新时代专门人民法院的设立标准和设置模式

何 帆

党的十八大以来，根据中央统一部署，我国先后在北京、上海、广州、海南自贸港设立4个知识产权法院，在上海、北京、成渝地区双城经济圈设立3个金融法院，增设南京海事法院，优化军事法院设置，完善了专门人民法院组织体系（以下除标题和引文外，均简称专门法院）。此外，经中央批准，最高人民法院先后在杭州、北京、广州设立了3 个互联网法院，作为集中管辖特定类型互联网案件的基层法院。〔1〕胡仕浩、何帆、李承运：《〈关于互联网法院审理案件若干问题的规定〉的理解与适用》，载《人民司法（应用）》2018年第28 期。2018年10月修订的《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称2018年《人民法院组织法》）第15 条，明确“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免，由全国人民代表大会常务委员会规定”。

随着我国进入新发展阶段，围绕专门法院建设的呼声更趋多元。有的要求设立破产法院、家事法院、少年法院、税务法院、国际商事法院、环境资源保护法院等新类型专门法院；有的倡导在现有专门法院基础上，设置国家层面的专门上诉法院；有的建议完善专门法院设置模式，探索跨省级行政区划设立专门法院。与此同时，也有意见认为，目前专门法院的设立标准和设置模式有待进一步明确。例如，2022年2月28日，全国人大宪法和法律委员会就在对《关于设立成渝金融法院的决定（草案）》审议结果的报告中，转述了部分常委会组成人员的意见，认为“今后设立专门人民法院，应当根据宪法和有关法律的规定和精神，从我国法院组织体系的整体性、结构性、合理性出发，科学论证，统筹考虑，审慎研究”，并“建议请最高人民法院和有关方面认真研究”。〔2〕全国人民代表大会宪法和法律委员会：《对〈关于设立成渝金融法院的决定（草案）〉审议结果的报告》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202202/8e479a66c39843fc87246c2c2b98d1 de.shtml，2022年5月12日访问。

总体而言，进入新时代以来，尽管我国专门法院建设取得重大成效，形成了制度优势，转化为治理效能，但仍有部分问题尚待研究，具体包括：国际社会在专门法院（庭）发展上呈现什么趋势？与之相比，我国专门法院制度有何特点？专门法院在设立标准（依循政治标准还是专业标准、需要细分到何种程度）、设置程序（由什么主体批准设置、经什么程序才算合法）、组织体系（审级上如何对接、是否应当有专门上诉机构）和规划布局（有无必要普遍设置、是否应当跨省设置）上，还有哪些优化完善的空间？针对上述问题，笔者结合长期参与司法改革工作的经历，略抒己见，以期有助于专门法院制度的完善与发展。

一、作为审判专业化最高组织形式的专门法院

现代社会，审判本身就是一项专门技艺，专业化和精细化程度随经济社会发展而提升。〔3〕苏力：《法律活动专门化的法律社会学思考》，载《中国社会科学》1994年第6 期。近代以来，随着社会分工日趋细密，司法逐步介入专利、海事、公司、金融、建筑、医疗等专业领域的纠纷，推动专业知识、行业规则、审判方法的汇聚与结合，审判专业化也就应运而生。

（一）审判专业化的评价标准和组织形式

对审判专业化程度的判断，可以适用于法官个人，也可以针对司法组织机构。英美法系注重通才型法官的培养，法官呈现出的公共形象，大都是“全科医生”类型，并不区分专业领域。但是，即使在所谓综合型法院（Generalist Court），也存在各类专业化审判组织，通过相对固定的案件分配机制，推动法官成为某一领域的审判专家。〔4〕[美]劳伦斯·鲍姆：《从专业化审判到专门法院：专门法院发展史》，何帆、方斯远译，北京大学出版社2019年版，第4 页。大陆法系法院注重分庭管理，专业设定更接近政府行政部门分工，〔5〕Williams, Victor, A Constitutional Charge and a Comparative Vision to Substantially Expand and Subject Matter Specialize the Federal Judiciary, William and Mary Law Review 37:535-671（1996）.法官很早即有刑民专业之分，随着商事、劳动、社会等审判机构逐步建立，分工愈加精细。〔6〕曹志勋：《商事审判组织的专业化及其模式》，载《国家检察官学院学报》2015年第1 期。

对司法组织机构而言，评判组织机构审判专业化程度的高低，取决于人员、架构、机制、配套、保障等多重要素。概言之，评判标准一般包括：（1）是否有足够数量的专业化审判人员；（2）是否有相应的管辖制度或内部的专业化案件分配机制，确保特定类型案件足够集中；（3）法官是否具备特定领域的专业学位、工作经历或专门知识，并享有定期培训或研修机会；（4）专业化法官能否在特定审判岗位久任，并有配套的分案、考核、激励机制；（5）是否有专业化法官的专门遴选机制，辅之以相应的遴选标准，并赋予入选者相应的专业资质或审判资格；〔7〕林超骏：《概论英国当前司法改革架构下之法官选任制度》，载我国台湾地区《月旦法学杂志》2006年第6 期。（6）是否有专家参审、〔8〕专家参审一般指由职业法官与非职业法官共同组成法庭，审理专业化案件，如德国商事法庭中的“荣誉职法官”（ehrenamtlicher Richter），一般从熟悉商事惯例、从事商事行业人士中遴选。参见邱琦：《医疗专庭与专家参审：以德国、法国商事法庭为借镜》，载我国台湾地区《月旦法学杂志》2010年第10期。专业陪审员、专业化辅助人员或专家辅助审判机制，如技术调查官、专家证人或鉴定人等;（7）是否要求特定类型案件或程序实行律师强制代理机制，〔9〕林孟皇：《设置专业法庭的时代背景、必要性与问题解决之道》，载我国台湾地区《“司法”改革杂志》2009年第74 期。又或令在专门法院（庭）出庭的律师必须享有一定专业资质；〔10〕例如，在英国高等法院后座审判庭科技与工程法庭（Technology and Construction Court，TCC）的出庭律师，一般应是“科技与工程法庭讼务律师协会”或“科技与工程法庭事务律师协会”会员，并接受过法庭安排的训练课程。（8）是否与专业化的替代性纠纷解决机制（ADR）紧密衔接；〔11〕张心悌、朱德芳：《商业法庭于美国发展现况与趋势之研究》，载我国台湾地区《月旦法学杂志》2010年第2 期。（9）是否有专业化的法律适用分歧监测、解决机制；（10）是否设立专门法院（庭）或专业化审判机构，并形成专业化组织体系；（11）是否设置专门的统一上诉机构；（12）上述机构设置、人员配置和配套机制是否有立法保障，如专门法院组织法、诉讼特别程序法、专业化案件审理法等。对一国司法体系而言，上述要素越是齐全，说明特定审判领域的专业化程度越高，司法竞争力越强。

