检察建议促进社会治理的基层实践与思考

赵永惠　马延　黄喜程

摘 要：检察建议是检察机关促进社会治理、发挥法律监督职能的具体表现形式。通过分析青海省海东市检察机关制发的检察建议，发现检察建议在服务改革和经济发展、服务保障和改善民生、助力社会治安综合治理等方面效用显著，在推动有关部门建章立制，消除隐患等方面取得了不少成果；但还存在参与社会治理意识不强、质量不高、激励不够等短板，需要在助推社会溯源治理、聚焦专业严把关建环节、督促落实等方面进行完善，进一步增强其专业效能与社会效果。

关键词：检察建议 社会治理 法律监督

一、检察建议助力社会治理现代化的海东实践

作为全国第一期市域社会治理现代化试点城市，青海省海东市检察机关自当地全面启动试点工作以来，忠实履行法律监督职责，积极融入市域社会治理，通过制发检察建议依法能动履职，坚持做好源头预防、前端化解工作，而今平安海东建设水平显著提高，群众安全感、幸福感明显增强。2020年1月至2022年8月，海东市检察机关共制发各类检察建议1557份，其中社会治理类检察建议238份；公益诉讼检察建议599份；纠正违法检察建议和行政违法监督中制发的检察建议共464份，其他检察建议256份。检察建议在市域社会治理现代化工作中很好地发挥了“助推剂”作用，其主要体现在以下几个方面：

（一）服务改革和经济发展

近年来海东市检察机关坚持为大局服务、为人民司法，坚定不移融入地方治理，找准检察工作服务保障“十四五”时期海东市经济社会高质量发展的切入点，充分运用检察建议进行法律监督，合力严惩破坏市场经济秩序犯罪，助力优化法治化营商环境。如针对恶意透支型信用卡诈骗犯罪频发现象，海东市市县两级检察机关调查发现，所涉商业银行存在信用卡业务审核办理不规范、信用和额度审核管理不严格、个人信息保护存在漏洞等问题，并对其主管单位中国银行保险监督管理委员会海东监管分局提出整改建议，从而规范金融机构正常运行、保障公民信息财产安全。

（二）服务保障和改善民生

坚持以人民为中心的发展思想，强化“小案件”內含“大民生”理念，用心用情办好“小案”，时时强化食品药品、窨井盖、城市道路无障碍设施等安全隐患整治专项监督，及时制发检察建议督促相关部门完善制度、弥补漏洞、消除隐患，全力保护人民群众“舌尖上”和“脚底下”的安全。如针对辖区内部分榨油坊在未取得食品生产加工许可证的情况下，违规进行油菜籽加工、生产等违法经营问题，海东市平安区人民检察院通过调查核实，向区市场监督管理局制发检察建议，提出具体的整改时间表和路线图，要求其针对上述问题进一步压实监管责任，强化日常排查，并在此过程中密切跟踪相关门店的落实情况，提升检察建议实效性，切实保障人民群众“舌尖上的安全”，同时助推当地绿色食品、有机农产品、地理标志农产品质量安全追溯体系建设。

（三）服务生态和环境保护

坚持以生态环境和资源保护以及人民群众切身利益相关领域为重点，发挥检察监督职能作用，依法及时办理破坏环境资源类刑事案件，并就办案过程中发现的问题，依法向有关单位、部门制发各类检察建议，督促其采取措施、消除影响，在打造“高地”、建设“四地”中贡献检察力量，形成公益诉讼检察“海东亮点”。如针对积石峡上游库区在未经国家林业局审核同意及林地植被未恢复的情况下下闸蓄水，致使水电站库区林地75.5公顷植被因蓄水而被淹没，生态环境遭到破坏行政公益诉讼一案，海东市检察机关依法依规制发检察建议，要求该县自然资源局异地恢复植被。该县自然资源局收到检察建议后及时采纳，并积极与黄河建设公司和县林业局配合，恢复造林地面积1359亩，此举促成了青海省最大面积“公益诉讼林”，切实发挥检察机关公共利益“管护人”的作用。

（四）促进社会治安综合治理

切实履行好维护国家安全、社会安定、人民安宁的重大责任，有效防范各类政治、社会安全风险，针对市域内治安、管理、安防等问题，总结分析个案中暴露的问题，通过制发检察建议促进相关单位、部门甚至是整个行业、领域进行综合整治、实现有效治理。如海东市乐都区人民检察院针对辖区内存在未成年人不规范骑行共享单车，安全出行存在极大隐患的情况，通过向当地城管局制发检察建议，要求企业采取平台升级等一系列整改措施，健全完善骑行用户“实名+身份证号+人脸识别”认证系统，从源头上杜绝未满16周岁未成年人违规骑行“小黄车”现象，真正做到从骑行安全这个“小切口”入手，把“当下治"与“长久立”相结合，有效保护了未成年人合法权益。

