新修《安全生产法》解读——矿山安全生产领域修改亮点剖析

胡雪坤

(应急管理部信息研究院，北京市朝阳区，100029)

2021年6月10日，全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《安全生产法》是自2002年实施以来的第3次修改。作为矿山安全领域重要的法律，本次《安全生产法》的修改，加强了矿山企业的安全生产主体责任，进一步完善了矿山安全法律体系，对于防止和减少矿山生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全具有重大意义。

1 《安全生产法》修改背景以及对提高矿山生产安全水平的意义

1.1 《安全生产法》修改背景

党的十八大以来，党中央高度重视安全生产工作，习近平总书记多次作出重要指示，把安全生产摆到重要位置，统筹发展和安全，坚持人民至上、生命至上，树牢安全发展理念等。2016年，中共中央、国务院发布《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，对安全生产改革提出明确要求。随着我国工业化、城镇化持续推进，我国安全生产工作和安全生产形势发生较大变化。一方面，全国安全生产工作虽然取得明显进步，但安全基础条件仍然薄弱，事故总量依然较大，重大事故未得到根本遏制，新兴行业领域的安全生产风险不断涌现，安全生产形势依然严峻复杂；另一方面，我国进入新发展阶段，国家机构改革大刀阔斧，产业结构加速调整，科技创新密集活跃，全社会对安全生产的期望不断提高。作为我国安全生产领域基础性、综合性的法律，修订《安全生产法》可谓顺势而为、顺风而呼。

1.2 《安全生产法》修改对提高矿山生产安全水平的意义

法律是治国之重器，面对全国矿山安全生产的新形势、新任务，仍需通过严格执行《安全生产法》不断健全矿山安全法治体系，进而推动矿山安全生产形势持续稳定好转。

《安全生产法》修改是遏制重特大矿山生产安全事故的有力抓手。作为矿山安全领域基础性的法律，自2002年《安全生产法》实施以来，对预防和减少各类生产安全事故发挥了重要的法治保障作用。2020年全国矿山共发生生产安全事故435起、死亡576人，比历史最高峰2003年的6 426起、9 324人分别下降93.2%和93.8%。虽然我国矿山安全生产状况在大趋势、大形势上有了很大改观，但从局部来看，较大及以上事故仍有反弹迹象，2020年我国发生矿山重特大事故3起、死亡52人，2021年，全国矿山发生重大事故4起、死亡65人，与发达国家相比仍有不小差距。

《安全生产法》修改是建立健全矿山安全责任体系的基本遵循。此次修改将“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”以法律形式予以固化，强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任。对于矿山安全生产工作，抓关键部门关键人的责任是矿山安全生产工作的基本方式方法。根据《国家矿山安全监察局职能配置、内设机构和人员编制规定》的规定，矿山安全监察部门负责矿山安全政策、规划、标准制定修订，监督检查地方政府矿山安全监管工作，指导矿山安全监管工作，编制矿山安全生产应急预案，宣传教育等工作。同时，矿山企业是矿山安全工作的直接参与主体，应当承担安全生产主体责任，通过建立企业全员安全生产责任制度，压实企业安全生产主体责任，建立比较完善的矿山安全生产责任体系。

《安全生产法》修改是压实矿山企业主体责任的法治保障。此次修改明确建立全员安全生产责任制，从安全责任、安全管理、安全投入、安全培训和应急救援等方面规范了企业的安全保障义务，同时关注从业人员的身心健康，强化了企业主体责任。由于矿山条件复杂、覆盖面广、风险点多，作为高危行业企业，矿山企业在生产作业中面临更多的安全风险，因此，明确企业主要负责人是第一责任人，其他负责人在职责范围内对安全生产负责，是保证人、机、物、环处于良好的生产状态，切实提高矿山企业安全生产管理水平，实现企业良性发展的基础。

2 《安全生产法》涉及矿山安全条款剖析

此次《安全生产法》修改，较大幅度地对《安全生产法》进行了完善，主要包括：明确坚持党的领导，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，同时树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。通过完善相关负责人职责等规定，强化企业主体责任。同时，强化政府监督管理职责，加大违法处罚力度等。聚焦矿山安全领域，主要修改亮点包括严格了动火、临时用电等危险作业要求，规范了矿山建设项目外包施工管理，增加高危行业强制投保安全生产责任保险规定。同时，作为强制性的规定，在法律责任一章中分别增加对应的法律责任条款，以规范此类行为，防止生产安全事故的发生。

2.1 严格了动火、临时用电等危险作业要求

本次修改第四十三条，“生产经营单位进行爆破、吊装、动火、临时用电以及国务院应急管理部门会同国务院有关部门规定的其他危险作业，应当安排专门人员进行现场安全管理，确保操作规程的遵守和安全措施的落实”。在原来规定的爆破、吊装等作业的基础上，增加动火、临时用电作业时应当安排专门人员进行现场安全管理。

