检务督察的权力边界与能动督察的完善

吕献　潘聪

摘 要：检务督察作为检察机关内部监督的重要机制，与纪检监察、案件管理和机关纪委等监督权之间存在权力界限不明的问题，导致各监督权无法发挥职能优势，形成对检察权运行的监督合力。需要厘清内部监督与外部监督、行为监督与案件监督、检纪监督与党纪监督的权力边界，在此基础上，推进构建督察一体化，并运用数字化手段实现能动性、全过程性检务督察。

关键词：检务督察 纪检监察 检察权监督

一、问题讨论的缘起

党的二十大报告指出“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。”［1］检察院是国家法律监督机关，对司法活动负有监督职责。作为司法活动的一环，检察权同样需要制约监督，检务督察作为检察机关内部监督的制度安排，对检察机关增强法律监督公信力，建成公正高效权威的社会主义司法体系至关重要。最高检为适应纪检监察体制改革、司法体制改革等多重改革造成的检察权运行机制的变化，对检察机关内部监督制度进行了改革，将“原监察部门的六项职能，除了剥离给派驻纪检监察机构的受理检察人员违法违纪控告、举报，调查检察人员违反检察纪律案件，受理不服检察纪律处分的申诉三项职能外，其他职能均由检务督察部门承担。”［2］使检务督察成为检察机关内部对检察权运行监督的最主要力量。对检察权运行的监督，除了检务督察外，还有纪检监察、案件管理、机关纪委等，在实践过程中，检务督察与这些监督权之间职责范围不清等问题仍然存在，本文试图厘清各监督权之间的权力界限，从而构建起对检察权运行的能动性、全过程监督系统。

二、界限不明的现状

（一）内部监督与外部监督的界限模糊

检务督察和纪检监察作为对检察权监督的最主要监督力量，二者的职责界限存在犬牙交错的问题。

1.二者有着深厚的历史渊源。在检务督察制度改革之前，检务督察是在纪检组监察室的领导下开展工作。从组织结构上看，最高检的检务督察室是监察局下设的职能部门，很多没有单独设立检务督察部门的检察机关，也往往把检务督察职能归入监察室。从监督事项看，原先的检务督察主要侧重对履行检察职责、行使检察职权、遵守规章制度和检风检容等方面的督察，属于原纪检监察的监督职能之一。改革之后，检务督察仍然承担着执法督察、政治巡视等部分原纪检监察的职能。

2.二者的监督对象（对人）高度重合。根据《人民检察院检务督察工作条例》（以下简称“《检务督察工作条例》”），检务督察的监督对象包括下级检察机关、本级内设部门、办案组织和检察人员。纪委的监督对象是全体党员干部，监委的监督对象是行使公权力的所有检察人员。因此，在对“人”的监督方面，检务督察和纪检监察基本重合。

3.二者的监督客体（对人的行为）高度重合。检务督察主要针对履行检察职责、行使检察权的行为进行监督，依据《检务督察工作条例》《人民检察院司法责任追究条例》等检规检纪开展监督。监委则依据《监察法》《公职人员政务处分法》等法律，对包括履行检察职责、行使检察权在内的一切公权力进行监督，因此，监委的监督范围涵盖了检务督察。另外，检察机关的党员干部在履行职责、行使权力过程中，如果违反黨的纪律，还会受到纪委的党纪处分。

检务督察和纪检监察监职范围的重合，一方面使得检察机关、检察人员和检察权运行受到内外双重监督，有利于确保权力的正确行使；但是，另一方面监督范围的重合会因监督事项管辖不明确的原因，出现相互干扰、推诿扯皮的问题，影响对检察权的监督效果。

（二）内部监督之间的界限模糊

在检察机关内部，检务督察与案件管理、机关纪委等部门之间同样也存在界限模糊的问题。检察机关的案件管理职能指的是对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、质量管理、统计分析、综合业务考评等管理活动。检务督察和案件管理都有对检察办案进行监督的职能。机关纪委往往与机关党委合署办公，是协助机关党委做好党的纪律检查工作的机构。因此，机关党纪委的监督对象是检察机关的党员干部，与检务督察的监督对象之间存在部分重合。

在司法实践中，往往会因部门间的衔接、配合问题，出现相互配合不默契，各自为战的局面，无法形成对检察权监督的合力。特别是在基层检察机关，派驻纪检监察体制改革之后，纪检组监察室被撤并，内部监督力量被削弱，检察机关内设机构改革后又大多没有设置独立的检务督察部门，更加剧了各内部监督部门之间的监督职能混同。

