化”现象日益凸显。一方面，农村“空心化”使得自然村数量持续消减；另一方面，也导致村落社区留村人口数量持续降低；同时，留村人口呈现出以老年群体为主的人口结构特征，农村老龄化现象日趋严重。近年来，民政部与老龄委尽管持续关注农村留守老年群体的生活与精神需求，投入大量资金修建农村养老驿站、幸福院与养老院等集中养老公共服务场所。然而，农村养老公共服务供给能力在现阶段依然较弱，特别是随着农村老龄化趋势的不断加深，空心化趋势中的村落社区面临更为凸显的养老公共服务挑战，比如，失能与半失能老人的生活照料与精神慰藉问题。整体来看，中国农村空心化趋势的村落社区在全国范围内都有存在，但集中分布于缺乏主导产业的中西部农村地区。

中国是一个幅员辽阔且区域间发展不均衡的大国，这使得国家政策的落实需要考虑权威体制与有效治理之间的矛盾[10]。农村社会治理共同体作为加强乡村社会建设与实现有效治理的重要方式，在建设的过程中需要正确认识区域间经由经济社会发展所带来的社区类型异质性问题。本文从社区基础的角度，将同一表现特征的农村社区归类，构建了四种具有差异性与边界性特征的农村社区理想类型，为理解区域间农村社会发展现状与社会治理困境提供了分析视角。同时，农村社区理想类型的构建，为区域内部农村社会治理共同体建设，以及区域间农村社会治理共同体建设经验的传递提供了理论依据。由此，地方政府可以按照区域内部主要分布的农村社区类型，因地制宜培育多元合作的社会治理主体，保障社会治理共同体建设有序推进，改善农村社区亟需解决的治理困境。

三、农村社会治理共同体建设的组织基础

改革开放以来，中国社会主义市场经济体制的建立，使得市场体系日趋完善，形成了市场体系与科层体系双轨并存的组织关系模式。市场体系和科层体系的运作逻辑尽管存在着显著差异，即市场体系偏向独立运作与获得经济报酬，而科层体系呈现出较为严格的等级界限，但是市场体系与科层体系的互惠与合作推动，使得中国由传统单一的政府管理模式向多元主体合作的社会治理模式转型。农村社会治理共同体建设就是要通过鼓励多元治理主体参与社会治理，构建起基层党组织为核心、村民委员会为主体、不同类型社会组织相互协同，以及公众共同参与为主要内容的“一核多元”的治理结构。本文认为，当前，随着农村社会治理主体数量的增多，亟须厘清不同治理主体的组织边界和功能边界，将农村社会治理中存在着的治理主体分为四种类型。

(一)党建引领下的农村基层党组织

1949年，中华人民共和国成立后，“政党下乡”将原子化的乡土社会整合为组织化的政治社会[11]。中国村民自治制度的实践与落实，将农村社会的治理权授予以村民委员会为组织形式的村民自治组织，农村基层党组织只负责党内生活与党员发展，难以对农村社会治理进行干预；同时，“政社分设”的改革举措与农业税费的全面取消，使得乡镇政府逐步悬浮于村庄社会。2012年以来，以习近平同志为领导核心的党中央，将从严治党作为推进新常态党建的重要抓手。在农村基层治理的实践过程中，从严治党借由精准扶贫工作，向农村基层下派了一批政治站位高、工作能力强的第一书记与驻村工作队，重新将政党带回农村社会治理领域。同时，各级政府将党政融合作为推动新时期“三农”问题解决的重要路径，全国各地纷纷推行村书记与村主任“一肩挑”，进一步强化党组织在基层治理工作中的领导地位。此外，各地还积极创新农村基层党建工作。比如，福建省福州市晋安区提出了“六联融合”党建工作模式；云南省在脱贫攻坚中创新提出了“党建+扶贫”模式；浙江省绍兴市在“枫桥经验”的基础上构建起“互联网+党建”模式。由此，党建引领下的农村基层党组织发展，在基层治理中充分发挥着贯彻上级党组织决策、领导基层治理、保障组织动员与团结各界群众的重要功能，实现了多元主体协作共治，是当前建设农村社会治理共同体的有效路径。

