推进“一国两制”事业在法治轨道上行稳致远*

焦洪昌（中国政法大学法学院教授）

党的二十大报告提出，“一国两制”是中国特色社会主义的伟大创举，是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排。法治是文明社会的基本准则，“一国两制”在港澳所取得的历史性成就表明，坚持依法治港治澳始终是确保“一国两制”事业行稳致远、保持港澳繁荣稳定的基石，具体则要求以中央全面管治权与特别行政区高度自治权相统一为重点，以落实“爱国者治港，爱国者治澳”为基础，以确保港澳更好融入国家发展大局为目标。

一、依法治港治澳是确保“一国两制”事业行稳致远的基石

依法治港治澳是全面依法治国战略在港澳治理中的集中体现。香港、澳门回归后实施的“一国两制”方针是人类政治文明的中国智慧，为我国治国理政积累了丰富的经验，但政策并不能取代法律发挥其社会治理功能，需要依托法治这一关键手段将“一国两制”方针落到实处。全面依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的二十大报告也明确指出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。港澳治理是国家治理的重要内容，全面推进依法治国、建设社会主义法治国家目标的实现，必然包含依法治港、依法治澳、依法保障“一国两制”实践。

依法治港治澳是中央在港澳治理过程中始终秉持的重要理念。改革开放之初，党中央创立了以法治化为重点的港澳治理的理论基础，通过修改宪法、制定基本法等法治手段，将“一国两制”基本方针法律化、制度化，以确保香港、澳门的平稳过渡，保证“一国两制”有效实施。此后，历届中央领导层继承、发展并完善了针对港澳的依法治理理论。党的十八大以来，党中央高度重视法治在治港治澳过程中的重要作用，严格依照宪法和基本法办事，落实宪法和基本法确定的宪制秩序，健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权、完善特别行政区同宪法和基本法实施相关制度机制的重大决策，推动建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，将党对依法治港治澳的规律性认识提升到新高度，构建了全面、完善和成熟的依法治港治澳理论体系。党的二十大报告再一次强调“坚持依法治港治澳”，将国家法治原则清晰运用于港澳治理之中。

依法治港治澳是维护宪法与基本法确定的宪制秩序的必由之路。香港、澳门回归后重新纳入国家治理体系，建立起由宪法和基本法共同构成的特别行政区宪制秩序，依法治港治澳首先就要严格按照宪法和基本法办事。一方面，作为国家的根本法，宪法规定了国家的根本制度和结构形式，在中华人民共和国的领土范围内发挥最高法律效力。香港、澳门作为中华人民共和国不可分割的一部分，具有维护宪法最高地位和最高法律效力的宪制责任。另一方面，宪法是特别行政区制度的法律渊源，基本法是根据宪法制定的基本法律，在特别行政区内并不存在一个脱离宪法的“宪制”，也不存在一个脱离宪法的“法治”。香港回归后，在“一国两制”的法治实践中，出现过“一国”与“两制”对立、宪法与基本法对立的错误认知，引发了香港社会秩序的混乱。党的十八大以来，党中央高度重视宪法在港澳治理中的重要地位和作用，党的十九届四中全会在以往报告“完善与基本法实施相关制度和机制”的基础上加上“宪法”，这一变化反映了党中央对依法治港治澳理念认识的深入和细化。

二、以中央全面管治权与特别行政区高度自治权相统一为重点

中央全面管治权是特别行政区高度自治权的来源。特别行政区是国家不可分割的部分，是直辖于中央人民政府的地方行政区域。中央对港澳恢复行使主权，就是恢复行使对港澳的全面管治权，包括管治权在内的完整主权，既包括中央直接行使的权力，也包括授予特别行政区的高度自治权，中央对特别行政区的高度自治具有监督权。中央全面管治权是设立特别行政区、制定基本法的权力依据，是特别行政区高度自治权的来源，是全国人大授权特别行政区实行高度自治的基础，两者之间是源与流、本与末的关系。特别行政区高度自治权属于授权性质，特别行政区享有权力的多少取决于中央的授予，并不存在“固有权力”或“剩余权力”。

特别行政区高度自治权是中央全面管治权的“活水”。港澳回归之前已经形成了固有的社会秩序与法治环境，再加上基本法对特别行政区的权力配置已作出明确规定，即全国人民代表大会授权特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。据此，依法治港治澳在很大程度上是通过授予特别行政区高度自治权来实现的。港澳治理中，既要体现国家主权、安全和发展利益，又要体现中央全面管治权下兼顾特别行政区特色的差异性；既要加强中央依法全面管治，又要坚定维护以基本法为基础的特别行政区高度自治权。但需要明确的是，特别行政区的“高度自治权”并不等于完全自治，不能超越宪法和基本法所确立的规则、原则与精神。

宪法和基本法是中央全面管治权与特别行政区高度自治权相统一的法律基础。不论是中央全面管治权还是特别行政区高度自治权，均来自宪法和基本法的规定。中央和特别行政区在行使权力时既不能超越法律的限度，也不能消极行使法律赋予的权力。一方面，中央和特别行政区要在宪法和基本法范围内行使权力，健全中央依照宪法和基本法对特别行政区行使全面管治权的制度，依法行使宪法和基本法赋予中央的各项权力，如任命行政长官、完善全国人大常委会解释制度；进行国家安全立法，弥补香港国家安全的漏洞等。另一方面，中央要积极履行宪制责任，新时代背景下“一国两制”有着新的时代命题，需要中央行使全面管治权完善“一国两制”制度体系；特别行政区也要在宪法和基本法框架内积极履行自身的宪制责任，如完善行政主导体制、维护国家安全、促进特别行政区经济发展和保障民生等。在涉及相互协调的问题上，要秉持尊重、配合而非消极、对抗的心态。