三、权力边界的厘清

（一）内部监督与外部监督：检务督察与纪检监察的职责界限

检务督察和纪检监察都可以对检察权运行的廉洁性、合法性、正当性进行监督。但是，检务督察对检察权运行的正当性、合法性监督方面，具有监督能力专业性、确保检察权运行独立性、监督对象周延性等优势。

1.检务督察对检察权的监督更加专业。检察权具有专业性、程序性和相对封闭性的特点，作为外部监督的纪检监察很难深入到检察权内部进行有效的监督，也很难克服专业壁垒，对检察权行使的情况作出准确判断。而检务督察作为检察机关的内部监督机制，除自身对检察权监督具有专业优势外，还能够更好地调用内部资源，更加准确地对检察权运行的情况作出评价。

2.检务督察的内部监督能够更好地保证检察权的独立行使。监督权的过度干预可能会妨害检察权的正常行使，对检察权运行的不当监督可能会妨害检察权的依法公正行使，特别是进行事中监督的时候，可能会导致对检察办案的变相干预。而且，对检察权运行正当性、合法性进行监督，单纯的纪律监督、监察监督可能会与检察权的司法属性发生冲突。因此，纪检监察部门对检察权的监督必须保持在必要的限度之内，涉及对检察权运行、检察职责履行等情况的监督，不宜过多介入，否则可能在不经意间干预检察权独立运行。检务督察具有司法属性，能够更好地确保检察权独立运行。同时，检务督察作为检察机关的内部监督机制，在监督过程中与行使检察权的部门发生冲突时，相比纪检监察的外部监督，更容易进行沟通协调。

3.检务督察的纵向监督使得对检察权的监督范围更加全面。上下级检察机关之间是领导与被领导关系，加上检察一体化的推进，使得检察权具有纵向的延伸性，上级检察机关及其工作人员在对下履职的过程中同样存在滥用检察权的可能性。纪检监察是横向的外部监督，对检察机关及其工作人员在对下履职过程中出现的问题可能无法及时发现。作为内部监督的检务督察，天然具有对下监督的职能，相比外部监督的纪检监察，对检察权的监督范围更加全面周延。

综上所述，作为内部监督的检务督察主要负责监督检察权运行，以及检察人员行使检察权、履行检察职责的行为，对不正当行使检察权的检察人员进行追责惩戒，对其他违反检察职责的行为予以处理处分。作为外部监督的纪检监察侧重对检察人员违法违纪控告、举报，调查检察人员违反检察纪律案件，受理不服检察纪律处分的申诉，审查、调查检察人员涉嫌职务违法问题。而且，作为外部监督，纪检监察可以弥补检务督察内部监督刚性不足的问题，在检务督察履职不力时，可以督促其履行职责，必要时还可以自行进行监督；检务督察可以为纪检监察的监督提供专业性支持，二者相互配合补充，有利于强化对检察权的监督。

（二）对行为监督与对案件监督：检务督察与案件管理的职责界限

检务督察和案件管理都是检察机关内部对检察权行使进行监督制约的机制，辨析检务督察与案件管理的职能界限，可以厘清检务督察对检察权监督的边界，防止检务督察过度介入检察权运行，影响检察权的独立行使。

从检务督察和案件管理的职能定位看，前者主要侧重对行使检察权的行为进行监督，这以对该行为的性质作出准确评价为前提。检察权是一个专业性、实践性很强的权力，对检察权运行的评价需要由具备相应专业知识以及司法实践经历的人员作出。检务督察与检察一线办案存在一定距离，特别是在目前检务督察部门具有司法办案经历的人员较少的情况下，由检务督察直接对检察权运行情况作出评判难以获得准确的结果，而且也缺乏权威性，面临“外行监督内行”的困局。案件质量评查是案件管理部门的重要职能，由其对检察权的运行情况作出评价具有专业性。而且，案件管理部门一般不直接参与检察办案，具有中立性。因此，案件管理部门应当对检察人员行使检察权的行为作出评价，将履职过程中发现的涉嫌违反检察职责的行为，及时移送检务督察，由检务督察对责任的认定进行核查。同时，案件管理部门的业务数据统计分析、案件流程监控等，都为检务督察对检察权进行事中监督、过程监督提供必要的信息，二者的分工配合，能够强化对检察权的专业性监督。