(二)“三治融合”下的村民自治组织

滕尼斯的共同体理论认为，自然村落中存在共同的血缘、地缘与情感因素，自然村落天然具备成为“自在型共同体”的潜在基础，其治理模式保持着无需外力维持的自治样态。新中国成立以来，国家政权逐步深入乡村社会，深刻地改变着村庄的治理形态。同时，工业化与城镇化推动农村人口向城镇集聚流动，撤乡并镇、撤村并居与合村并组等村落重组工作，进一步打破了原有村域的自然边界，并改变了自然村落的“自在型共同体”样态。但是，农村社区村民自治的组织基础依然保留。1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》(7)https:∥news.12371.cn/2018/03/22/ARTI1521673331685307.shtml。将村民委员会作为农村基层自治性组织。然而，在村民自治的实践过程中，由于乡村法治体系不完善、法律监督缺位、民众参与意识淡薄与行政自治边界模糊等现实性问题，村民自治难以有效实施。党的十九大报告提出要构建“德治、自治、法治”相融合的乡村治理框架，将德治和法治融入村民自治，找到了一条实现乡村善治的有效途径，取得了良好的实践效果。在“三治融合”的时代背景下，村民自治以各种新形式开始焕发活力。例如，广西省毛南族自治县平治屯成立的党群理事会，有效解决了当地因土地征用与分配产生的群众性矛盾[12]。

(三)乡村振兴中兴起的农村社会组织

我国可以根据农村社会组织的来源方式，将社会组织分为两种：一是从农村社区外部引入的社会组织；二是社区内部生成的社会组织。从社区外部引入的社会组织以农村社会工作组织为典型代表，其主要的组织形态可以分为两种，一是由政府主导发展的专业社会工作服务机构。2018年，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年》(8)http:∥www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5331958.htm。指出要“积极发展农村社会工作和志愿服务”。这说明乡村振兴中农村社会工作组织的发展拥有必要性与可行性[13]。由此，地方政府通过政策引导培育起来一批由政府主导性质的社会工作服务机构。二是由高校、科研机构或社会组织等团体催化产生的农村社会工作组织。乡村振兴战略需要有专业素养的人才作为支撑，高校、科研院所设置的社会工作相关专业，纷纷在农村地区建立实践教学基地，将一批高素质与专业化的人才引入农村地区，可以为农民提供专业化的社会工作服务。乡村振兴战略对乡风文明与治理有效提出了具体要求。为此，各地区的农村社区积极探索并发展以本社区内部村民为主导力量的内生型社会组织，其中，以老人协会、乡贤理事会与红白理事会等组织形式比较普遍。相较于外部引入的社会组织，农村社区内生型社会组织在建立与发展过程中，需要适应社区的社会基础、文化网络与权力结构，同时依赖地方政府的政策引导与资金支持，才能在基层治理实践中拥有运转资金与合法性身份。与社会工作机构相比，农村社区内生型社会组织的治理功能偏向自我管理与自我服务。比如，老人协会的主要功能是通过将农村社区内部的老年群体组织起来，一方面，建立老年群体参与社区管理的具体渠道；另一方面，为老年群体提供精神文化活动与养老照料服务等功能，满足他们的现实需求。

(四)服务型政府建设中的农村网格化管理组织

党的十九大报告提出要转变政府职能，建设人民满意的服务型政府。网格化管理超越新公共管理“无缝隙政府”的理念，通过再造公共服务流程，向社会提供全方位的公共服务，以有效应对风险社会带来的治理挑战[14]。中国网格化管理最早在北京市东城区实践，随后在沿海发达省份及市区被广泛运用，成为基层治理中被广泛采用的管理模式。农村治理事务具有随机性与不规则性的特征，客观需要依托灵活化与精细化的治理模式。农村网格化管理组织将行政村单位细化为多个网格空间，通过招聘网格员与建立网格化管理队伍，实现网格空间与网格员的一一对应，能够适应农村治理事务的特征[15]。相较于城市社会，农村社会拥有熟人社会基础与礼俗互动模式等乡土逻辑。农村社区通过将新乡贤、社区积极分子发展成为网格员，在遵循“道德伦理”优先的乡土逻辑基础上，可以促使网格化管理与农村“德治”相结合。在日常生活之中，农村社区网格化管理与农民的生活、生产息息相关，使得“德治”有效融入农民的日常生活，推动农民的自我管理与自我服务[16]。此外，随着智慧乡村理念的提出与实践，沿海省份推动电子政务管理技术下沉，并与网格化管理组织有效衔接，形成了多元主体合作共治的农村社区善治模式。