专业化审判的组织形式，主要包括以下几种：

1.专门法院（Specialized Court）。例如，我国的金融法院、德国的劳动法院、美国的国际贸易法院等。专门法院在一国法院组织体系内，有着独立的法律地位，与内设于综合型法院的专门法庭或审判庭相比，具有独立性；与同等层级的综合型法院相比，具有平等性；与法院自主设立的专业化审判组织相比，受国家法律保障，具有法定性。此外，许多国家和地区的专门法院是跨行政区划设置，为便利审判和群众诉讼，也会视情设立分院、特别支部或派出法庭。

2.综合型法院的专门分院或附设法院（Subordinate Court）。例如，依附于美国94 个联邦地区法院设立的联邦破产法院、作为东京高等法院特别支部的日本知识产权高等法院等。它们虽然名为“法院”，但没有独立法律地位，有的连法官性质、待遇都与正式法官存在差异，〔12〕按照美国宪法，联邦法院和法官有“宪法第1 条法院（法官）”和“宪法第3 条法院（法官）”之分。与联邦地区法院法官相比，联邦破产法院法官不受宪法第3 条确定的“终身任职”保障，并非严格意义上的“联邦法官”。从20世纪80年代开始，破产法院和破产法官开始积极争取宪法第3 条地位，希望法院能够单独设置、法官可以终身任职。但上述呼吁，遭到首席大法官和其他联邦法官的坚决抵制。只是在司法行政事务上具有相对独立的权限。〔13〕郃中林：《境外知识产权专门法院制度对我国的启示与借鉴》，载《法律适用》2010年第11 期。

3. 专门审判机构或审判组织。例如，专业化的审判庭（division）、法庭（tribunal）、审判团队（chamber）、合议庭（collegial bench）、专业法官小组（list）等。受历史因素和表述习惯影响，域外许多专门审判机构虽冠以“court”之名，但并非严格意义上的“法院”，〔14〕例如，2017年6月组建的英格兰及威尔士商事与财产法庭（Business and Property Courts），就只是整合了英格兰及威尔士高等法院后座审判庭（Queen’s Bench Division）与衡平审判庭（Chancery Division）的审判资源，以商事与财产法庭的形式迁移到统一场所办公，形成一个专业化集中审判区域，并非严格意义上的“法院”。在相关比较研究中应注意防止误判。

近年来，我国依托部分中级人民法院（以下简称中级法院），设立了知识产权法庭、破产法庭、国际商事法庭、环境资源法庭、金融法庭和劳动法庭等专门审判机构，一般由最高人民法院批复设立，按规定程序报相应机构编制管理部门批准。专门法庭相对独立办公，可以在省级行政区划内跨地域管辖第一、二审案件，是我国法院在专业化审判组织形式上的最新创新举措。

总体而言，各种专业化审判组织中，专门法院的资源集中度最高、专业程度最强、制度保障也最到位，是审判专业化的最高组织形式。

（二）域外专门法院（庭）的主要类型和发展趋势

根据不同标准，国际社会设有不同类型的专门法院。从政治安排上看，有宪法法院、行政法院；从专业划分上看，有商事法院、知识产权法院、破产法院、国际贸易法院等；从规制领域上看，有财税法院、社会法院、劳动法院等；从适用对象上看，有未成年人法院、原住民法院、移民与难民法院、少年法院等；〔15〕有论者认为，这类法院属于特殊法院，而非专门法院。参见关毅：《法院设置与结构改革研究》，载《法律适用》2003年第8 期；佀化强：《法院的类型、创设权归属及其司法权配置》，载《中外法学》2020年第5 期。从特定法律程序上看，有遗嘱检验法院、小额索赔法院等。为了节约司法成本和审判资源，也有地区将不同专业化类型的案件集中到一个专门法院。例如，我国台湾地区1999年9月在高雄设立少年法院，2021年6月改组为少年及家事法院；2008年设立智慧财产法院，2021年7月通过制定“商业事件审理法”、修正“智慧财产及商业法院组织法”，将智慧财产法院改组为智慧财产及商业法院。

近年来，各国家和地区均将提升专业化审判标准作为优化营商环境的重要手段，加强了知识产权、国际商事和金融等专门审判机构的设置。例如，阿联酋于2014年设立迪拜国际金融中心法院（DIFCC）、2015年设立阿布扎比全球市场法院（ADGMC），哈萨克斯坦于2017年设立阿斯塔纳国际金融中心法院（AIFCC），〔16〕张新庆：《中国国际商事法庭建设发展路径探析》，载《法律适用》2021年第3 期。比利时于2018年设立布鲁塞尔国际商事法院（BIBC）。另外，卡塔尔于2009年设立卡塔尔国际法庭和争端解决中心（QICDRC），新加坡于2015年设立新加坡国际商事法庭（SICC，依托新加坡最高法院高等法庭），法国于2018年设立巴黎国际商事法庭（ICCP-CA，依托巴黎上诉法院），荷兰于2019年设立荷兰国际商事法庭（NCC，依托阿姆斯特丹上诉法院、地区法院）。

