乡村柔性治理能力的情境透视、培育机制与建构路径研究

胡卫卫，张国磊，唐伟杰

（1.西北农林科技大学人文社会发展学院，陕西杨凌 712100；2.广东金融学院公共政策与治理创新研究中心，广东广州 510521）

一、引言与文献综述

在我国实现第一个百年奋斗目标，并向全面建成社会主义现代化强国第二个百年奋斗目标迈进的重要历史时刻，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》。作为后发外生型现代化国家，党中央高度重视国家治理能力建设，十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的重要目标。在后脱贫攻坚时期，加强乡村治理能力建设是全面推进国家乡村振兴战略，实现共同富裕的基础。近年来，在中央顶层设计理念指导下，各地区积极推进乡村治理能力建设，在党建引领能力、经济发展能力、文化凝聚能力、生态保护能力以及公共服务能力建设等方面取得实质性进展。实际上，中国的乡村治理研究者普遍认为治理机制的有效性遵循国家科层体制的“自上而下”和基层社会内源发展的“自下而上”两条运作路径，政府和社会的互动形塑中国乡村治理的宏观架构。因此，乡村治理结构的变迁亦被看作是国家和社会互动博弈的结果。从历史变迁的视角看，我国乡村治理历经帝制时期的“简约治理”、人民公社时期的“全能治理”［1］和乡政村治时期“村民自治”以及新时期的“技术治理”等几个阶段。作为一种符合基层治理能力现代化理念的制度架构，乡村治理模式的演进体现了“政府中心主义”向“公众中心主义”过渡，强调“去中心化”和“分权化”。研究发现：在不同历史时期，为确保国家政策的有效实施和国家意志有效转化，公共行政的治理主体在行使国家能力时尽可能保持与社会良性互动。概言之，国家治理能力的高低取决于国家对乡村社会渗透程度及国家能否与乡村社会形成共存合作关系。

在国家治理能力和治理体系现代化的宏观理论架构下，理论界掀起一场关于乡村治理能力的研究热潮，为基层治理能力提升提供学理辩护。何为乡村治理能力？吕蕾莉等［2］认为乡村治理能力是以党支部和村委会为主的村庄治理主体运用制度管理乡村各种事务和协调各种关系的能力，并将治理主体聚焦于乡村社会内部。在治理能力的具体构成层面，韩鹏云［3］从现代化的视角认为乡村治理能力建设的现代化表现为领导能力精英化、服务能力社区化和公共管理能力专业化3个方面；而印子［4］将其区分为社区福利评估、政策释义、组织动员和利益协调四大能力。在治理能力提升方面，马志翔［5］基于“三治融合”乡村治理体系，从共治、智治和法治等方面提出乡村治理能力的现代化的实施路径。近年来，在“中国之治”理念的指导下，创新社会治理模式成为学术界重点关注的话题，柔性治理因其内在价值的前瞻性和治理实践的有效性引起学界的广泛关注。比如，胡卫卫等［6］围绕乡村柔性治理的发生情景、运作机理和实践路径展开深入探究。然而，在乡村柔性治理实践中，如何将制度优势转化为治理效能的关键在于提升柔性治理能力［7］。作为推进乡村善治的重要举措，陈洪连等［8］提出以协商方式提升乡村治理能力，张燕［9］提出重视人心、道德、价值、伦理和文化等因素在乡村治理中的作用。实际上，笔者认为这些研究已经触及到乡村柔性治理能力的本质，但不够深入展开。乡村治理能力现代化背景下如何科学界定乡村柔性治理能力的概念内涵？如何有效探析乡村柔性治理能力的培育机制？以及如何有效建构柔性治理能力的提升路径是本文重点探讨的话题。

二、乡村柔性治理能力：一个概念性框架及解释

“能力”一般用来指生命个体对于大自然或者未知世界的认知和改造水平的度量。治理能力是“治理”和“能力”概念的集合，是指治理主体借助一定的治理技术和工具管理社会各方面事务的能力。笔者认为乡村柔性治理能力是指乡村治理主体在乡村公共事务实践中通过儒化、吸纳和整合等柔性化策略，弱化传统刚性威权的管控命令式模式，促进乡村治理目标的实现［10］。同时，乡村柔性治理能力在一定程度上体现出柔性治理行为对治理结果的实现程度，反映出乡村柔性治理的水平和效果，其基本特征体现在以下几个方面：