二、检察建议助力社会治理的现实困境

检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要方式，近年来海东市检察机关在服务改革和经济发展、保障和改善民生、加强生态和环境保护以及参与社会治安综合治理等方面发挥了重要作用，为服务和保障海东市新型城镇化建设大局提供了应有的检察智慧与检察力量。但同时也要看到，相比于社会治理体系和治理能力现代化的目标，与人民群众在民主法治、公平正义等方面的更高需求相比，我市检察机关总体来说做得还远远不够，检察建议在国家和社会治理中发挥的作用还不充分。

（一）检察建议内容上存在简单化、就案论案现象，缺乏参与社会治理意识

一方面，《人民检察院检察建议工作规定》对检察建议案件化办理、刚性监督提出了更新更高的工作要求，但部分检察人员对推进社会治理的重要性认识明显不足，仍认为检察建议不属于办案、仅是办案的附属品，在办案中着重关注对案件的剖析及法律的适用，忽略了社会综合治理，不愿意开展充分调查、核实并进行督促落实，许多检察建议仍然“就案论案”“就事论事”，不能做到由点及面、由表及里，去发现表象问题背后的原因以上升到类案监督的层次，从而达不到“制发一件、解决一片”的效果。另一方面，办理社会治理案件存在周期长、难度大、成本高等特点，制发程序和质量要求较高，在基层检察院中案多人少的矛盾一直存在的情况下，办案人员难免会力不从心。2022年上半年，青海省海东市开展全市检察机关检察建议落实情况“回头看”工作，对2020年1月至2021年12月所发出的检察建议进行全面评查，严防“纸面落实”。统计评查中发现，基层院普遍存在对同一对象、同一事由在同一时期发出数份相同检察建议的现象，甚至同一天、同一事由、连续编号进行“类案群发”以增加办案数量，造成检察建议滥发。

（二）检察建议问题研究不深不透，建议质量有待提高

部分检察建议的办理局限于书面或电子案卷材料，缺乏亲历性的调查核实和研究论证，造成检察建议内容空泛，针对性不强；有些刑事诉讼案件本应以退补形式予以解决的问题，为提高检察建议数量，以检察建议的形式予以制发，既无实质也无必要： 部分基层院片面追求数量，就同类问题连续制发多份检察建议，严重影响其严肃性：有的检察建议原则性强，缺乏具体性和实操性；如简单表述为“加强学习”“加强管理”“建立机制”“加强内部监督”“强化责任意识”之类，调查落实不够彻底。有的检察建议未阐述法律依据，简单罗列相关法律条文，释法说理不够，仅仅指出相应问题，要求被建议单位“依法履行职责”；或者对于检察建议中涉及的专业性问题，出于怕麻烦、怕出错等心理，语言使用较为模糊、简单，导致检察建议针对性、可操作性不强，被建议单位质疑“业余的监督专业的”，从而给被建议单位逃避监督留下空间，严重影响社会治理检察建议的功效和权威性。

（三）检察建议跟踪落实力度不够，激励机制有待完善

从评查中发现，各检察机关不同程度地存在视回复为采纳、视回复为整改落实的问题，对检察建议是否真正落实到位了解不够，整改没有目标、落实没有动力；同时部分被建议单位检察建议不重视，也存在回复不及时、不规范，甚至不回复的现象。有些检察建议发出后，被建议单位整改落实不及时，办案人员没有积极督促；有些检察建议发出后，被建议单位整改不充分，走过场地作出回复，办案人员未继续跟踪核实整改情况，即草草结案；有些相关单位和个人在调查核实时不愿配合，导致办案人员无法准确了解监督整改落实效果，案件出现搁置状态；同时存在回复形式不规范、整改措施不到位、屡纠屡犯等问题。这些情况不仅损害了检察建议的权威性，浪费了司法资源，且没有达到监督治理的实质性社会效果。此外，考核“指挥棒”激励导向作用发挥不足，考评分值低、标准差，比如市检察院曾要求各县区检察院对检察建议实行“销号制”，对制发的各类检察建议进行梳理、监督和跟踪落实，回复率和采纳率创历史新高，但此举仅维持了两个月，回复率与采纳率又开始陷入“滑坡”。

三、检察建议助力社会治理的新突破点

新发展阶段，人民群众对社会治理、检察履职提出了新的更高要求，海东市检察机关更应当牢固树立“在办案中监督，在监督中办案”“双赢多赢共赢”理念，主动融入和服务海东市新型城镇化建设大局，充分认识、积极深化检察建議在推进“共建、共治、共享”市域社会治理现代化中的重要作用，在履职过程中认真梳理社会治理中的痛点堵点难点，找准问题、抓准药方，努力把检察建议做成刚性、做到刚性，真正让检察建议成为“抓前端、治未病”的良方［1］。

