构建新时代全空间全领域全要素的国土空间用途管制制度体系

白 杨，夏 孟，唐 伟

（山东省地质科学研究院国土资源部金矿成矿过程与资源利用重点实验室；山东省金属矿产成矿地质过程与资源利用重点实验室，山东济南 250013）

0 引言

进入新时代，社会发展进入生态文明时期，人类对自然的态度也转变为“生命共同体”和谐共生，对自然资源的开发利用也变得更加趋于科学合理，面对之前保护与发展、集约与粗放、短视与长远等矛盾冲突产生各种资源问题仍未彻底解决，在分配生产、生活、生态（以下简称“三生”）所需资源上仍未达到协调和谐。2019 年颁布实施的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“《意见》”）就构建“四梁八柱”的国土空间规划体系进行了部署[1]，同时也要求于2025 年前形成以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，由此我国的用途管制进行了国土空间用途管制时期。

在此之前，用途管制在我国经历了土地用途管制阶段（从数量管控走向数量管控与空间管控并重）、生态要素用途管制阶段（按林地、草地、湿地内陆、水域等要素分门别类实行用途管制）和自然生态空间用途管制阶段（“区域主体功能—景观主导功能—地块主要功能”的自然生态空间管制分区）三个阶段[2-3]，三种管制制度在一定时期发挥了其应用的作用，也取得了一定的成效，但与新时代人类社会的发展进步与需求不相符，“人与自然是生命共同体”理念需要全空间、全领域、全要素（以下简称“三全”）统一的国土空间用途管制制度与之相适应，要从“二维”转向“三维”自然资源全空间、从耕地保护等单项迈向三生空间全领域、从自然资源单要素走向“山水林田湖草”共同体全要素，研究新时代国土空间用途管制制度（以下简称“用途管制制度”）的理论逻辑、现状与问题、体系构建和实现的核心路径，具有重要的实践意义。

1 用途管制制度的理论逻辑

用途管制制度体系的理论研究，是人类社会不断前行中的实践总结与继承创新，也是在结合新时代发展与生态文明建设而逐步演变与深化的过程，需要在不断的实践中进行检验、完善与更新。

1.1 是实现人与自然和谐共生的出发点

人与自然和谐共生是人类在开发保护与利用自然资源的经验总结和最终目标，基于“三全”的用途管制制度，从山水林田湖草共同体理念出发，为实现人与自然、自然与自然的代际平衡与和谐发展提供系统治理、综合保护的举措，以空间、领域、要素全方位一体化的管制实现自然资源的高质量发展与永续利用，融经济、社会与生态效益于一体，从根本上助力实现人与自然和谐共生的宏伟蓝图。

1.2 是国土空间规划体系的立足点

《意见》对建立国土空间规划体系的要求是：全国统一、责权清晰、科学高效，从整体上构建新时代国土空间开发利用保护的总体格局，对所有国土空间实施用途管制是国土空间规划实施与监督的关键环节，是厘清“三生”空间的重要基础，是处理地方实际发展与生态保护修复的有效保证，同时也是国土空间规划的核心要义之一，担负着将底线思维与红线机制由国家、省传导至市、县、乡镇，健全国土空间规划体系的同时保障其实施与监督到位、有力、有效。

1.3 是建设服务型政府的着力点

服务型政府建设是实现经济、自然与社会协调、可持续、和谐发展的必然要求，我国将国土空间界定为“国家主权与主权权利管辖下的地域空间”[4]，深化了新时代国土空间的明确内涵与自身属性，地域空间受政府管辖权制约，全空间、全领域的用途管制是实现管制部门和相关的行业管理部门治权与事权的结合体，政府将治权与管制对应来指导国土空间的用途管制体制机制与具体实践，解决“谁来管、管什么、怎么管”难题的同时，也使以人民为中心的政府服务意识逐步加强。

1.4 是实现国土空间治理体系能力现代化的落脚点

用途管制覆盖全要素地域空间，落实国土空间总体规划的要求，分区与管制规划、底线与红线将压力从上层依次传导至下层，是新时代国土空间治理体系的重要举措和治理手段，起到了支撑生态文明建设、完善国土空间开发保护制度的重要作用[5]；统一的用途管制制度也是国土空间治理能力的重要基础和科学依据，积极有效推进用途管制实施与监督，健全完善其理论体系，是国土空间治理体系的重要环节，同时也推动国土空间治理能力满足新时代的发展要求。

