个人税收递延型商业养老保险发展探讨

□文/罗可杉

（首都经济贸易大学 北京）

［提要］ 2018 年，我国个人税收递延型商业养老保险破冰试点，然而试点政策在覆盖人群、税收优惠以及运营设计等方面都存在不足，试点结果远低于预期。本文从我国养老金体系所面临的问题以及政府社会保障责任理论两个方面讨论发展第三支柱养老保险的必要性和紧迫性，结合试点情况分析目前第三支柱养老保险所面对的实践困境，并提出优化建议。

一、我国养老金体系现状及面临的问题

（一）我国养老金体系发展历程及现状。在全球老龄化危机的背景下，养老金体系的建设和完善一直都是各国改革探索的重点。我国从20 世纪90 年代开始探索中国特色养老保险体系，早在1991 年国务院颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中就提出“逐步建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。这意味着，我国养老金体系建设之处的目标为基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险的多层次养老保险体系。每一层次的功能定位不同：基本养老保险旨在保障企业离退休人员的基本生活。这显然不足以满足企业离退休人员的需求，因此企业补充养老保险旨在保持退休职工一定水平的生活待遇。而个人储蓄养老保险则是针对有较高养老保障需求的社会成员，因此具有较强的自愿性质。经过多年的发展，我国的养老金体系逐渐从多层次过渡到多支柱，目前包括三个支柱：第一支柱是由国家主导的强制性基本养老保险，采取社会统筹和个人账户相结合的制度；第二支柱是由雇主主导的补充养老金制度，其中企业年金具有自愿性，面向机关事业单位的职业年金具有强制性；第三支柱是由个人主导的储蓄型养老金计划。

虽然我国已经初步建立起了多支柱养老保险体系，但是每个支柱的发展却呈现不均衡的现状和发展趋势。在养老保险体系建设初期，我国的改革一直围绕第一支柱基本养老保险的建设，取得了诸多成就，使第一支柱趋于夯实，实现了对全国适龄人口的制度全覆盖。截至2020 年底，覆盖城镇职工和城乡居民人数达99，865 万人。2020 年基本养老保险基金收入49，229 亿元，基金支出54，656 亿元。年末基本养老保险基金累计结存58，075 亿元。然而，第二、第三支柱的发展却相对滞后。相较于第一支柱，第二支柱从2000 年才开始有实质性进展，2004 年《企业年金试行办法》的颁布标志着我国企业年金制度的正式建立，一直到2015 年《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》的发布，才标志着我国企业年金制度正式建立。截至2020 年底，全国有10.5 万户建立了企业年金，参保职工2，718 万人，年末累计结余22，497 亿元。启动职业年金基金市场化投资运营，年末投资规模1.29 万亿元，全年累计收益额1，010.47 亿元。第三支柱虽然一直受到国家和社会的重视，但是直到2018 年4 月，国务院六部委联合颁布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，才标志着我国个人储蓄养老金计划有了政策支持。截至2020 年4 月末，全国个税递延型养老保险试点地区共有4.7 万人投保，缴纳保费3.03 亿元。可见，试点情况不容乐观，第三支柱养老金发展遇到阻碍。

（二）我国养老金体系面临的问题

1、结构性矛盾突出，第一支柱负担过重。虽然我国基本养老金的制度设计是现付现收制的社会统筹与完全积累制的个人账户相结合，但是实际运行中出现用个人账户的养老金来补充社会统筹账户资金，导致个人账户“空账运行”。也就是说，我国的第一支柱实际上是现收现付制。在持续人口老龄化的背景下，现收现付制会给财政带来潜在的支付危机。虽然截至2020 年我国基本养老保险基金累计结存58，075 亿元，但是实际上若剔除财政补贴收入，基本养老保险基金收支缺口逐年扩大。根据中国社科院发布的《中国养老金精算报告2019-2050》显示，在保留目前财政补贴机制的情况下，2028 年基本养老金当期收支将出现缺口，到2035 年累计结余将被耗尽。