（一）社会基础的合法性和结构形态的非线性

合法性基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的先例，在社会治理场域主要指治理手段和举措能够获取社会公众认同和支持。乡村柔性治理能力在很大程度上能够提升乡村治理绩效，从结果看能有效增强村民对基层政府和村庄共同体的认同感，促进政社的良性互动。在传统的行政制度架构内，基层政府和乡村的互动是一种单向度自上而下的“命令-服从”关系，具有线性特征。同时，这种非线性的结构形态需要依靠多元化的乡村治理主体，是一个多元并存的能力源，对公共问题形成网状的合围结构。

（二）程序运行的规范性与手段使用的亲和性

乡村柔性治理能力的规范性由两部分组成：一是国家对乡村社会行动主体的规范能力，二是乡村社会内部被治理对象的规范能力。在乡镇党委领导和基层政府的指导下，以村委会为组织载体，各治理主体在统一的制度架构下形成统一的意志。柔性治理能力更多的体现出一种以情感关怀为导向的软实力。作为人民授权的公共部门，在尊重农民选择权的基础上采取柔性治理手段，促进乡村治理目标的实现［11］。政社良性互动是建立在秩序协调和信任基础之上的一种交互方式，在此过程中，村民能够积极反应自身利益诉求，而政府也能够以包容的姿态倾听百姓呼声。当权者能够包容更多的民意诉求，倾听人民心声成为重要的治理环节。

（三）目标归旨的统合性和多元互动的共振性

乡村柔性治理能力是有效完成乡村治理目标而体现出来的综合素质能力。其统合性表现主要体现在以下3个方面：首先，柔性治理能力能够将不同的乡村治理主体或乡村公共事务解决中的不同的行为主体统合起来，共同参与乡村治理实践；其次，能够将正式制度和非正式制度统合起来，共同发挥乡村治理中的制度优势，弱化正式制度中的刚性“权威”；最后，统合性还体现将微观领域的治理理念和宏观层面的治理理念统合起来，实现国家治理现代化。另外，共振性也是乡村柔性治理能力的典型特征，基层政府弱化传统的“一元化”话语威权，更多体现出培育、动员、整合和协调上，对于多元治理主体的治理能力产生重要影响。

三、乡村柔性治理能力的情境透视：基于两种不同权力的分析视角

（一）基础性权力：从总体性支配到技术治理的运行逻辑

迈克尔·曼［12］将国家权力划分为专断性权力和基础性权力两种类型。所谓的专断性权力是指官僚精英未经和公众协商而制定施政策略，所呈现的一种强制力。或者被视为国家精英凌驾于市民社会之上的权力［12］。与专断性权力不同的是，基础性权力能够与社会进行持续的沟通，通过协商的方式使政治决策尽可能地获得利益相关群体的认可和支持。在新中国成立初期，我国乡村社会处于“总体性支配”局面，国家对乡村社会的治理更多是运用一种专断性权力。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，我国实行“乡政村治”制度，国家对乡村社会的治理方式发生重大变化。这一时期，国家基础性权力得到强化，也推动国家对乡村社会的形塑，促进市民社会公共秩序的生成。进入后农业税时代以来，基础性权力在乡村治理实践中发挥重要作用，最大程度实现国家的预期目标。而建基于基础性权力的社会治理更多的是遵循“事本主义”的逻辑，在一定程度上能实现“技术治理”，达到国家与乡村社会直接对接的效果［13］。