2 用途管制制度现状及存在问题

历经30 余年（以1984 年《城市规划条例》提出在城区内使用土地需获取“两证”的城乡建设用地用途管制算起[6]）的实践与不断改进、完善发展，在经历土地用途管制、生态要素用途管制和自然生态空间用途管制三个阶段演替变化后，用途管制体系在依据、模式、手段、权限、实施与监督等当面都取得了较大成效[7]，在所处时期都发挥了较好效果。

2.1 用途管制现状及特点

（1）各类空间规划是用途管制的法定依据，呈现出单纯数量管控到数量与空间并重管控转变的特点。随着诸如《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》等一系列相关法律法规条例等的实施，耕地、林地、草地、湿地等的用途管制措施都要以相关空间规划为实施依据，且随着对自然空间生态系统重视程度的提升，特别是进入21 世纪以来，数量与空间管控并重代替单纯数量管制，尤其是对自然生态空间的管控日趋重视。

（2）管制模式转变为分类分层相结合的措施，呈现出单一要素管控到自然生态空间多要素管控并重的特点。各相关部门制定的分类分层用途管制制度经过多年实践证明，在一定程度上发挥了积极作用、达到预期效果、适应当时的发展要求，按照用地种类的重要性划分不同的管控等级、自然空间多要素协同管控的管制模式逐步形成，统筹山水林田湖草沙综合保护、系统治理的整体策略开始诞生并渐渐占据主导地位。

（3）管制方式演化成中央和省级政府的行政手段为主，呈现出从计划为主到计划市场同重、从粮食安全到生态与粮食安全并重的特点。用途管制的通用行政管理手段主要有规划、审批、实施监督等，各相关行业的行政手段不尽相同，如国土部门的年度计划、耕地占补平衡、农用地转用审批等，林业部门的公益林划定和管理、森林自然保护区和森林公园管理、监督检查和执法管制等，据市场需求变化而产生的建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法，显现着市场与计划具有同等重要位置，粮食安全与生态文明建设同步上升到中华民族永续发展千年大计的战略高度。

2.2 用途管制存在的问题及面临形势

（1）用途管制体系尚未形成多规合一的协调治理，不适应新时代国土空间规划体系全域统筹的形势要求。分散的用途管制体系割裂了自然空间各生态要素之间的有机联系，对自然空间各生态系统的整体性、系统性考虑不足，甚至阻断人与自然的共生融合[8]，新形势下须完善“三全”统一的用途管制制度与之相适应，合力构建国土空间开发利用保护新格局。

（2）用途管制体系尚未形成依据标准规范统一，不适应管制政策实施、传导体系与监管机制融合的形势要求。目前的用途管制政出多门，不同的行业规范、法律法规及政策要求导致其行业的用途管制依据与标准不统一甚至出现相互冲突的现象，不仅自然资源空间监管合力难以形成，还存在统筹协调困难的状况，传导、实施与监管是各类空间规划的关键环节，是用途管制制度体系的重要支撑和保障，将新形势下的用途管制融入全过程周期中，才能充分发挥“管什么”“怎么管”的核心问题。

（3）用途管制的主体、措施与手段尚不够全面，不适应空间治理体系与治理能力现代化的形势要求。目前的用途管制主要是由政府主导，缺乏企业、个人和社会组织的参与[9]，管制措施主要是单一要素管控且侧重建设用地监测为主，整体性与统筹性不高，管制手段主要是行政审批和计划管理等缺少经济、法律等手段相补充，空间治理体系与治理能力现代化要求不仅是全域全空间全要素的用途管制制度与之相融合，还需要应对发展中的不确定性及管制的弹性设计，需要有动态实时反馈与更新机制相配套。

3 健全完善“三全”用途管制制度体系

针对现阶段空间用途管制的现状和存在的问题，为适应和满足国家空间治理体系与治理能力现代化的需要，实现人与自然和谐共生的蓝图目标，以其理论逻辑为构建框架，建立完善“三全”用途管制全流程全生命周期制度体系，需要以空间分区体系为基底、以管控制度为机制、以管制传导为模式的用途管制制度体系。