过度依赖第一支柱，不仅会影响养老金的可持续性，而且也会使得退休后的生活水平得不到保障。在制度建立之初，基本养老金的替代率保持在70%左右，然而近年来不断下降，2016 年已经下降到45%，触及国际劳工组织公约划定的养老金替代率警戒线。因此，基本养老保险并不能满足退休群体的养老需求。根据国际经验，合意的养老金替代率至少应当达到70%（甚至有研究认为应该达到85%），那么在第一支柱无法提供满意的替代率时，第二、第三支柱的发展尤为重要。

2、第二支柱覆盖人群受限。首先，企业年金制度设计的覆盖人群是就业稳定的职工，一方面为他们的退休生活提供高于基本生活水平的保障；另一方面也可以作为企业留住人才的重要手段。显而易见，灵活就业的人群必然被排除在覆盖范围之外。其次，就我国现阶段的企业年金而言，还不具有普惠性。根据相关规定，企业年金建立的门槛相对较高，故只覆盖了少数垄断或盈利较高的企业。除此之外，由于我国的企业年金并非像基本养老保险一样是强制的，建立与否完全取决于雇主，因此雇员的选择权在一定程度上受到了限制。

3、各支柱功能界定不清，没有实际形成责任分担。第一支柱应是由国家承担主导责任，旨在保障低收入群体的退休生活，同时起到收入再分配的作用。然而，我国基本养老保险缴费率过高，雇主负担20%的比例高于大多数发达国家。但同时又由于缴费基数为当地社会平均工资的60%~300%，造成大量企业以最低水平确定缴费基数。因此，第一支柱的实际运行不仅加重了企业的负担、限制了第二支柱发展，还造成职工未来领取的退休金满足不了养老需求。第二支柱应是由雇主承担主导责任，在基本养老保险的基础上，为职工提高更高水平的养老保障。然而，民营企业和中小企业受制于经济承受能力，建立企业年金的可能性小，因此第二支柱几乎发展停滞。第三支柱应是个人承担自己的养老责任。然而，我国个人购买的商业保险占比很小，缺少制度设计和相关政策引导。同时，如上文所述，我国基本养老保险中的个人账户“空账”运行，因此导致积累制没有发挥作用。综上，我国实际上并未形成政府、雇主和个人三方责任分担的多支柱养老金体系。

二、第三支柱养老金

（一）概念界定。第三支柱养老金概念源于1994 年世界银行在《防止老龄化危机：保护老年人即促进经济增长》报告中提出的“三支柱”养老金体系。第一支柱是强制性的公共养老金计划，由政府通过税收融资，体现社会互济原则；第二支柱是雇主向雇员提供的补充养老金计划，通过“以收定支”将养老金待遇水平与在职时缴费相联系；第三支柱是自愿性个人储蓄养老金计划，为那些想在老年得到更多收入的个人提供额外保护。虽然世界银行提出的“三支柱”模式遭到了许多学者的质疑，大量国家的实践也暴露了它的缺陷，但第三支柱个人养老金计划在各国改革中都逐渐发展起来，成为养老金体系的重要支柱。

我国首次出现“第三支柱”的表述源于2018 年印发的《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》中。可见，我国的第三支柱养老金才刚刚启动发展，因此对于“第三支柱”概念的界定还存在分歧。有观点认为，第三支柱是指个人储蓄计划，广义上包括所有个人自愿购买的能够实现养老保障功能的金融产品或账户，在此基础上，根据是否享受税收优惠政策细分为税收和非税收第三支柱。但是，大多数学者以及笔者认为第三支柱个人养老金是指“政府依据相关法律法规，通过财税激励支持、引导全体经济活动人口建立的，以个人养老为目的，个人自愿参加并主导的积累型养老金制度。”因此，第三支柱养老金满足以下几个特征：第一，由个人主导。这是其区别于第一、第二支柱的本质特征，因此个人养老金制度一定采取“一个账户、多款产品、自主转换”管理模式，可以有效实现归集账户的功能，并且将来也可以建立与第一、第二支柱之间的衔接机制，避免积累制流于表面。第二，享受财税政策支持。这是其区别于一般养老金融服务的根本所在，正是因为受到公共政策的支持，个人养老储蓄保险基金运作才会更加安全。第三，以养老为目的。个人养老金之所以能成为我国养老金体系的一大支柱，正是因为其建立的目的是为了应对人口老龄化、满足人民群众对养老需要的更高要求。因此，国家必须出台相关法律法规，严格监管，对个人养老金的投资进行长期规划。