（二）乡村治权：内生于乡土社会本身的权力运行逻辑

1.乡村治权是维系乡村公共秩序的内生变量 在乡村治理结构的权力布局中需要充分考虑乡土社会的异质性和复杂性，这个权力类型就是与基础权力不同的“乡村治权”。所谓的“乡村治权”是乡镇和村两级组织在乡村治理实践中所能调动、凝聚和配置资源及合法性的总和，治理资源包括物质性资源和权威性资源［14］。从社会治理结构看，乡村治理体系包含国家对乡村社会的治理和乡村社会自治两个层面，即“外嵌式治理”和“内生式治理”。在国家与乡村社会的互动中，作为一种建构意义上的面向未来的乡村治理范式，国家自上而下的基础性权力和乡村社会内生地“乡村治权”形塑乡村治理中权力运行的规则，而乡村柔性治理能力的运行机制建构也是在这样的制度背景下展开。

2.乡村治权运行所依托的乡土资源 在我国乡村治理实践中，乡村治权的有效运行所依托的内生资源主要体现在以下几个方面：第一，熟人社会的人情关系。在熟人或者半熟人社会的现实格局中，村民个体的行为逻辑受到“人情”“面子”和“关系”的影响。第二，自发形成的风俗习惯。我国乡村社会的复杂性和异质性决定在发展中形成具有地域特色的行为模式或心理依赖，即通常所说的风俗习惯。第三，认同依附的宗族规范。宗族文化、祠堂文化和谱谍文化是乡土文化的重要构成，这些文化基因共同约束着宗族组织内部成员的行为规范和亲情伦理。第四，秩序维系的村规民约。在国家理性建构中，正式制度的落地化实现需要有一个过渡环节，而村规民约是衔接国家正式制度和非正式制度的有效媒介，能够汲取正式制度中的有效成分，进而形成乡村治理的合力［15］。

（三）乡村柔性治理能力的情景透视：基础性权力和乡村治权的耦合

美国政治学家萨缪尔·亨廷顿认为，国家在施政时要强化与民众的协商，以提升政治组织的适应性和政治程序的自主性［16］。柔性治理能力的发挥实际上是在国家行政组织体系和乡村民间组织体系相互交织的结果，而基础性权力是国家行政体系的权力基础，所依托的是职能部门的垂直体系，乡村治权依托的是乡村组织体系。首先，从权力属性来看，基础性权力具有专业化和法定性特征，而乡村治权呈现非法定和非专业性，是在党委政府领导下充分发挥民间社会的资源优势而形成的治理秩序，两者相辅相成。其次，从运作的过程看，基础性权力是现代化国家政权建设中政府所遵循的权力逻辑，强调公共行政的人本关怀，而乡村治权要注重发挥村民的主观能动性，强调内生力量。最后，从职能范围来看，基础性权力主要面对乡村专业性公共事务，而乡村治权面对的则是职能部门剩余的治理事务［17］，因此，乡村柔性治理能力是两种权力相互交织、协调和耦合的产物。

四、软法、话语与联动：乡村柔性治理能力的培育机制

（一）内源发展的软法认同机制

1.软法的兴起推进柔性治理体系的形成 软法在中国已经有很悠久的历史，当前的乡村社会中仍然有丰富的软法资源。当前，村民自治中出现的很多问题都通过软法得以解决，在实践过程中，各个治理主体逐步发现通过软法进行乡村治理要比硬法更有优势［18］。乡村柔性治理能力的培育注重内源式发展，而软法强调乡村社会非正式制度的应用，这和柔性治理体系建构中坚持人本发展理念相耦合。软法的兴起形塑良好的乡村柔性治理体系，柔性治理体系的全局性特征为乡村柔性治理能力的培育奠定良好基础。

2.软法环境提升柔性治理主体的素质 软法环境的建构推进乡村柔性治理能力的形成。在传统的农业社会时期，基层治理遵循的是“国家本位”的思想，乡村刚性治理是科层制框架下以硬法为法治基础的治理模式，主要依托国家的管控作用维系社会的稳定，由于是以权力为支撑的管控模式，往往引发权力寻租行为的发生，也导致公私权力的对立和冲突。在软法治理的乡村公共空间内，各治理主体的思想政治素质和业务能力素质得到不断提升，有力推动“公民社会”的建构。可见，软法环境为乡村治理中村民的主体性培育提供良好的平台，村民身份的转型会更加关注乡村社会的公共事务。