根据笔者的调研实践发现，以上四种类型的治理主体在不同区域社会治理中扮演的角色和发挥的功能呈现出较大的差异性。其中，基层党组织和村民自治组织在中国不同区域的农村均普遍存在，是社会治理的正规军，而农村社会组织和网格化管理组织则在不同区域的农村发育发展的程度不同，在各地社会治理中的作用存在很大差异。这使不同区域的农村社会治理共同体建设面临不同的组织基础，自然会对各地的社会治理产生重要影响。

四、社会治理共同体建设的区域差异及经验传递的适用性

我国要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，需要一个多元主体有效参与社会治理的过程，满足社区居民对公共事务治理的美好期待。一方面，社会治理共同体建设需要符合社区居民对社会治理的实际需求，避免出现居民实际需求得不到满足和治理资源得不到有效利用的情况；另一方面，应当发挥社会治理共同体在社会治理过程中的实质性作用，而非仅仅建立多元治理的基本框架与规章制度，避免出现各种社会治理主体参与积极性较低或者“搭便车”的现象。因此，农村社会治理共同体建设需要客观考虑区域差异问题，避免简单地将治理经验进行跨区域复制。本文认为，只有正确认识不同区域间的差异，才能解决农村社会治理共同体建设经验传递的适用性问题，才能推进有效治理目标的达成。

(一)社会治理共同体建设的区域差异

1.经济发展水平差异的视角

从经济发展的角度分析，我国改革开放以来，随着工业与服务业的发展，东中西部经济发展水平呈现较大的差异与分化。2004年后，我国中西部地区尽管逐渐承接东部地区工业转移，区域间经济总量的差距逐渐缩小，但是近年来电子、汽车、机械等技术密集型行业在东部地区集中，东中西部区域间经济总量的差异与分化呈现进一步扩大趋势[17]。区域间总体经济水平与产业发展类型的差异化，形塑着当前的人口空间流动格局。第七次全国人口普查资料显示，东部地区是省际人口流入的集聚中心，中部地区对省际人口吸引力不明显，西部地区向东部沿海地区人口集中迁移的情况较为明显[9]。受到高水平工业化与人口集聚效应的影响，东部地区的农村社区以超级村庄与中心村为主要类型，农村社区的常住人口数量较多。中西部地区受到农民外出务工与城镇化的影响，空心化趋势的农村社区数量较多。同时，中西部地区的特困地带通过易地扶贫搬迁的形式，产生了一批新型集中安置社区。在不同类型的农村社区，农民对于公共事务治理的需求呈现出较大的差异性特征。

2.地方财政能力差异的视角

从财政税收的角度分析，我国分税制改革以来，东中西部地区县乡财政差距逐渐拉大。东部地区发展在地化的工业与服务业，县乡财政迅速增长；西部地区在西部大开发、东西部对口帮扶等惠民政策的影响下，县乡财政支出依靠财政转移支付得到填补，但与东部地区仍有较大差距；中部地区则处于工业化发展与财政转移支付的 “低洼区”，县乡财政也比较困难。

由于东部地区的超级村庄与中心村的常住人口数量相对稳定，农民的工作单位与生活场域相对一致，他们对农村社区公共品与公共服务供给质量的需求日益提升。同时，东部地区农村社区的居民较多，居民对公共事务治理需求呈现出差异化和多元化的特征，导致社区治理难度相对较大。而东部地区县乡财政实力雄厚，地方政府为获得政绩的“增量点”，将探索社区治理模式的创新与改革作为农村工作的重点，并借行政体制内部的压力传导机制，层层向下“加压”，使各级政府在基层农村工作中呈现出积极治理的样态。因而，东部地区农民需求与政府积极治理相结合就使农村社区可以依托地方政府的财政支持，通过市场购买服务、聘用社会组织等形式引入外部治理资源，创新基层治理模式，建设由基层党组织、村民自治组织、农村社会组织与网格化管理组织等多元治理主体相结合的社会治理共同体模式。