（二）理论依据。政府在第三支柱个人养老金建设中承担相对责任，即不是待遇支付的担保人。基于相对责任，政府不再为个人养老金计划的资金筹集、基金管理及待遇支付承担担保责任，而是全力打造计划的安全运营机构，以机制的有效性和安全性来确保参保人和收益人的利益。政府相对承担养老保险责任的理论依据是：

1、信托理论。个人养老金计划就是一种信托模式，由于长期运行，所以非常需要安全托管机制。政府有责任打造个人养老金计划安全运营机制，并积极立法和监督。

2、资产账户功能理论。个人养老金计划采取账户制，个人通过账户对累积资产进行终身理财以及为自己的老年生活提供保障。政府有责任通过政策手段帮助国民进行资产积累和管理个人资产账户，积极完善第三支柱基本公共服务平台建设。

三、我国个人税收递延型商业养老保险实践困境

（一）个人税收递延型商业养老保险试点情况。2018 年4 月12 日，五部委联合发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，规定自2018 年5 月1 日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点，试点期限暂定一年，其税前扣除标准按6%和1，000 元熟低办法确定，领取时对积累养老金总额的25%免税，75%按10%税率征收。试点政策要求保险产品设计必须符合“收益稳健、长期锁定、终身领取、精算平衡”原则，满足参保人对养老资金安全性、收益性和长期性的管理要求。但是，截至2020 年4 月底，累计实现保费仅3 亿元，参保人数仅4.76 万人，且参保人主要集中在月收入为1.7 万～3.7 万元的人群。从试点情况看，个税递延型商业养老保险的表现远低于预期，公众参与度很低。

（二）个人税收递延型商业养老保险遇冷原因分析。个人税收递延型商业养老保险试点遇冷，有大量学者研究其原因，归纳为以下几点：

1、试点产品投资收益偏低，吸引力不足。根据历年《全国企业年金基金业务数据摘要》显示，企业年金自有投资记录以来2007～2019 年平均投资收益率为7.07%。而试点产品共三类：固定收益产品、保证收益加浮动收益产品以及完全浮动收益产品。目前，我国各省已经开始与社保基金会签署委托投资合同，可见试点产品缺乏多样化且收益偏低。

2、税收优惠力度不够大。路锦非和杨燕绥（2019）通过测算现行试点政策对三个典型个人——上海高收入个人（享受税前扣除1，000元）、上海平均收入个人（享受税前扣除工资的6%）、全国平均收入个人（享受税前扣除工资的6%）的影响，得出现行税前扣除标准会降低第三支柱养老金的贡献率和替代率，不利于中等收入人群的结论。周海珍和吴俊清（2019）通过测算新旧个税税制下现行试点政策的受益群体范围，即旧税制下受益群体临界点年收入为27，814.19 元，而新税制下为51，410 元，得出新税制下受益人群范围锐减的结论。可见，现行税收优惠政策向高收入者倾斜，容易造成高收入者的多重保障。

3、覆盖对象偏离制度设计初衷。第三支柱的覆盖对象应该同时包括第一、第二支柱未能覆盖的人群以及对退休生活有更高要求的人群，然而现行政策仅覆盖取得工资薪金、连续性劳务报酬所得的个人以及个体工商户，将灵活就业人员、低收入的城乡居民养老保险参保人等排除在外。这种选择性的税收优惠政策不仅有失公平，而且极大地打击了公众的参与热情。

4、操作复杂，且加大税收征管成本。现行政策之下，绝大多数参保人必须依靠单位在发放工资时按月办理抵扣事宜，并且抵扣流程繁琐复杂，不能离开单位的人力部门独立参加。除此之外，按照现行的抵扣政策，当月工资收入或劳务报酬变动较大时，需逐月进行比较确定扣除标准，增加了执行成本。