3.软法环境助推民间社会组织的发展“制定法”是刚性治理的法律基础，但是，当前随着村民自治不断成熟，软法所倡导的柔性治理理念和价值更加符合乡村社会的人情冷暖，乡村柔性治理能力的发挥充分透视了乡土中国的法治实践。农村软法环境的形塑为民间社会组织的发展壮大提供很好的氛围，各种农民社会组织包括各种经济合作组织、志愿组织和相关的协会等在乡村治理中发挥作用的优势越来越明显［19］。软法环境形塑的柔性治理意味着农村法治化的发展不再单纯地依靠国家强制力，而是积极探寻乡村内生动力。

（二）利益表达的话语机制

1.过滤村民利益需求的缓冲器 在县级政府的统一领导和指挥下，农村的基层党组织和村委会要协助乡镇政府开展民意收集工作，将更广泛的村民利益诉求整合，以提供宽松的组织平台和制度的渠道［20］。一般而言，农村社会中的精英群体或者中坚力量往往具有较强的社会资本整合能力，在乡村治理实践中也能较好发挥意见整合和表达的作用，这部分群体可理解为村干部、农村党员或部分宗族地区的族长以及乡镇企业家，这部分群体与政府的交往密集，能够通过更加便捷的渠道或者说非正式渠道向政府传递信息。

2.确保主体表达渠道的畅通 乡村柔性治理能力培育的核心价值在于建立“以人民为中心”的治理机制。这就要求基层政府通过科学的程序设计将村民的利益诉求进行分类、整合和存档，再通过协商做好反馈工作。首先，开放的利益表达机制是以维护村民的主体地位为前提的，这种主体地位的体现所依据的是广大的村民享有平等的利益表达机会、可靠的利益表达平台和实在的利益表达效果；其次，考虑到中国乡村社会的复杂性和异质性，宗族性和民族性等特点，畅通开放的利益表达机制必须能够确保不同社会阶层、不同宗教信仰和不同风俗习惯的广大村民都能够通过制度化的渠道表达诉求。最后，为村民利益诉求表达的渠道提供一个制度性的工具，深刻体现柔性治理中“人本思想”的本质。

3.满足公众心灵治理的现实需求 随着社会的快速发展，公共治理的对象也在发生着变化，从过去的“物质治理”向“心灵治理”的转变。“心灵治理”主要是通过非强制和非物质化手段影响人的思维过程，其主要的价值在于能够培养普通大众的社会性需求和价值认知［21］。乡村社会的急剧转型在提高村民物质生活水平的同时，也引发一系列诸如急功近利、浮躁抱怨的负面情绪，甚至感受到自己受到社会的不公待遇，迫切需要通过稳定的渠道去宣泄。畅通开放的利益表达机制是乡村柔性治理能力的重要载体，成为促进政社良性互动的有效性措施。

（三）文化重塑的联动机制

1.文化重塑主体的联动 文化是一种软实力，乡村柔性治理能力的培育要重视乡村文化因子的积极功能。首先，充分发挥农村基层党组织在文化重塑中的领导作用。在村民的主体性培育还比较薄弱和村级组织发育不健全的条件下，农村基层党组织要加强对乡村文化的引领，以积极、开放、创新的价值理念引领乡村文化的振兴和重塑［22］。其次，重视农民在乡村文化重塑中的主体作用。农民要改变过去“等、靠、要”的思维观念，主动挖掘身边优秀的乡土文化资源，真正成为文化声音和文化情感的传播者。最后，积极培育乡村文化的自治组织。乡村文化自治组织在文化创新、文化传播和文化传承中作用甚大，通过以自组织为载体，充分挖掘并整合乡村公共文化资源，拓展文化空间。