3.1 以“三区三线”为基底的全域空间分区管控体系

“三区三线”划定工作是国际部署的新时代国土空间规划的重要关键性工作之一，也是全域空间用途分区的基础和依据，统筹布局辖区全域的生产、生活、生态三类空间，要以最新的第三次全国国土调查或国土变更调查成果为本底，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）为参考，构建覆盖全域、层级分明、类别突出的全域国土空间用途分区管控体系，优先科学合理划定“三线”，充分考虑规划总体要求与目标的原则下根据国土空间的主导用途划分用途分区。

国土空间一级分区主要是空间引导，体现规划战略及政策落实，主要是生产、生活与生态三类空间；二级分区主要是功能引导，体现具体指标及管控导向，可设立生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区，与三生空间相对应，统筹发展与保护相协调；三级分区主要是结构数量引导，以国土空间规划用地用海分类为基础，体现自然资源精细化管理及具体实施监督，可设立各类生态系统保护区及缓冲区、永久基本农田与一般农业保护区、城镇集中建设、弹性发展及特别分区、村庄建设区、能源发展区、渔业用海区、交通工矿用海区、休憩及特殊用海区、海洋预留区等，落实到辖区内陆地与海洋的每一块具体图斑[10]，确保不重不漏。

3.2 以“分区准入+用途管制”为机制的管控制度体系

按照建设的管制分类要求，将辖区国土空间划分为允许、弹性、限制、禁止建设区。以国土空间分区的功能定位与价值引导，在兼顾空间管制刚性与弹性的制度设计上建立既相对统一又体现空间管理差异化的用途管制规则体系。

3.2.1 发展与预留类空间区域

应对新型产业及新旧动能转换等发展需求，实行“详细规划＋规划许可”管制，详细规划或专项规划对具体地块的开发利用及空间准入许可进行详细设定，在具体利用时优化国土空间用途转用审批流程，完善转用审批、规划许可、建设许可等全流程制度，严格落实分区管制目标，提升区域自然资源节约集约利用水平，保障经济发展对用地空间的需求。

3.2.2 保护类空间区域

严格遵守相应的法律法规、行业政策要求的同时，搭建以底线约束为基准的“正面清单”空间准入管制规则，兼顾生态保护与人民对美好生活的需求，满足自然资源精细化管理的具体要求，明确禁止、限制及允许的具体用途类型、具体要求、利用强度甚至具体位置，对国土空间各生态系统的开发利用进行分层分类管控。

3.3 以“自上而下”为模式的用途管制传导体系

用途管制须面向空间规划的全过程，其管控的层级传导应坚持自上而下，包括规划编制与实施监督、政策制度与管控方式等。规划编制方面：按照分级管控、事权对应、全域覆盖的原则，建立国家-省-市-县-乡五级、总体-专项-详细规划五级三层传导体系，实施总量指标管理传导制度，核心空间要素如永久基本农田、生态保护红线、建设用地总量等下级服从上级；实施监督方面：纳入国土空间规划“一张图”监督实施平台系统，完善分级监测、评估、预警、反馈机制，对全域国土空间用途管制实施动态监测制度，实行三类规划年度体检与中期评估相结合的评估机制，对动态监测或评估的相关情况设计底线预警，同时将监测、评估与预警结果及时形成反馈意见建议，为完善或修改相关空间规划提供决策依据；政策制度方面：以生态优先、绿色发展、促进节约的主要管控策略导向，刚性为主、弹性为辅的管控传导模式，形成国土空间管控的合力，制定与用途管制划定、实施、监测、预警等相配套的政策体系，并自上而下进行科学传递；管控方式方面：国家和省级重点是宏观政策、战略目标、管制总体格局所涉及的重要功能区及控制线，市县做好承上启下过渡作用，落实、划定国土空间分区管制范围，乡、专项或详细规划则应落实到具体地块，相应用途管制传导成果由各级政府主导负责。