为提升国际法治竞争力，争取成为国际纠纷解决“优选地”，各国新设立的专门法院（庭）均加剧了国际化趋势，主要创新举措包括：一是选择英语作为审判工作语言。二是选任国际法官。例如，新加坡国际商事法庭就提出，首席大法官可视案件类型，指派外籍法官与国内法官组成合议庭。三是赋予当事人较大幅度的管辖选择权，可以协议选择与争议没有实际连接点的法院。〔17〕刘元元：《中国国际商事法庭司法运作中的协议管辖：挑战与应对措施》，载《经贸法律评论》2020年第6 期。四是允许适用普通法审理案件。五是允许外国律师代理案件并出庭。值得注意的是，选任国际法官、扩大当事人协议管辖范围，都涉及宪法、法律调整。制度调整的力度，往往也能体现有关国家增强司法国际竞争力的决心。例如，为了能够选任国际法官，新加坡就专门修改了本国宪法中关于法官提名和任职资格的规定。

（三）围绕专门法院设立的正反声音

在单一制国家，设立专门法院是中央事权和国家权力。是否设立特定类型的专门法院，既涉及司法成本、人员投入、诉讼格局方面的衡量，也触及不同群体利益，甚至会影响到社会治理能力、司法政策走向、法治环境评价，因此，各国在设立专门法院过程中，都存在正反两方面呼声。实践中，支持设立专门法院的主要动力包括：

一是资源配置因素。设立专门法院，能够充分汇聚有专门知识和审判经验的法官，有利于建立与专业化审判特点更加匹配的诉讼机制、证据规则、考核标准。同时，技术平台、辅助人员等资源配置也更加周全。

二是政策偏好因素。设立专门法院，有的是为顺应执政党或政府的经济、社会、区域发展战略需要，有的是为扶持特定产业，有的则是为保障少年儿童、妇女、原住民等特定群体的权益。例如，我国台湾地区设立少年及家事法院，就是为实现“保障未成年人健全之自我成长、妥善处理家事纷争，并增进司法专业效能”的政策目标。为实现上述目标，该院根据少年及家事案件的特点，设置了少年调查官、少年保护官、家事调查官、心理测验员、心理辅导员和佐理员，确保政策有效实现。基于共同的价值取向，专门法院一般也会逐步形成统一的组织目标和政策使命，这样也更有利于政策实施到位。〔18〕前引〔4〕，[美]劳伦斯·鲍姆书，第45-46 页。

三是行业治理因素。专门法院的裁判在特定领域具有政策导向、规则制定功能，可与相关行政主管部门、专业监管部门协同推动行业治理。例如，对于设立金融法院，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会就持积极推动态度，认为有利于规范资本市场发展，健全金融治理。

四是司法效率因素。由于管辖案件范围高度集中，专业化案件由专门法院审理后，有利于形成统一的审判流程、工作规程、裁判标准，法官们对特定行业的政策、规则和技术标准也比较熟悉，这样就大大减少了与行政主管部门、专业监管部门、律师和当事人的沟通成本，案件审理的效率自然也会显著提升。

五是法律统一因素。专业化案件的集中审理，可以避免因地域管辖、分散审理导致的法律适用不统一问题，进而有效解决法律适用分歧，加强法院裁判的可预测性。发挥统一法律适用职能的，既可以是行使第一审专门管辖权的专门法院，也可以是专门的上诉机构。最典型的就是美国1982年设立的联邦巡回上诉法院（CAFC），通过集中管辖上诉案件，极大统一了专利领域的法律适用。

六是法治环境因素。设立专门法院，能够彰显国家保护特定领域的决心和力度，也有利于优化营商环境，强化区域司法竞争力。例如，美国特拉华州衡平法院在公司法审判领域十分专业，不仅结案高效，裁判结果也受各州法院认可，因此，美国超过一半的上市公司和《财富》500 强中63%的公司都选择在特拉华州注册成立，使得该州成为全美公司注册首选地。〔19〕Michal Barzuza,Price Considerations in the Market for Corporate Law,26 Cardozo L. Rev. 127,140-41（2004）.在我国，政府出台有关政策或选取政策试点城市时，也会把专门法院设置作为一个重要考虑因素。〔20〕例如，《国务院办公厅关于印发知识产权综合管理改革试点总体方案的通知》（国办发〔2016〕106 号）在选择试点城市时，就将“设有知识产权法院的地方”作为条件之一。

实践中，反对设立专门法院的代表性观点包括：一是司法成本过于高昂。与在综合型法院内设立专门审判机构相比，新设专门法院需要配备办公场所、机构编制、工勤人员，同时还要增设相应的组织人事、政务保障机构。二是容易形成专业壁垒。长期在专门法院工作，不利于法官全面拓展审判领域、健全知识结构。〔21〕Dane P.Wood, Generalist Judges in a Specialized World,50 SMU L.Rev.1755,1755-57（1997）.有时还会因法官审判经验过于单一，影响其职业发展空间。此外，长期与特定行业或律师打交道，还可能催生本位主义，排斥其他专业领域的意见，甚至形成利益共同体。三是冲击传统管辖格局。专门法院不可能像普通法院那样普遍设置，管辖区域过大，不利于当事人诉讼；管辖范围过密，则易与综合性法院产生管辖权争议。

二、我国专门人民法院的制度特点

从中华人民共和国成立到党的十八大召开前，我国先后设立过军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、林区（业）法院、油田法院、海事法院等专门人民法院。党的十八大之后，又增加了知识产权法院、金融法院两种专门人民法院类型，经过不断优化调整，逐步形成如下制度特点：

（一）界定标准：“战略+专业”导向

中华人民共和国成立之初，我国在专门法院设置上，主要效仿苏联模式，将“保护社会主义财产，巩固铁路、水上运输纪律，打击破坏交通犯罪行为”作为设置导向。〔22〕中央人民政府政务院政治法律委员会办公厅编印：《苏联专门法院、专门检察署概况》，1954年版，第2-3 页。1954年9月制定的《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称1954年《人民法院组织法》）第26 条以分项列举方式，明确了军事法院、铁路运输法院、水上运输法院的专门法院地位。随后，我国先后设立16 个铁路沿线专门法院（后改称铁路运输法院），〔23〕铁路运输法院初建时名称为“铁路沿线专门法院”。为了与《人民法院组织法》中铁路运输法院的名称保持一致，1955年3月，司法部作出《关于铁路、水上运输法院名称的规定》，将“铁路沿线专门法院”正式更名为“铁路运输法院”。在天津、上海、武汉先后设立3 个水上运输法院。1957年年底，为贯彻落实精简节约政策，综合考虑政治形势、〔24〕苏联于1957年撤销了铁路运输法院、水上运输法院，仅保留了军事法院。参见[荷]V.伯格、[加]Y.普瑞：《苏联的专门法院：性质与活动》，魏新编译，载《国外社会科学》1983年第9 期。案件数量等因素，国家决定撤销铁路运输法院、水上运输法院，〔25〕1957年8月9日，国务院全体会议第56 次会议通过《关于撤销铁路、水上运输法院的决定》，批准司法部关于撤销铁路、水上运输法院的报告，同意将已建立的19 个铁路、水上运输法院和31 个派出法庭予以撤销。到1980年才又恢复设立铁路运输法院。