（三）检纪监督与党纪监督：检务督察与机关纪委的职责界限

除纪检监察和案件管理之外，检务督察和机关纪委的职能上也存在一定的交集。机关纪委与纪检监察都是对违反党纪的行为进行监督。根据《党組讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》的规定，二者的区别主要在于监督对象的职务职级不同，机关纪委对特定级别以下的党员干部违反党纪问题具有审查和审理权力。但是，派驻纪检监察组因工作需要，可以直接对由机关纪委管辖的党员进行审查和审理。由此可见，机关纪委与纪检监察在党纪审查方面具有同质性，因此，检务督察与纪检监察的权力边界划分对其与机关纪委的职责边界划定具有借鉴意义，即由检务督察对违反检察职责的问题进行审理，需要处以党纪处分的，特定级别以下的检察人员由机关纪委进行审理，以上的由纪检监察审理。

除此之外，在党风廉政建设方面，检务督察和机关纪委“都是协助党组落实全面从严治党主体责任的职能部门，机关党委是横向协助，检务督察是纵向协助。机关党委负责履行本机关党风廉政建设主体责任，检务督察（巡视办）负责指导下级院履行党风廉政建设主体责任。”［3］

四、能动督察的完善

相比一般的监督权，检务督察突出全过程、能动性监督，是一种强化了的监督权。检务督察的办案廉政风险防控、执法督察、追责惩戒等职能，覆盖了检察权运行的事前、事中和事后全过程。明察、暗访督察、突击督察、现场督察、专项督察、交叉督察等监督方式具有主动性、过程性、现场性的特点。而且执法督察本身就是“一项依托对权力运行过程进行检查的活动，具有主动性、综合性、经常性、专业性等特点”。［4］党的二十大报告强调“加强检察机关法律监督工作”［5］，赋予新时代检察机关更重的责任。检务督察是检察机关内部监督的重要机制，是检察机关自身免疫系统的重要组成部分，强化新时代检务督察工作是确保检察权正确行使，充分发挥法律监督职能的保障。因此，检务督察更应该充分发挥其能动性、全过程监督的特性，为检察履职提供强有力的纪律保障。但是，目前检务督察的监督方式仍然以事后、被动的监督为主，导致对检察权运行的监督无法满足新时代检察工作的要求，需要进一步予以完善，强化能动、全程的督察体系。

（一）构建一体化督察体系

“监督必须进行整合、形成合力才能产生震慑”［6］，要强化对检察权运行的监督，需要整合现有监督力量，优化监督资源配置，形成一个对检察权管理监督的系统。厘清检务督察与纪检监察、案件管理、机关纪委等监督权之间的权力边界，就是为了在对检察权运行进行监督时各个监督权能够发挥各自职能优势，协调好各方关系，避免在相互推诿中消耗监督资源，进而形成一体化监督体系，实现监督的帕累托效率。

对检察权的监督，应当以检务督察为主要监督力量，借助案件管理、各检察业务部门提供的监督信息，对检察权运行开展动态的全过程监督。纪检监察和机关纪委则从党纪政纪方面，优化检察权运行的外围环境，从而构建起以检察权监督为核心，囊括对人对事对案监督，覆盖党纪政纪检纪的内外协同、全方位的监督系统，各监督权在职能和专业上形成合力。该系统的构建，有利于加强对检察权运行的监督合力，弥补目前检务督察人员不够、专业性不强、监督刚性不足等问题。

（二）建设督察数字化

过程监督相比事后监督可以更好地防止检察权不合理行使导致的损害后果。但是，因为监督对象的不确定性，过程监督需要耗费巨大的监督资源，监督效果具有很大的不确定性。利用数字化手段对检察权运行进行监督，可以较好的节省监督资源，强化过程监督，从而挖掘监督潜力。数字督察模型的建设，应当适应检察权运行的基本规律。从检察权运行格局看，“四大检察”“十大业务”在行使检察权时有不同的运行模式和权力特征，在检察权运行的各个阶段同样具有不同的廉政风险点。因此，督察数字化建设必须针对检察权运行的不同环节，不同检察权的运行特点和廉政风险点，有针对性地建立督察数据库，进行智能化全过程监管，加强对检察权运行的动态监督。

*浙江省丽水市人民检察院党组书记、检察长、二级高级检察官［323000］

**浙江省丽水市人民检察院检务督察处副处长、检察官助理［323000］

［1］ 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日。

［2］ 史兆琨：《最高检监察局更名为检务督察局——构建对检察权运行的立体监督格局》，《检察日报》2019年2月26日。

［3］ 最高人民检察院检务督察局课题组：《完善检察官办案内部监督机制研究——以强化检务督察职能为视角》，《国家检察官学院学报》2019年第5期。

［4］ 赵祖斌：《检务督察与监委会监察权力关系勘定及协调》，《北京理工大学学报（社会科学版）》2020 年第5期。

［5］ 同前注［1］。

［6］ 盛波：《从混沌走向协同——论检察机关案件管理职能和检务督察职能的关系》，《湘江青年法学》2016年1期。