4 实现用途管制制度体系的核心路径

4.1 持续完善用途管制制度的法律法规与政策标准体系

法律法规与政策标准是“三全”用途管制制度的支撑与保障，需要在已建立的相关制度及政策法规完善的基础上，进一步融合其他地类与生态要素相关管制政策法规，构建涉及规划、实施与监督三项核心职责的制度保障体系，形成用途管制合力，有效实现统一行使所有国土空间用途管制职责。新修订的《土地管理法》已对国家实现国土空间用途管制制度进行了顶层设计，为适应新时代国土空间规划体系对用途管制制度的要求，在国家战略方面，从上位高度进行有关法律法规、政策标准的制定与完善的同时，适时探索制定《国土空间用途管制条例》，明确用途管制基础、方式、主体、实施与监测及反馈等的法律地位与效力，统一规范其程序、手段、措施等，分清各级政府及部门的权利、义务和责任等，其他如制定“三生”空间保护条例等法规，形成完整的法律法规体系；在地方各级政府具体操作方面，因地制宜地对已有相关法律法规、政策标准进行修订，适时探索关于用途管制实施细则的制定，使用途管制制度涵盖规划编制、实施监督、监测反馈等的全流程，保障其有法可依、有章可循，构建用途管制制度动态更新体系。

4.2 探索建立用途管制制度的融合沟通式公众参与制度

公众参与是新时代国土空间规划体系“以人民为中心”的重要实现途径，用途管制的最终目标是实现人与自然的和谐共生，融合沟通式的公众参与制度是用途管制的重要组成部分，公众的参与、配合、监督与反馈是提升用途管制更加贴合实际、适应发展、形成合力的有力举措，充分调动最广大的普通群众积极参与到用途管制的各个环节会产生事半功倍的效果，促进用途管制体系运转更加顺畅。良好沟通可以贯穿于用途管制的初期，如规划方案编制与实现目标的路径选择，甚至法律法规、政策标准制定等，从源头目标体现公众参与的重要性与针对性；深度融合实现与用途管制的中后期，探索通过签订合作协议等方式，让公众参与到实质性的管理事务中，变被动为主动，成为用途管制中的部分管理者，有效推动用途管制深入人心的同时，真正使其落地，必会“开花结果”。

4.3 健全融合用途管制制度的行政经济与技术手段体系

健全与协调行政、经济、科技等用途管制手段，形成融合式综合手段的用途管制合力，是新时代国土空间规划体系对用途管制的现实要求，也是深化生态文明建设体制机制改革的时代禀赋，在将用途管制多种手段融合于现有及完善的政策体系之中的同时，合力实现用途管制的综合效果，实现用途管制的目标与效力。行政方面，实行总量及增量（指标）控制、“底线”与“天花板”控制的各类指标管控体系，强化统一国土空间用途转用许可审批制度，加强各类自然资源统一监测、专项监测、应急监测与监督等对用途管制的支撑，探索建立用途管制目标责任与考核机制；经济方面，完善及创新各种经济手段，如耕地进出平衡机制、生态补偿及生态产品价值实现机制、农村集体土地确权登记及“三权”分离机制、指标（新增、补偿、结余等）交易机制平台等，用经济杠杆撬动用途管制的融合协调发展；科技应用方面，结合第三代科技信息技术及应用，以国土空间基础信息平台为依托，适时构建用途管制系统平台，融合目标指标、用途转用、实时监测、动态反馈等，开展全域国土空间用途执法检查，应用大数据、云计算、物联网等进行用途管制数据的叠加与分析，将数据分析应用至体检评估、底线预警、实施反馈的全方位管理，提升用途管制全流程全周期的科技化水平。

5 结语

实行“三全”用途管制制度是构建高品质国土空间开发利用保护总体格局的有效保障，须将其贯穿于国土空间规划体系的全过程周期之中，通过其新时代的理论逻辑出发，可知以空间分区体系为基底、以管控制度为机制、以管制传导为模式的“三全”用途管制制度体系，是时代发展的必然趋势，是实现人与自然和谐共生的必然选择，用途管制制度体系的健全完善及真正应用于新时代国土空间规划体系之中，须从法律制度保障、公众参与体系、综合手段应用等方面进行统一部署、逐步完善。