除前述法院外，基于历史原因，我国还分别在胜利油田、辽河油田、重点林区设立了专门审理上述区域内案件的油田法院、林区（业）法院。这些专门法院的设立，对于保护上述区域的国有资产安全，维护当地社会治安稳定，促进国民经济发展，发挥过重要作用。〔26〕万鄂湘主编：《专门法院改革的路径与成效》，人民法院出版社2013年版，第130 页。但是，从案件类型上看，除水上运输法院审理的海事货损等案件具有一定专业性外，其他专门法院审理的主要是特定区域、行业内的案件，与普通地方法院审理的案件相比，只是发生地、当事人有所不同，专业类型、审理方式差别并不大。改革开放后，铁路运输法院、林区（业）法院、油田法院的“专门性”开始弱化，通过转型改制、加挂牌子、集中管辖，逐步被纳入地方法院管理体系。

1984年以来，我国陆续在沿海沿江重要港口城市设立11 个海事法院，逐步建立专门化的海事审判格局。党的十八大之后，又先后增加知识产权法院、金融法院两类专门法院，并在2018年《人民法院组织法》中确认。从上述法院的设立说明、审议意见、运行情况看，专门法院的界定标准，已不再是满足特殊行业或区域的安全生产和秩序维护需要，而是转变为：推动国家战略深入实施、增强专业审判国际影响力、提升专门审判水平、强化国家对特定地域的功能定位，也即“战略+专业”导向。从主次上看，则是服务国家战略为主，兼顾专业审判需要。

（二）立法模式：概括列举制

关于专门法院的类型，1954年《人民法院组织法》是在第二章“人民法院的组织和职权”第四节“专门人民法院”项下第26条规定的，即“专门人民法院包括：（一）军事法院；（二）铁路运输法院；（三）水上运输法院”。受当时对专门法院功能和性质的认识限制，立法采取了分项明确列举式表述。事实上，从1954年到1979年，我国也没有增加新的专门法院类型。

1979年7月，重新制定的《中华人民共和国人民法院组织法》（以下简称1979年《人民法院组织法》）改采概括列举式表述，即既有列举，又留余地。在“总则”项下第2 条第3 款中明确：“专门人民法院包括：军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院。”也就是说，法律实施之后、修订之前设立的新类型专门法院，都可以归入“其他专门法院”之列。至于是否需要经立法机关批准或认可，法律并未明确。

1983年9月2日，第六届全国人大常委会第二次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国人民法院组织法〉的决定》删去了原第2 条第3 款“专门人民法院包括：军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院”的表述，在该条第1 款第二项中将专门法院的类型概括表述为“军事法院等专门人民法院”。时任全国人大常委会秘书长、法制委员会副主任王汉斌在修改说明中指出：

专门法院除军事法院外，究竟还需要设立哪些专门法院，以及专门法院的体制、职责和管辖范围等，都还缺乏经验，各方面意见很不一致。……修改后的规定较为灵活，除明确必须设立军事法院外，对其他专门法院的设置不作具体规定，可以根据实践，需要设的就设，不需要设的就不设。现在已经设立的铁路运输法院等专门法院的设置、体制、职责和管辖范围问题，仍有不同意见，可由有关部门加以研究解决。〔27〕《关于修改人民法院组织法、人民检察院组织法的决定等几个法律案的说明》（1983年9月2日），载王汉斌：《社会主义民主法制文集》（上册），中国民主法制出版社2012年版，第89 页。

从上述说明内容看，由于铁路运输法院等法院的管理模式存在“政企不分”等争议，下一步可能面临改制，立法机关认为不宜再以列举形式，将之列入专门法院序列。事实上，1983年之后，对于部分省份增设行业类专门法院的申请，立法机关均持保留态度，曾拒绝将矿区法院作为专门法院设置。〔28〕1994年9月，河南省人大常委会向全国人大常委会法工委请示：“今年4月，我们收到了河南省高级法院‘关于成立郑州矿区人民法院的请示’。请示称郑州矿区涉及三县一区，东西150 多公里，矿区人口近十二万。现在，郑州矿区已建立了矿区管理委员会，作为郑州市政府的派出机构，行使区级政府职能，并设有人民检察院、公安分局、司法局，唯独没有法院，要求设立矿区人民法院。……我们认为，从郑州矿区的实际工作需要出发，成立郑州矿区法院是必要的。据了解，兄弟省市已有类似情况。但是，由于郑州矿区不是按行政建置成立的，矿区管委会也不是一级政府，所以郑州矿区法院只能作为专门法院，不能是基层法院。《人民法院组织法》第29条规定：‘专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。’因此，郑州矿区应成立专门法院还是基层法院，请予答复。”全国人大常委会法工委答复：“在河南省郑州矿区设立郑州矿区人民法院，没有法律依据。鉴于《人民法院组织法》的修改工作正在进行，建议这一问题在修改《人民法院组织法》时一并研究。”参见乔晓阳、张春生主编：《选举法和地方组织法释义与解答》，法律出版社1997年版，第479-480 页。笔者认为，原条文修改后，“军事法院等专门人民法院”中的“等”字，包含两层含义：第一，铁路运输法院、水上运输法院、森林法院等行业性法院的法律地位，至此转入待定状态。未来将根据改革和实践情况，决定是否撤销、如何改制，未必再作为专门法院管理。第二，为未来设立新类型的专门法院预留制度空间。