5、理论研究与国民教育不足。目前，国内对于第三支柱养老金的研究较为稀少，还有许多方面无法到达共识。另外，我国传统理念为“储蓄养老”“子女养老”或者依赖于国家的基本养老金，将养老金的安全和稳定放在首位。第三支柱的理念为“投资养老”，个人要承担一定的养老风险。这种观念的转变需要很长的时间，尤其是对于低收入的城乡居民，更是难以覆盖。

四、我国个人税收递延型商业养老保险优化建议

人口老龄化是全球性问题，大多数发达国家都建立了专门、独立的第三支柱养老金计划，其中以美国、英国为代表的盎格鲁-撒克逊国家发展的相对较早，税收优惠力度较大，投资收益较高。虽然以法国、德国为代表的欧洲大陆国家发展相对滞后，近些年都在不断推进建设。纵观各国的改革实践，再加上对我国个人税收递延型商业养老保险试点情况的分析，得到以下几点启示：

（一）养老金体系各支柱功能界定必须清晰。第一支柱基本养老保险应该强调国家的责任，具有普惠型。采取现收现付制，核心在于促进社会再分配，保障中低收入者的老年生活。第二支柱职业养老金，包括企业年金和职业年金，是以稳定就业者为主要目标，提供职业关联的养老保障。第三支柱个人养老金的覆盖群体应为全体经济活动人口，重点是灵活就业者、城乡居民养老保险参保人等未被第二支柱职业养老金覆盖的人群纳入第三支柱中。第一支柱基本养老保险属于社会养老保险，因此应该更加注重资金的安全性；而第二、第三支柱属于商业养老保险，则应该在安全性的基础上更注重投资收益性，随着我国资本市场的逐渐完善，可以考虑投资范围的拓展和投资比例的放宽。总之，只有明晰各支柱的功能定位，才能对应采取不同的管理运营模式，分散养老风险，形成多主体共同承担责任的安全网。

（二）第三支柱必须与第一、第二支柱建立衔接机制。基本养老保险的个人账户、职业养老金以及个人养老金计划都是完全积累制。我国第三支柱采取账户制的方式，应有效承接第一、第二支柱的资金转移，坐实账户。这样一来，基本养老保险中的社会统筹部分和个人账户部分可以分离，不仅能有效避免个人账户“空账运行”，还有利于今后基本养老保险全国统筹等方面的改革。

（三）完善支持第三支柱个人养老金的财税政策。纵观各国的改革路径，财税政策的设计是推动第三支柱个人养老金发展的关键。如果税收优惠力度不够，那第三支柱相对于传统的各类投资渠道优势并不明显，人们也就没有偏向个人商业养老保险的意愿。但是，在吸引中高收入人群加入的同时，也要避免其成为“富人俱乐部”。首先，要调整税前扣除标准、领取率等以适应新的个人所得税；其次，可以通过直接财政补贴的方式将收入达不到个税起征点的低收入者纳入第三支柱覆盖范围内。

（四）提高产品收益率的同时强调政府监管责任。第三支柱养老金与资本市场具有互相促进作用：第三支柱养老金是资本市场的“压舱石”，可以有效提高资本市场的长期资金机构投资者的占比；更加成熟的资本市场可以为养老保险基金提高投资收益率。因此，必须充分调动各大金融机构参与第三支柱养老金建设的积极性，提供更多优质、多元的养老金融产品，以提高产品收益率加大对公众的吸引力。同时，个税递延商业养老保险不是一般的个人商业养老保险，而是我国养老金体系的一大支柱，旨在应对人口老龄化危机，缓解第一支柱财政负担。因此，必须强调政府的监管责任，保障第三支柱平稳有效运行。

（五）加强养老金融教育，促进国民养老观念转变。与第一、第二支柱养老金不同，第三支柱完全由个人自己主导，具有绝对的投资选择权。因此，第三支柱的发展受到国民传统观念的限制。针对我国国民养老金融素养普遍薄弱、投资能力有限、养老储备方式单一的特点，可以在全社会大力开展养老金融教育，引导和激励国民进行长期养老规划、提升养老金融知识和素养、促进国民养老观念的转变。