爆破、吊装、动火、临时用电作业具有较大的危险性，矿山企业违规运送、存储、发放、使用民用爆炸物品，放炮员未持证上岗的，违规在井口和井下进行动火作业，擅自进行临时用电作业等行为时有发生，导致发生生产事故。如2021年山东招远曹家洼金矿“2·17”较大火灾事故，涉事企业项目管理混乱，作业人员违规动火作业，引发火灾，最终造成6人死亡，直接经济损失1 375.86万元的较大事故。

爆破、吊装、动火、临时用电作业是矿山企业经常采用的作业方式，由于这些作业方式属于危险作业，国家通过相关标准和规范来严格管理，包括作业过程中需要有专人进行现场指挥和监护，作业环境、作业程序应该严格依照规范标准进行等。其中，相关标准有些通过专门的规程进行详细的规定，如《爆破安全规程》(GB6722-2014)规定了爆破作业和爆破作业单位购买、运输、贮存、使用、加工等技术标准，《施工现场临时用电安全技术规范》(JGJ46-2005)对建筑施工现场临时用电组织、设计、变更以及技术人员的相关责任进行了规范。有些规定在矿山、建设项目等相关规程中，如《金属非金属矿山安全规程》(GB16423-2006)中对爆破、吊装、动火、临时用电作业有详细的技术、人员管理等要求，如6.7.1.10在井下进行动火作业，应制定经主管矿长批准的防火措施。

除已经列举的爆破、吊装、动火、临时用电作业之外，有限空间、地下挖掘作业等也具有一定的危险性，本条通过授权国务院应急管理部门会同国务院有关部门规定的方式进行明确[1]，能够适应安全生产工作的实际，为矿山监管监察部门动态管理、矿山企业参照执行危险作业的安全管理提供了法律指引。

2.2 规范了矿山建设项目外包施工管理

本次修改第四十九条新增第三款，即“矿山、金属冶炼建设项目和用于生产、储存、装卸危险物品的建设项目的施工单位应当加强对施工项目的安全管理，不得倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质，不得将其承包的全部建设工程转包给第三人或者将其承包的全部建设工程肢解以后以分包的名义分别转包给第三人，不得将工程分包给不具备相应资质条件的单位。”

倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质行为为什么被禁止？

首先，倒卖、出租、出借、挂靠等转让施工资质行为，本质上是以“资质”买卖为外衣实施的欺诈行为。倒卖、出租、出借、挂靠行为与日常生活关系密切。倒卖、出租、出借3个词与交易相关，根据《现代汉语词典》的解释，倒卖即“转手买卖，从中获利”[2]，出租即“收取一定的代价，让别人暂时使用”[3]，出借即“借出去”，从语义解释来看，倒卖、出租、出借之物如果是市场上可流通或可交易的物品，即为合法行为[4]。挂靠，语义为“机械或组织从属或依附于另一机构或组织叫挂靠”[5]，其特征包含从属、附着、依赖之意，文中阐释的主要是组织上的挂靠，即通过合同关系确定挂靠单位之间的法律关系，目的是经济上获益。挂靠资质证书，即拥有资格证书的自然人或单位，以盈利为目的将证书交由其他企业使用，但是不实际参与企业工作。由此可以看出，企业实施倒卖、出租、出借、挂靠等转让施工资质的行为均是一种非正常的买卖行为，即买卖对象不是法律规定可在市场进行流通的物品，扰乱了市场秩序。

其次，国家严格高危行业的市场准入。作为高危行业，国家对矿山企业及相关安全评价机构的市场准入有严格的规定，并对资质评定及升级进行限制，其中专业人员数量就作为硬性指标之一。资质是对企业专业性的认可，如果企业不具备相应要求，不能进行承接项目或者进行升级，如《工程咨询单位资信评价标准》规定，甲级资信评价需要不少于12人的咨询工程师。一些企业违背诚实信用，铤而走险，通过倒卖、出租、出借、挂靠等造假行为，谋取非法利益，严重扰乱市场秩序。

最后，矿山建设项目专业性强、建设要求高、安全风险大，承接矿山建设项目的施工单位应当取得相应资质，具备相应的资质条件，包括专业技术力量、安全设施设备等，能够保障在施工过程中进行统一的安全管理。但是，实际中，一些生产经营单位只顾眼前利益，部分建设项目存在倒卖、出租、出借、挂靠或者以其他形式非法转让施工资质等问题，严重影响建设项目的生产安全[6]，是导致发生重大生产安全事故的重要原因之一。如2020年重庆吊水洞煤矿“12·4”重大火灾事故、2021年山东栖霞笏山金矿“1·10”重大爆炸事故等，就暴露出涉事企业违规外包、以包代管等问题。本次修改新增条款的目的就是规范上述违法行为。