2018年《人民法院组织法》继续沿用概括列举式的表述方式，在第二章“人民法院的设置和职权”项下的第15 条第1 款中规定，“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等”。与修订前相比，新条文保留了“等”字，但有两个重要变化：一是在所列举的类别中，增加了海事法院、知识产权法院、金融法院三类专门法院，确认了深化司法改革成果。二是将“和”字放在“军事法院”之后、“海事法院、知识产权法院、金融法院等”之前。这样虽不符合汉语连接词的使用习惯，但充分凸显了军事法院的特殊地位。主要考虑是：军事法院是唯一写入我国宪法的专门法院，管理体制、职权架构、诉讼程序也与其他专门法院存在较大差异。〔29〕全国人大常委会办公厅编印：《第十次全国人大常委会第三次会议简报（十七）》（2018年6月20日），第7-10 页。

（三）设置依据：设置法定原则

改革开放之初，各类专门法院的设立程序并不规范。〔30〕刘树德：《关于〈人民法院组织法〉专门法院设置的若干思考：立足互联网时代网络强国战略的背景》，载《法治研究》2017年第4 期。1980年筹建铁路运输法院的通知，由司法部、铁道部联合印发。林区法院则是根据林业部、司法部、公安部、最高人民法院、最高人民检察院联合印发的通知设立的。〔31〕即《关于在重点林区建立与健全林业公安、检察、法院组织机构的通知》（〔80〕林护字73 号）。

即使是海事法院，也是按照“先上车、后补票”的模式设立。1984年5月24日，最高人民法院、交通部经请示中央政法委同意，联合印发《关于设立海事法院的通知》，组建上海、天津、青岛、大连、广州和武汉海事法院。1984年11月14日，第六届全国人大常委会第八次会议才通过《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，确认了海事法院的设立事项。由于当时对在哪些沿海港口城市设立海事法院、需要设立多少海事法院，尚无统筹规划，《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》提出“根据需要”在沿海“一定的”港口城市设立海事法院，“海事法院的设置或者变更、撤销，由最高人民法院决定”。也正是基于上述授权，最高人民法院2019年设立南京海事法院时，并未像增设知识产权法院、金融法院那样，重新提请全国人大常委会专门作出决定，而是报经中央编办批准后，即印发同意设立的批复。〔32〕相关文件依据为《最高人民法院关于同意撤销南京铁路运输法院设立南京海事法院的批复》（法〔2019〕39 号）、《中央编办关于设立南京海事法院的批复》（中央编办复〔2019〕5 号）。

2018年《人民法院组织法》规范了专门法院的设置依据，在第15 条第2 款明确“专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免，由全国人民代表大会常务委员会规定”。对这一款的理解，应紧密结合该法第3 条的规定，即“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置”。〔33〕郑淑娜主编：《中华人民共和国人民法院组织法释义》，中国民主法制出版社2019年版，第225 页。这里的“人民法院”，当然包括专门法院。也就是说，除了宪法、人民法院组织法、相关专门立法外，全国人大常委会的决定也是各类专门法院的设置依据，并可以据此明确专门法院的组织、职权和法官任免。上述规定，也符合《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）确立的法院设置法定原则。〔34〕现行《宪法》第129 条第3 款规定：“人民法院的组织由法律规定。”2015年修正的《立法法》第8 条第二项也规定，人民法院的产生、组织和职权，只能由法律规定，属于全国人大及其常委会的专属立法权范畴。

（四）设置程序：“中央批准+立法决定”模式

党的十八大以来，设立专门法院的程序渐趋规范。尽管没有明文规定，但流程已经成型，即：

第一步：列入中央层面改革规划，经中央全面深化改革委员会（以下简称中央深改委）审议或批准。考虑到设置法院是中央事权，原则上由最高人民法院牵头研拟设立方案，而非相关省份的党委、政府。设立方案提交中央深改委会议审议之前，中央全面深化改革委员会办公室（以下简称中央改革办）、中央政法委、最高人民法院均会组织征求中央有关职能部门的意见，力求就组织、编制、职权、任免、保障等方面的内容达成共识。

近年来，中共中央、国务院印发的部分文件中，也有设立某类型专门法院的部署。例如，2020年6月印发的《海南自由贸易港建设总体方案》提出在海南设立自由贸易港知识产权法院，2021年10月印发的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出在成渝地区双城经济圈设立金融法院。但是，有了上述文件依据，并不意味着可以径行设立相关专门法院。具体设立方案也需要专门制定，并报中央改革办按程序报批或提交会议审议。

党的十八大以来，由中央深改委（组）以会议形式审议通过的设立方案有：《关于设立知识产权法院的方案》（2014年6月6日，十八届中央深改组第三次会议）、《关于设立上海金融法院的方案》（2018年3月28日，十九届中央深改委第一次会议）、《关于设立北京金融法院的方案》（2020年12月30日，十九届中央深改委第十七次会议）。海南自贸港知识产权法院、成渝金融法院的设立方案也是经中央深改委审批通过的。需要强调的是，互联网法院尽管并非专门法院，但其设立属于重大改革事项，相关方案也都报经中央深改委（组）审议通过。〔35〕《关于设立杭州互联网法院的方案》（2017年6月26日，十八届中央深改组第三十六次会议）、《关于增设北京互联网法院、广州互联网法院的方案》（2018年7月6日，十九届中央深改委第三次会议）。

第二步：最高人民法院根据中央深改委审议通过的方案，向全国人大常委会提出议案。最高人民法院作为牵头部门，按照工作惯例，代拟相关设立决定的草案，并由最高人民法院院长在全国人大常委会会议上作出说明。例如，周强院长于2014年8月25日在第十二届全国人大常委会第十次会议上，作《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定（草案）》的说明；于2018年4月25日在第十三届全国人大常委会第二次会议上，作《关于在上海设立金融法院的决定（草案）》的说明。

第三步：全国人大常委会根据《宪法》《人民法院组织法》，作出设立相关专门法院的决定。例如，2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议作出的《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》；2020年12月22日，第十三届全国人大常委会第二十四次会议作出的《关于设立海南自由贸易港知识产权法院的决定》。