2.文化重塑内容的联动 乡村文化重塑内容的联动就是将传统农耕文化与现代产业文化的传承与发展同步推进。一方面，要健全我国农村地区的职业教育制度，通过学习基地的建设和家庭作坊教育的开展形成完备的培育体系，确保优秀的传统农耕文化得以传承。优秀农耕文化的传承需要农户的参与，“开发式传承”是农户有效参与优秀农耕文化传承的重要途径，即不断地挖掘传统文化的现代价值，从文化遗产中获取更多的经济、社会和生态效益。另一方面，不断健全乡村文化现代化产业体系。针对当前我国乡村文化产业政策不完善问题，需要有关的政府部门制定专项的政策并加强财政资金的投入。最终，通过政府科学合理的引导机制、有效的风险规避机制和资源的引进机制，形成地方文化产业品牌。

3.文化服务体系的联动 乡村柔性治理能力的培育也离不开乡村文化体系联系机制的建构。这就要求将文化基础设施建设、文化供给服务的内容、城乡间文化资源的流动和文化服务的精准化进行全盘的考虑。首先，夯实文化基础设施体系。以文化服务设施建设作为乡村柔性治理能力建设的物质载体和实施平台，借助资源下乡政策优势将文化服务的标准化建设促进服务体系的跨越式发展［23］。其次，增强公共文化服务供给的丰富性。通过主体的多元化、内容的丰富化和方式的多样化促进供给质量的提升，进而提升农民的文化获得感。最后，促进文化服务的精准化。在文化服务供给中往往出现所提供的并非是农民所需即所谓的“供需失衡”问题，因此需要对所供给的文化内容进行精准的识别。

五、乡村善治进程中柔性治理能力的建构路径

（一）重构多元主体合作的共治能力

柔性治理能力的建构要求基层政府在乡村治理中扮演多元共治的“粘合剂”角色，成为公众参与治理的协调者、促进者以及引领者［24］。首先，治理方式的转变。在日常的乡村公共事务治理中，基层政府要改变依靠“暴力”或“强制力”进行的命令式治理，力求通过对话协商机制为其他治理主体提供参与的渠道和平台，寻求乡村公共事务解决的最佳方案。其次，提供社会组织培育沃土。农村各社会组织的培育关乎柔性治理能力的提升，需要在公共行政部门的领导下通过制度设计和活动开展壮大自身势力，进而有效嵌入乡村治理体系，推进柔性治理模式的落地。最后，正确处理好“秩序”与“活力”的关系。从国家的权力结构设置看，乡镇政权位于公权力的末端，是国家行政体系的代言人［25］。乡村柔性治理能力的提升必须建立在有序合作的基础上，不能只强调活力而忽略秩序，也不能只注重秩序而忽略活力，而需要发挥政府的主导作用做好秩序的维护者和活力的推动者。合作共治能力的提升是乡村治理现代化的重要体现，作为一种不可或缺的治理技术，直接关乎乡村柔性治理能力的实施效果。

（二）提升乡土文化价值的认同能力

乡村治理主体重视并有效地利用乡土文化资源，提升对文化价值的认同能力是乡村治理转型中提高柔性治理能力的核心举措。换言之，以乡土文化为特质的价值体系是村社共同体成员势必遵守和认同的行为准则，对乡土文化价值的认同也是维系乡村社会有序的强大动力［26］。首先，尊重乡村历史文化传统。乡村行为主体要认同历史传承下来的文明乡村礼俗，在与现代法治不违背的情况下尊重“长老权威”，通过定期举办“道德讲堂”形塑乡村社会的权力文化网络。其次，充分挖掘土地的文化价值。土地是凝结村庄共同体的物质基础，农民对土地有天然的情感，通过乡村记忆为纽带不断形塑外出乡村的村民对“落叶归根”土地传统的依赖。村社共同体建构是乡村柔性治理能力提升的主要驱动力，而以乡土文化为基础的价值认同能够提高村民对村庄的情感。最后，应加大对乡土教育的政策支持。教育部门应通过教育制度的设计拓展乡土教育的空间，如在义务教育阶段积极推广乡土文化教育，从小树立尊重乡土文化的意识，进而提升乡土文化价值的认同能力。