2.3 增加高危行业强制投保安全生产责任保险规定

本次修改第五十一条第二款，增加“属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险。具体范围和实施办法由国务院应急管理部门会同国务院财政部门、国务院保险监督管理机构和相关行业主管部门制定”。

“保险业不仅是经济发展的助推器，也是社会发展的稳定器，尤其是在防范系统性风险以及保障民生等方面具有独特的作用与优势”[7]。早在2006年国务院发布的《关于保险业改革发展的若干意见》中就提出“要在煤炭开采等行业推行强制责任保险试点，取得经验后逐步在高危行业等方面推广”。2016年，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》更是明确“建立健全安全生产责任保险制度，在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域强制实施”。2017年，《安全生产责任保险实施办法》对安全生产责任保险进行制度和程序上的规范。2019年《安全生产责任保险事故预防技术服务规范》对保险机构的事故预防技术服务提出强制性规范要求。这些都为安全生产责任保险上升至法律层面，更好地服务于安全生产工作发挥了重要的作用。

安全生产责任保险定义为“保险机构对投保单位发生生产安全事故造成的人员伤亡和有关经济损失等予以赔偿，并为投保单位提供申请生产事故预防服务商业保险 ”。安全生产责任保险的保险责任包括从事生产、经营活动过程中，因发生生产安全事故造成从业人员、第三者人身伤亡和财产损失费用、救援费用、事故鉴定以及法律诉讼等费用。另外，保险机构必须为投保安全生产责任保险的生产经营单位提供事故预防服务，帮助企业查找风险隐患，提高安全管理水平，从而有效防止生产安全事故的发生。

实际中，与矿山企业相关的保险主要有安全生产责任保险、工伤保险、意外伤害保险等。主要区别在于，工伤保险是法定强制保险[8]，主要范围是为符合工伤情形的员工提供基本的伤残、死亡以及医疗费用，其仅是基本的赔偿，仍有部分赔偿责任需要企业承担，并且是提供事故后的赔偿。意外伤害保险是商业保险[9]，保险责任范围是因意外产生伤残、死亡、医疗等费用，主要赔偿给员工，员工获得赔偿之后，亦可向企业索赔，如发生生产安全事故，也仅负担事故后的赔偿。相比而言，对于矿山企业来说，安全生产责任保险覆盖群体更广、风险转嫁能力强、预防服务功能到位、保障更加充分。

3 矿山企业贯彻落实《安全生产法》的建议

矿山企业贯彻落实《安全生产法》，应当牢固树立安全发展理念，将安全生产纳入企业文化建设之中，加强企业组织保障、基础保障以及管理保障，具体建议如下。

(1)加强矿山企业组织保障。持续完善矿山企业主体责任相关制度办法，建立健全从主要负责人到企业一线岗位人员，覆盖本单位和所属各级企业的各层级、各部门、各岗位的全员安全生产责任制，突出董事长、总经理、矿长、总工程师、班组长的安全职责。另外，建议矿山企业建立安全生产委员会制度，成立由工会组织和职工代表组成的安全生产委员会，保证职工切实参与安全管理各项活动。

(2)提高矿山企业基础保障。引导矿山企业安全资金、物资、技术、人员的投入，落实企业安全生产费用提取管理使用制度，依法缴纳安全生产工伤、责任保险。构建矿山安全风险分级管控与隐患排查双重预防机制，开展风险辨识评估，确定风险等级，建立风险清单，实施分级管控；完善隐患排查治理制度，全员全覆盖排查隐患，制定治理措施，及时消除隐患；发现重大风险和隐患，应当制定落实管控和治理方案，及时向有关部门报告、向全体职工公示。

(3)健全矿山企业管理保障。建立健全各项安全生产管理制度，完善“明责、知责、履责、问责”的安全生产全过程责任运行机制，做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”[10]。实施安全目标管理，建立目标责任制度，签订目标责任状，向“零死亡”目标迈进。完善矿山安全生产承诺制度，督促矿山主要负责人向职工和社会进行安全承诺，依法定期公开矿山安全生产相关信息。

4 结语

法律的生命在于实施，法律的权威在于执行。2021年修订的《安全生产法》以新发展阶段、新发展理念和新发展格局对矿山安全生产提出任务要求，对强化生产经营单位主体责任等方面进行修改完善，具有较强的操作性。矿山企业首要工作就是安全，结合《安全生产法》等法律法规，矿山企业应进一步建立健全本单位各项管理制度，压实企业安全生产责任，促进企业生产安全水平持续稳步提高。