值得注意的是，为了推动专门法院合理布局、限缩设立规模，从设立知识产权法院开始，立法机关就打破了设立海事法院时的概括授权模式，按照“一批一议”（如同时设立北京、上海、广州知识产权法院）或“一院一议”（如分别设立海南自贸港知识产权法院，分别设立上海、北京、成渝金融法院）的方式作出决定，在决定中明确相关专门法院的设置地点，不再授权最高人民法院根据需要设置。如果确有需要在决定之外的城市增设的，需要重新报中央深改委审议或审批，按工作程序提请立法机关再次作出决定。

第四步：最高人民法院以司法解释、指导意见形式确定管辖、选任法官，完成专门人民法院的组建工作。以知识产权法院为例。全国人大常委会作出关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定之后，最高人民法院随即印发《关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》（法释〔2014〕12 号），确定知识产权法院的管辖范围和上诉机制。随后，又印发《知识产权法院法官选任工作指导意见（试行）》（法〔2014〕267 号），完成法官和技术调查官的选任工作。2014年11月6日、12月16日、12月28日，北京、广州、上海知识产权法院先后揭牌运行。

（五）审级设置：“专门上诉+专地对接”机制

1954年《人民法院组织法》参照苏联专门法院的上诉机制，〔36〕苏联铁路沿线法院的上级审判机构最初也是苏联最高法院铁路庭。参见黄毓麟：《苏联铁路运输沿线法院和铁路运输检察院概况》，载《政法研究》1954年第3 期。明确专门法院的上诉机构为最高人民法院。后来，为便于诉讼和审理，又将上海、天津市高级人民法院作为上海、天津、长江（武汉）水上运输法院的上诉审法院。铁路运输法院1980年恢复重建时，曾包含三个层级，即：铁路运输高级法院、铁路运输中级法院、铁路运输法院。到1987年，因存在办案周期长、效率低、成本高等弊端，铁路运输高级法院被裁撤，〔37〕1980年7月25日，司法部、铁道部联合印发《关于筹建各级铁路法院有关编制的通知》，决定在北京设立铁路运输高级法院，在铁路局所在地设立铁路运输中级法院，在铁路管理分局所在地设立铁路运输基层法院。1987年4月15日，经中央批准，最高人民法院、最高人民检察院联合下发《关于撤销铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院有关问题的通知》（法〔人〕发〔1987〕8 号），自1987年5月31日，铁路运输高级法院被正式撤销。对铁路运输中级法院第一审裁判不服的，上诉至所在地高级人民法院（以下简称高级法院）。

截至目前，我国专门法院审级建制最完整、最系统的是军事法院，包含三个层级；其次是铁路运输法院、林区（业）法院，包含两个层级。总体来看，目前各专门法院的审级设置和上诉机制存在五种模式：

第一种模式：专门上诉制。有系统完备的专门法院组织体系、审级设置和上诉机制。例如，我国共有34 个军事法院，分为三个审级，其中解放军军事法院1 个（按高级法院级别设置），总直属和战区军事法院7 个（按中级法院级别设置），基层军事法院26 个。三级军事法院审判工作均受最高人民法院监督指导。

第二种模式：专门上诉（越级上诉）+专地对接制（分别对接地方高院、基层法院）。专门法院与所在地中级法院同级，审理第一审、第二审案件，可以受理来自地方基层法院的上诉案件，上诉法院为最高人民法院或所在地高级法院。目前，仅知识产权法院采取这种模式。对其所作的第一审裁判，区分案件类型，分别上诉至最高人民法院知识产权法庭或所在地高级法院。〔38〕全国人大常委会在审议设立知识产权法院的决定草案时，部分常委会委员提出，“目前各地知识产权案件裁判标准不统一，主要是由于没有专门的上诉法院，建议设立一个知识产权高级法院，受理各地知识产权上诉案件”。但全国人大宪法和法律委员会研究后认为，设立知识产权高级法院“还属于探索起步阶段，有关问题需要在实践中进一步总结经验，可以结合司法体制改革的推进予以统筹考虑”。参见全国人民代表大会法律委员会：《〈关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定（草案）〉审议结果的报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2014年第5 期。

第三种模式：专地对接制（分别对接地方高院、基层法院）。专门法院与所在地中级法院同级，审理第一审、第二审案件，可以受理来自地方基层法院的上诉案件，上诉法院为所在地高级法院。例如，上海、北京和成渝金融法院。

第四种模式：专地对接制（对接地方高院）。专门法院与所在地中级法院同级，只审理第一审案件，上诉法院为所在地高级法院。例如，海事法院仅管辖第一审海事、海商案件。对海事法院裁判的上诉案件，由所在地高级法院审理。

第五种模式：专门上诉制+专地对接制（分别对接地方高院、中级法院）。包含两个审理层级，依照管辖案件类型，基层层级法院的第一审裁判可以上诉至对应的上一级法院，也可以上诉至所在地地方中级法院。中级层级法院第一审裁判，上诉至所在地高级法院。例如，铁路运输两级法院、林区（业）两级法院。〔39〕根据《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》（法释〔2012〕10 号），铁路运输基层法院就涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产的案件作出的判决、裁定，当事人提起上诉或铁路运输检察院提起抗诉的二审案件，由相应的铁路运输中级法院受理；所在地高级人民法院可以指定辖区内的铁路运输基层法院受理其他第一审民事案件，并指定该铁路运输基层法院驻在地的中级法院受理对此提起上诉的案件；省、自治区、直辖市高级法院也可以指定辖区内的铁路运输中级法院受理对其驻在地基层法院一审民事判决、裁定提起上诉的案件。

（六）布局模式：“全覆盖+区域制”相结合

党的十八大之前，我国专门法院的布局模式是“行业完整覆盖，兼顾特殊区域”。军事法院实行“属人+属地”相结合的管辖制度，管辖范围完整覆盖全军。铁路运输法院则是在铁路局所在地设立中级法院、在铁路管理分局所在地设立基层法院，17个铁路运输中级法院和58 个铁路运输基层法院分布在除西藏、海南之外的29 个省、自治区、直辖市，管辖范围覆盖全国铁路沿线。先后设立的10 个海事法院，也形成全面覆盖18000 余公里海岸线、沿海沿江港口、通海可航水域和中华人民共和国管辖海域的海事审判格局。林区（业）、油田法院的设立，本来就有保护森林、油气资源的考虑，所以仅在黑龙江、辽宁、吉林、甘肃等特定地区设置。