中西部地区农村社区的人口流失情况严峻，留守老人成为社区生活的主体。人口结构的失衡导致社区治理事务单一化，主要表现为保障基础公共品供给与提供必要的养老服务。同时，由于较弱的财政实力，中西部地区的社会治理共同体建设主要依赖农村社区内生发展的社会组织与自治组织。首先是中西部地区的老人协会与乡贤理事会等组织。基于血缘与地缘相重合的聚居生活形态，中西部地区的部分农村社区保持着一定程度的宗族社会结构，延续着老人权威与礼治秩序传统。随着国家治理体系的逐步完善，“治理有效”成为衡量治理体系发展成效的重要维度。在基层党组织的领导下，中西部地区的部分农村社区自发成立以老人协会与乡贤理事会为代表的社会组织，激活农村社区原有的老人权威与礼治秩序传统，在基层治理中发挥“德治”与“自治”的功能。其次是中西部地区的小组自治组织。中西部地区的部分农业型村庄保持着“大分散与小聚居”的居住特征，村民小组按照血亲联系与居住惯习划分，在农村社区公共事务的治理过程中发挥着重要功能。此外，在部分农村社区中，由于小组自治组织能够代表民意、代理村庄行政性事务与协助乡镇开展村级治理，而成为村级治理中不可或缺的重要载体[18]。

中国东部地区依托地方政府的财政支持，通过引入外部治理资源与创新治理模式，容易建立起多元主体共治的社会治理共同体模式，满足农村社区居民多元化的生活、生产需求。但是，中西部地区受到地方政府财政匮乏的影响，引导与发展农村社区自发形成的社会组织与自治组织，通过自我发展与自我服务的治理模式，为社区居民提供必要的公共服务，社会治理共同体建设呈现主体相对单一、规则相对传统等特征。

(二)社会治理共同体建设经验传递的适用性

本文认为，社会治理共同体建设经验的区域差异性，或者说社会治理共同体建设经验传递的适用性问题，存在三个作用机制。

1.治理结构差异：社区基础的作用

费孝通[6]认为，“文字下乡”需要适应中国社会乡土性的变化，也需要适应农村社会基础的变迁。社会治理共同体建设同样需要考虑不同的社区基础，选择不同的治理模式。第一，东部沿海发达省份拥有较多的超级村庄，超级村庄中多元化的社会群体拥有异质性的治理需求，同时地方政府以及超级村庄本身经济实力相对雄厚，这为形成多元化的社会治理组织结构，满足人们的异质性需求提供了条件。第二，在中西部地区的移民搬迁新型社区中，一方面，农民远离原有的承包农地，家庭经济积累呈现出脆弱性的特征，乡村治理的目标侧重于增强社区行动能力，提高公共品供给水平；另一方面，新型社区的各类管理费用由地方政府支付，地方政府面临较大的财政负担。所以，移民搬迁新型社区需要发挥基层党组织的引领作用，激发村民自治组织和多元化的农民社会组织，有效满足居民的公共品需求，减轻社区管理中的政府负担。第三，东中西部普遍存在的中心村由于原有的村庄结构被打破重组，其面临的主要治理任务是重建治理规则，形成合理的公共利益分配秩序。因此，中心村的社会治理共同体建设需要增强基层党组织与村民自治组织的治理能力，使社区群众拥有获悉信息与分配集体利益的渠道与空间，同时借助网格化管理组织，提高乡村治理的精细化和精准化水平。第四，作为中西部地区主要村庄类型的空心化趋势村落，其面临着严峻的人口流失与留守老人照料问题。因此，这种类型的社区需要建立与发展以老年群体为主的社会组织，实现村庄的自我服务与低成本治理，同时也需要增强基层党组织在满足老人精神需求和激发老年群体积极参与村庄活动的能力。

2.行动能力差异：组织基础的作用

第一，基层党组织在不同区域的组织性都比较强，但由于区域经济水平和社会基础存在差异，东部地区基层党组织可使用的治理手段和治理资源较为丰富。而中西部地区基层党组织的治理资源有限，多数只能完成最基本的公共品提供，但它对中西部农村来说也是至关重要的治理主体。其次，村民自治组织在农村社区都是“三治”融合的重要载体，是村民利益的维护者，但其行动能力也存在区域差异。在超级村庄中村庄集体经济发达，村民自治组织行动能力强。在移民搬迁形成的新型社区和中心村中，由于居民构成复杂，村民自治组织治理压力大，主要应对居民生活相关的公共品供给，特别是村庄秩序的维护。而在有空心化趋势的普通村落中，由于村庄资源有限，且青壮年外流，村民自治组织多数只是完成基本的行政任务以及与村民生活相关的公共服务。第二，农村社会组织的发育水平和治理能力存在较为明显的区域差异。在东部存在较多的超级村庄中，由于经济基础好，社会工作组织以及村庄内生的农民组织比较发达，借助多元化的社会治理主体，可以较好地满足居民需求。在中心村由于人口众多，农村社会组织也存在发展空间。但在具有空心化趋势的村落中，农村社会工作等外来力量的作用空间较小，只能发挥留守老人参与到村庄治理中，进行自我服务。第三，农村网格化管理组织虽然在东部一些地区的治理效果明显，但由于网格员的工资是一笔巨大的财政支出，中西部地区的地方政府显然无法完全承担。因此，中西部地区的农村社区网格员主要由村干部与小组长兼任，网格化管理停留于组织建设阶段，难以达到与东部地区相似的治理效果。