三、以落实“爱国者治港、爱国者治澳”为基础

落实“爱国者治港、爱国者治澳”是落实中央全面管治权的重要范畴。党的二十大报告指出，发展壮大爱国爱港爱澳力量，增强港澳同胞的爱国精神，形成更广泛的国内外支持“一国两制”的统一战线。政权必须掌握在爱国者手中，这是世界通行的政治法则。世界上没有一个国家、一个地区的人民会允许不爱国甚至卖国、叛国的势力和人物掌握政权。“爱国者治港、爱国者治澳”是“一国两制”方针的核心要义和必然要求。党的十八大以来，中央高度重视港澳地区的繁荣稳定发展，在落实“爱国者治港、爱国者治澳”方面，坚持从国家治理层面进行宏观部署，依照宪法和法律的规定，落实中央全面管治权，依法督促特别行政区政府落实“爱国者治港、爱国者治澳”实践，完善相关法律法规，为促进“一国两制”实践行稳致远打下了坚实基础。

香港国安法为特别行政区长期繁荣稳定提供根本保障。“一国两制”实践取得巨大成功的同时，也遇到了一些新情况新问题。2019年香港“修例风波”引发社会动荡，“反中乱港”势力蓄意破坏香港社会秩序，一些外国和境外势力更是通过各种方式插手香港内部事务并进行渗透、捣乱。再加上香港基本法第23条的立法缺失，导致特别行政区在维护国家安全方面处于“不设防”状态，这严重挑战了“一国两制”的原则底线，危害国家主权、安全、发展利益。在这一背景下，中央就建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制作出重大决策部署，全国人大常委会采用“决定+立法”的方式通过香港国安法，明确了中央人民政府对有关国家安全事务的根本责任和香港特别行政区维护国家安全的宪制责任，从中央和特别行政区两个层面规定了香港维护国家安全的执行机制。香港国安法是中央行使全面管治权、努力维护特别行政区宪制秩序的体现，保障了特别行政区从由乱到治走向由治及兴，为落实“爱国者治港”提供坚实的法律保障。

完善选举制度为“爱国者治港”提供坚实制度保障。香港回归以来，在党和国家始终坚持“一国两制”“港人治港”及高度自治方针的同时，“反中乱港”势力通过香港选举平台和立法会议事平台或者利用立法会议员、区议会议员等公职人员身份，瘫痪立法会运作，阻挠政府依法施政，妄图夺取香港管治权，香港特别行政区选举制度机制存在明显的漏洞和缺陷。2021年3月11日，十三届全国人大四次会通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》；3 月30日，全国人大常委会修订《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法》和《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，这些举措重构了香港选举制度的框架，填补了香港法律制度的漏洞，以法律手段巩固了以爱国者为主体的地方治理体系。按照修改完善后的选举制度，香港各类政治选举圆满举行，当选者都是爱国爱港人士，实现了香港管治权牢牢掌握在爱国者手中，开启了香港良政善治新局面。

四、以确保港澳更好融入国家发展大局为目标

融入国家发展大局是实现港澳与祖国内地同发展共繁荣的必由之路。随着依法治港治澳的深入实施，香港的政治、经济、社会面貌焕然一新，香港正处在从由乱到治走向由治及兴的新阶段，未来5年是香港开创新局面、实现新飞跃的关键期。党的二十大报告也明确提出，支持香港、澳门发展经济、改善民生、破解经济社会发展中的深层次矛盾和问题，发挥香港、澳门优势和特点，巩固提升香港、澳门在国际金融、贸易、航运航空、创新科技、文化旅游等领域的地位，深化香港、澳门同各国各地区更加开放、更加密切的交往合作。推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门更好融入国家发展大局，为实现中华民族伟大复兴更好发挥作用。

融入国家发展大局是“一国两制”的应有之义。一方面，“一国两制”是港澳融入国家发展大局的制度保障，在“一国两制”方针和基本法框架内，可以充分发挥制度优势和效能，创新体制机制，形成港澳发展的最大优势。另一方面，香港、澳门作为特别行政区，享有高度自治权，这使得香港、澳门具有更多的优势条件和地位，充分发挥出经济效能，而且中央在国家发展规划中也给予香港、澳门众多的政策优惠，为港澳的繁荣、稳定注入新动能。

遵循法治路径是确保港澳融入国家发展大局的最优选择。粤港澳大湾区建设是新时代推动形成全面开放新格局的新尝试，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。既要克服“一国两制三法域”的特殊法制格局，又要维护港澳特别行政区的传统法治优势。中央始终注重发挥法治在港澳发展中的规范与指引作用，遵循法治化治理的指导思想和基本原则。《粤港澳大湾区发展规划纲要》中，明确了“‘一国两制’、依法办事”的基本原则，强调要“尊崇法治，严格依照宪法和基本法办事”，明确了中央以法治路径推进粤港澳大湾区建设的理念。

国家踏上新征程，港澳迎来新机遇。未来五年，是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键期，也是特别行政区走向由治及兴的关键期。在新的起点上，以法治推动“一国两制”事业行稳致远，依法治港治澳，落实中央全面管治权，落实“爱国者治港、爱国者治澳”原则，推动特别行政区加快融入国家发展大局，为全面建设中国式现代化发挥更大作用，共享中华民族伟大复兴的荣光。