党的十八大之后，从知识产权法院、金融法院的设置地点、管辖范围和布局情况看，节奏上不再“一步到位”，范围上不再“系统覆盖”，布局上不再“面面俱到”。在选择专门法院驻在地时，会综合考虑区域发展战略、区域辐射效应、经济发展水平、产业集中程度、相关案件数量和专业审判基础等因素。这也是2014年8月决定将首批知识产权法院设置在北京、上海和广州的原因。〔40〕周强：《〈关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定（草案）〉的说明——2014年8月25日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c510/201408/024603504d7646d6bedb8c934a76811c.shtml，2022年5月12日访问。

在此之后，区域发展战略和辐射效应，成为确定专门法院设置地点的首要考虑因素。2020年12月决定设立海南自由贸易港知识产权法院时，则更加侧重服务保障海南自由贸易港建设，“进一步扩大海南自由贸易港国际影响力”，加快培育其“参与和引领国际经济合作的竞争新优势”。〔41〕周强：《〈关于设立海南自由贸易港知识产权法院的决定（草案）〉的说明——2020年12月22日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/da63ddef43fc48bfb9b1e8cc4323015c.shtml，2022年5月12日访问。

此外，2018年4月决定在上海设立金融法院，主要考虑是服务保障上海作为“国际金融中心”的战略定位，推动实现“2020年将上海国际金融中心基本建成与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际中心”的战略目标；〔42〕周强：《〈关于在上海设立金融法院的决定（草案）〉的说明——2018年4月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/2018 04/7375fa32c7a64df4889be81b1d58cce5.shtml，2022年5月12日访问。2021年1月决定在北京设立金融法院，主要考虑是服务保障北京作为“国家金融管理中心”和“国家科技金融创新中心”的战略定位，“防范化解系统性金融风险”；〔43〕周强：《〈关于设立北京金融法院的决定（草案）〉的说明——2021年1月20日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/faa025a9134b4bb9bcd32cc94da78ad0.shtml，2022年5月12日访问。2022年2月决定在重庆设立金融法院，主要考虑是“促进成渝双城经济圈建设健康发展”，打造“内陆开放战略高地”。〔44〕周强：《〈关于设立成渝金融法院的决定（草案）〉的说明——2022年2月27日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十三次会议上》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/20 2202/2d1ff02d5cbc4f48a84c40706c2ccb28.shtml，2022年5月12日访问。

地域管辖方面，4 个知识产权法院和上海、北京金融法院都是管辖所在省、直辖市内的专业化案件。全国人大常委会在审议设立知识产权法院的决定草案时，部分常委会委员曾提出，“为整合司法资源、统一裁判标准，建议明确北京、上海、广州知识产权法院在全国范围内实行跨省（直辖市)区域管辖”。但法律委员会研究后认为，“在知识产权法院初创阶段，可以先在省（直辖市）范围内实行跨区域管辖，待条件成熟后，逐步实行跨省(直辖市)区域管辖”。〔45〕前引〔38〕，全国人民代表大会法律委员会报告。所以，后来的设立决定将之表述为：“在知识产权法院设立的三年内，可以先在所在省（直辖市）实行跨区域管辖。”三年之后，基于便利当事人诉讼、集中整合省域司法资源、保持案件数量和审判力量平衡等因素的考虑，知识产权法院均未实行跨省级区域管辖。

地域管辖模式的突破，开始于成渝金融法院。考虑到成渝双城经济圈的特殊性，成渝金融法院实现了跨省级区域管辖，设置地点在重庆市，但管辖重庆市、四川省属于成渝地区双城经济圈范围内的金融民商事、行政案件。〔46〕四川省绝大多数金融案件都发生在成渝双城经济圈范围内，未列入经济圈的阿坝、甘孜、凉山、攀枝花等市州涉金融案件较少，且地理位置偏远，从便利偏远地区群众参与诉讼角度考虑，仅将四川省位于双城经济圈范围内的有关金融案件纳入成渝金融法院管辖范围。但是，最高人民法院在决定草案的说明中也表示：“金融案件跨省级区域管辖目前未有先例，无经验可循，目前《决定（草案）》提出的案件管辖范围是对跨省管辖模式的探索。今后，最高人民法院将根据实际审判工作情况以及成渝双城经济圈的发展建设需要，适时调整完善成渝金融法院的案件管辖。”〔47〕前引〔44〕，周强所作说明。这也为未来根据跨省管辖运行情况，实事求是优化调整预留了空间。

（七）管理体制：属地管理制

除军事法院管理体制较为特殊外，专门法院主要采取属地管理模式，经费由所在地省级财政或地市级财政保障。院长选任和法官任免方面，专门法院院长一般由所在地的市人大常委会主任会议提请本级人大常委会任免；副院长、庭长、审判员和审判委员会委员，由院长提请所在地的市人大常委会任免。这里“所在地的市”，既可以是北京、上海、重庆、天津这样的直辖市，也包括副省级城市、计划单列市和普通地级市。根据全国人大常委会有关决定和现实运行情况，主要存在两种人大任免模式：

第一种：所在地的省级人大任免模式。例如，北京、上海、海南自由贸易港知识产权法有、成渝金融法院；上海、天津、武汉、南京海事法院；北京、上海、海南自由贸易港知识产权法院。第二种：所在地的市级人大任免模式。例如，广州知识产权法院，广州、宁波、大连、青岛、北海、厦门、海口海事法院等。