3.治理目标差异：农民需求的作用

由于不同区域农村社区的人口规模、人口结构等因素存在差异，在社会治理共同体建设中，需要考虑区域内农村社区居民对公共事务治理的需求程度。第一，在人口结构相对均衡且人口数量较多的农村社区中，例如，超级村庄和中心村，不同年龄阶段与工作类型的社区居民存在差异化的公共事务治理需求，这使基层政府与村两委在考虑既有财政支付能力的前提下，可以优先发展能够惠及社区居民差异化需求的治理组织，如网格化管理组织与社会工作组织。第二，在空心化严重的村庄中，由于为数不多的常住人口的需求偏向于基础性的公共品供给，且以老年人口为主要群体，那么就需要重点发展能够满足老年人日常生活与精神需求的治理主体，如建立老人协会与农村文艺队等社会组织。

因而，社会治理共同体经验的适用性或者各个地区在相互学习与借鉴农村社会治理共同体建设经验的过程中，既需要细致分析治理组织有效建设、运转与协作的影响机制，又需要细致分析区域间组织基础差异性形成的因素，尤其是关注治理结构、组织行动能力和治理目标方面的差异，借鉴社会基础相类似的社会治理共同体建设的经验，否则不仅难以产生实质性的治理效能，反而会进一步加剧中西部地区地方政府的财政空虚化程度。

五、结论与讨论

中国正处于“两个一百年”奋斗目标历史交汇点，社会的发展需要在应对各类风险中稳中求进。农村社会治理共同体建设既重构了个人与社会之间的联系，又有效整合了农村社会治理单元，不仅将社会建设孕育于国家政权建设之中，还构建起农村社区居民、治理主体之间责任共担与利益共享的整体治理格局。农村社会治理共同体建设，势必需要兼具可行性与有效性。在农村社会治理共同体建设的实践过程中，各地区积极探索并形成了多种类型的共同体建设模式，并通过区域间的经验传递，在全国范围内进行迅速且有效的推广。但是，中国疆域辽阔，市场经济、城镇化与工业化的发展存在差异性，中央与地方政府的政策引导也具有因地制宜的特征，致使不同区域发展的并不平衡。不同区域所面临的治理难题、农民需求、组织基础与社区基础存在着明显差异，这就容易造成中国政府难以创制出一种适应于所有区域的农村社会治理共同体建设经验，从而使经验传递的适用性成为一个显性问题。

农村社会治理共同体建设将社会建设嵌入国家政权建设的过程中。因此，这种治理模式的探索势必需要从坚持人民主体出发，把实现好、维护好人民的利益作为治理模式创新的根本目标。社会治理共同体建设更加需要平衡治理过程中合法性与有效性之间的关系。各地区在借鉴社会治理共同体建设经验时，应当避免“为了借鉴而借鉴”，需要在经过区域差异比较后，选择适应于本地区农民需求、组织基础与社会基础的社会治理共同体建设经验，从而在降低社会治理共同体建设成本的同时，有效地将其他地区的先进经验与当地实际治理需求相结合，发挥事半功倍的治理效能。

从共同体建设内涵的角度来看，滕尼斯将共同体理解为基于血缘、地缘与情感基础之上的社会样态，依托共同体将社会治理蕴含于社区居民的日常生活。相较于城市地区，农村社区依然保留一定程度的熟人社会网络，所以农村社区治理共同体建设理应具有血缘、地缘与情感的发展面向。然而，当前的农村社会治理共同体建设偏向于发挥政府的主导力量。各地区在借鉴社会治理共同体建设经验时，偏向于借鉴以政府作为主导力量的发展模式，呈现行政对自治、法治对德治的替代，消解了农村社区熟人社会网络所具备的治理效能。由此，在社会治理共同体建设经验传递的过程中，需要以考察区域差异为前提，重点借鉴与传递农村社会组织与自治组织发展的有关经验，重新激活农村熟人社会网络所培育的社会成员之间的情感纽带，使自治与德治进一步在农村社会治理共同体建设中发挥应有作用。