（一）强化大局意识，依法能动履职，助推社会溯源治理

进入新时代新发展阶段，最高检党组多次提出，检察工作要把握以检察工作高质量发展服务经济社会高质量发展这个主题，对标对表党和人民的新要求，以检察供给侧改革提供更优质的法治产品、检察产品；尤其当前海东市正在把新型城镇化建设作为推进“一优两高”的重要抓手，大力推进城市建设。因此，为顺应当前社会发展对检察工作提出的新要求、新任务，实现检察机关助力市域社会治理现代化的目标，这就要求全市检察机关站在加强和创新社会治理的高度，自觉把司法工作融入社会治理大格局中，推动“四大检察”职能与社会治理深度融合，紧盯社会热点难点，紧紧围绕改善民生、公共利益、公平正义等热点问题，突出预警性、普遍性、倾向性，去发现问题、研究问题，找准问题、说透问题，通过制发检察建议积极推进诉源治理，在社会治理中唱出“检察好声音”。社会治理类的检察建议，实质上是在提交一份管理建议，不能再简单地从违法视角上去讲，需要我们检察人员换位思考，站在被建议方和群众角度，综合考量现有条件下的社会期待，审慎地进行深入的调查分析，多问一句、多想一层、多做一些，在“精、准、实”上下功夫，注重找准问题症结，注重从个案监督向类案监督拓展，力求做到有的放矢、切中要害，真正实现“办理一案、治理一片、服务一方”的监督效果。

（二）苦练基本功，严格要求，聚焦专业，严把关建环节

检察建议的权威性，既来自全面细致的调查核实工作，更来源于精准的问题分析和有效的对策建议，甚至可以说检察建议的质量就是检察建议刚性的生命线、是融入社会治理的敲门砖。在实践中，部分检察机关制发的检察建议，虽找准了问题，但提出的整改举措不切实际，导致有的问题只是“纸面整改”，严重影响检察建议的效果。检察机关应当严格按照规定要求，进一步健全“案件化”办理机制，对检察建议书的制作格式、制作流程、审核把关、送达回复等环节进行全面规范，遵循“严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效”的原则，积极进行多方沟通协商，提出于法有据、合情合理、可行性、操作性都比较强的建议，切实提升检察建议质量。特别是对于类案中的普遍性和倾向性问题，要变“类案群发”为“类案同发”，节约司法资源，在全面了解情况的基础上，深入分析问题产生的原因、特点和规律，从中查找管理漏洞，积极向党委政府和相关部门提出消除隐患、强化管理的检察建议，推动相关单位和部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患，切实提升检察建议质效和社会治理水平。

（三）强化统筹督导，多错 并举，形成社会治理合力

检察建议要发挥作用，除了要确保建议指出的问题准确、提出的建议可行，更关键是要靠督促落实，做好送达前沟通、送达后跟踪。检察建议制发前，检察机关要尽可能地调查彻底，避免“就事论事”；加强与被建议单位的沟通协商，充分了解其内设职能机构和职责范围，构建良性互动和谐的监督与被监督关系。检察建议制发时，可以多采取公开宣告、社会公告等方式，让被建议方和人大代表、政协委员、人民监督员等第三方充分参与，从程序上赋予其一定的刚性；也可将其纳为检务公开的范畴，依托官方网站、微信公众号等渠道建立检察建议信息公告平台，审慎公开相关检察建议文书，扩大其传播度和知晓度，增强检察建议的作用力、约束力和检察机关的公信力、影响力。检察建议送达后，检察机关要主动跟踪落实，定期或不定期开展检察建议落实情况“回头看”，对于被建议单位落实中确实存在困难的，可以通过联席会议、多部门协商等方式，尤其对于司法层面可以配合的要积极表态和支持，协助被建议单位整改落实，确保检察建议持续发力、久久为功。推动检察建议纳入法治政府建设考核，对于无正当理由不采纳检察建议，或者落实、回复敷衍了事的，可将有关情况报送至被建议单位同级党委、人大、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关，建立更高层面的联动制度，借助领导机关的权威和力量，合力督促检察建议顺利落地。相应的考评或奖惩机制也应当同步建立，健全完善数、质并重的考评机制，鼓励制发优秀典型检察建议并给予相应奖励，加强对检察建议文书质量的抽查、评估，重点评查检察建议的必要性、合法性、说理性，以及整改措施的针对性和可操作性［2］。

*青海省海东市人民检察院检委会专职委员、三级高级检察官［810600］

**青海省海东市人民检察院综合业务部主任、四级高级检察官［810600］

***青海省海东市人民检察院综合业务部［810600］

［1］ 参见元明、 薛慧：《检察建议抓前端治未病的优势与落实》，《人民检察》2022年第8期。

［2］ 参见王文惠、袁江：《检察机关参与社会治理的内在逻辑与路径分析》，《贵州师范大学学报》2022年第3期。