（三）强化社会公众心理的疏导能力

乡村柔性治理能力体现出对人心的洞察力和情绪的调节力，这就需要基层政府提升对广大村民的心理疏导能力。首先，政府要加强对村民心态的监测。村民自治主体密切联系群众就要做到准确的筛选心理疏导的群众对象，将不良心理动机的村民纳入到提前制定的预警系统，特别是在处理农村多发的群体性事件中，不能采取“冷处理”方式。其次，建立全方位的心理疏导渗透机制。在后物质治理时代，政府在加强农村物质治理的同时需要强化对“民心”的治理，通过乡村心理咨询网络基础设施的建设，在有条件的农村地区开设心理辅导班或是心理咨询室，并针对当前农村地区多发的群体性事件、大规模信访事件或土地纠纷事件进行心理疏导。媒体作为社会的第四种治理力量在应对群众心理问题时，要充分发挥自身及时高效、权威高覆盖的技术优势正确引导村民行为，及时向社会公布信息隐情。最后，创新以人为本的疏导机制。村委会通过定期的排查走访活动、开展心理健康讲座宣传法律常识，在乡村公共事务治理中，关系村民最直接、最现实和最关注的现实问题，有效做好心理疏导工作。

（四）增进村民民主参与的表达能力

乡村柔性治理能力的建构强调参与主体身份的平等性和地位的基础性，注重基层政府和村民的良性互动，是村民自治制度运行中民主治理的具体体现。在乡村治理实践中，乡村善治的实现是建立在村民有效表达的基础上。首先，夯实民主表达的基础。乡村民主文化的培育是柔性治理能力提升的内在动力，需要建构一整套完备的民主程序、民主规则和民主秩序，通过广泛的村集体活动来提升村民的民主表达能力。其次，优化民主表达的质量。乡村柔性治理能力的培育实践中需要借助一定的民主技能，民主技能的提升可以在很大程度上优化民主表达的质量。村民对于村庄共同体的民主认同以及自身的政治效能感高度认同也能够优化民主表达的质量。最后，畅通民主表达的渠道。乡村柔性治理能力的提升客观上要求基层政府能够通过一定的渠道聆听村民的利益诉求，需要在乡村治理体系中建立“反馈-回应”机制，可将政府建立的正式渠道和村庄精英建立的非正式渠道有效结合，为村民表达能力的提升提供可靠保障。

五、结论与讨论

柔性治理能力的培育和建构是全面推进乡村柔性治理实践的基础和关键。基于此，在系统阐释乡村柔性治理能力概念内涵的基础上尝试建构“情境-机制-路径”的逻辑分析框架。首先，从政社互动视角认为新中国成立后乡村社会经历了“总体性支配”到“技术治理”的演进历程，现代化政权建设中，自上而下的“基础性权力”和自下而上的“乡村治权”是乡村柔性治理能力产生的制度来源。其次，从软法、话语与联动3 个维度系统阐释乡村柔性治理能力的培育机制，乡村柔性治理能力的有效发挥需要形塑良好的软法环境，并建构切实有效的利益表达机制和文化重塑的联动整合机制。最后，从可操作化落地的视角，从多元主体合作共治能力、乡土文化价值的认同能力和社会公众心理的疏导能力等方面提出乡村柔性治理能力的提升路径。从未来的研究趋势看，乡村柔性治理能力的研究可从以下几方面展开：一是技术赋能使柔性治理能力的发展和培育面临技术的风险。大数据时代，农户的信息素养越来越高，数字乡村建设倒逼技术成为新形势下乡村治理的重要元素。在数字赋能的乡村治理图景中，如何重构柔性治理强调的伦理关怀和道德价值是需要重点深究的话题。二是乡村柔性治理能力的理论创新问题。党的十九届四中全会提出要把我国制度优势更好地转化为国家治理效能，推进柔性治理能力理论创新是提升柔性治理效能的基础。因此，如何结合现有的乡村治理制度建构具有本土特色的柔性治理能力理论体系是一项全新的学术命题。三是党建引领和乡村柔性治理能力的深入融合问题。异质性和复杂性是乡村社会的基本特征，加大党建引领基层治理路径探索，对基层党建和基层治理的发展具有重要意义，因此，需要将党建引领和乡村治理能力提升深度耦合是亟待关注的学术话题。