此外，铁路运输法院等法院过去实行企业党委与所在地高级法院双重管理，以企业党委管理为主的体制，这种“政企不分”体制一直受到诟病，也影响了司法公信力。2004年之后，根据中央部署，原依托企业管理的法院被逐步纳入国家司法管理体系，实行属地管理。〔48〕2010年12月8日，最高人民法院与中央编办、最高人民检察院、财政部、人力资源和社会保障部、铁道部六部门联合印发《关于铁路运输法院检察院管理体制改革若干问题的意见》（铁政法〔2010〕238 号），明确规定铁路法院一次性移交给驻在地的省、自治区、直辖市党委和高级人民法院，实行属地管理。由于铁路运输法院的管辖范围跨越行政区划，有的甚至跨越了省级行政区划，这里的“属地管理”主要指省级党委、人大和政府。改革之后，两级铁路运输法院审判人员主要由所在地省级人大常委会任免，仅杭州、合肥铁路运输法院审判人员由所在地的市级人大常委会任免。

按照全国人大常委会的设立决定和工作惯例，海事法院、知识产权法院、金融法院对所在地的市人大常委会负责并报告工作。实际上一般是由所在地的高级法院在向省级人民代表大会作年度工作报告时，代为报告辖区专门法院工作。当然，为了加强人大监督、彰显运行成效，各专门法院也可以每年向所在地的市人大常委会提交书面工作报告，常委会可以不作审议和决议。

（八）法院名称：“驻在地+类别”式

专门法院具有跨行政区划管辖的特点，有别于普通地方法院，所以法院名称上虽冠以驻在地地名，但仅是为区分同级其他专门法院，不代表地域管辖范围和对应党政机关，也不嵌入“市”“县”“区”等字样，如南京海事法院、北京金融法院等。2020年在海南省海口市设立的知识产权法院，按照之前的命名方式，名称宜为“海口知识产权法院”。当时，考虑到《海南自由贸易港建设总体方案》中已明确提出设立海南自由贸易港知识产权法院，且使用该名称更有利于扩大国际影响力，故采用了“海南自由贸易港知识产权法院”的名称。〔49〕前引〔41〕，周强所作说明。另外，军事法院系统相对特殊，最高层级的称中国人民解放军军事法院；中间层级的按战区或直属情况定名，如东部战区军事法院、西部战区第一军事法院、总直属军事法院等；基层层级的按驻在地或直属情况定名，如成都军事法院、驻港部队军事法院、直属军事法院等。

考虑到中文表述习惯，专门法院名称一般不嵌入“人民”二字，但在法院类型上仍是“专门人民法院”。目前仅少部分林业（区）、油田法院在名称中带有“省”或“人民”字样，如黑龙江省林区中级人民法院、辽河中级人民法院、辽河人民法院等。

“基层、中级、高级”的表述，主要对应 “地方各级人民法院”。海事法院、知识产权法院、金融法院，虽按照中级法院规格设置，审级亦与中级法院相同，但并未冠以“中级”之名。同理，未来即使设置专门化上诉机构，也不宜称为“海事高级法院”或“知识产权高级法院”，否则易混淆地方各级法院和专门法院的区别。〔50〕为便于区分，依循既往惯例，铁路运输、林区（业）法院也还存在“中级法院”的表述。较特别的是甘肃矿区人民法院，实际与所在地中级人民法院同一规格与审级。

三、完善新时代专门人民法院制度的设想

中国特色社会主义进入新发展阶段，无论是建设全国统一大市场、加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新格局，还是有效防控金融风险、服务网络强国战略、建设创新型国家，都对完善专门法院组织建设提出了新要求。结合对专门法院基础理论、发展趋势和运行实践的理解，就如何进一步完善我国专门法院制度，提出初步设想如下：

（一）关于专门人民法院的科学界定

专门法院作为宪法确定的法院类型，在法律概念上必须厘清。过去，专门法院被认为是按照特定部门或者特定案件设立，管辖与该部门相关案件或特定案件的审判机关。〔51〕熊先觉、刘运宏：《中国司法制度学》，法律出版社2007年版，第55 页。作此界定，主要是考虑到海事法院、铁路运输法院、林业（区）法院、油田法院与交通部所属港务局、海运局、铁路企业、林业企业、石油企业存在管理和依附关系。

随着专门法院管理体制改革深入推进，前述各类法院逐步被纳入国家司法体系，行业性色彩逐步淡化。其中，海事法院自1999年6月与交通部门及其所属企业完全脱钩后，专业化性质更加浓厚，在海事审判界的国际影响力也越来越大。铁路运输法院、林业（区）法院、油田法院2010年之后陆续实行属地管理以来，经所在地高级法院指定管辖，开始受理部分环境资源、破产、保险、交通、行政案件等，管辖范围和审判方式与地方同级法院逐步趋同。鉴于2018年《人民法院组织法》已不再将它们列入专门法院序列，下一步可以与开发区法院、工业园区法院、自贸区法院等人民法院，作为因特殊需要设置的法院，一并归入普通地方法院组织体系管理。〔52〕前引〔33〕，郑淑娜主编书，第19 页。

结合《宪法》《人民法院组织法》规定和相关改革实践，笔者认为，专门法院应定义为：国家根据宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置的，专门管辖特定类型案件的人民法院。强调由“国家”设置，在于设置法院属于中央事权，必须依法设置。强调“专门管辖”，是因为专门法院依法对涉及专门性事项行使管辖权。〔53〕陈杭平：《民事诉讼管辖精义：原理与实务》，法律出版社2022年版，第1 页。所谓专门性事项，既可以是特殊主体（如军人、军事单位等），也可以指专业性诉讼内容（如专利、海事海商、金融等）。尽管三大诉讼法中并没有“专门管辖”的表述，〔54〕《中华人民共和国刑事诉讼法》第28 条明确：“专门人民法院案件的管辖另行规定。”一般这条被称为刑事诉讼中的“专门管辖条款”。但全国人大常委会关于设立三个金融法院的决定，以及最高人民法院关于海事海商、知识产权、金融审判的相关司法解释，都使用了“专门管辖”字样。这里的“管辖”，既包括第一审案件的管辖，也涵盖上诉、抗诉和再审案件的管辖。

实践中，不宜将专门法院与跨行政区划法院混为一谈。党的十八大以来，根据中央部署，国家在北京、上海设立了北京市第四中级法院、上海市第三中级法院，作为跨行政区划法院试点，审理跨地区案件。两个法院虽具有一定跨地区属性（仅在直辖市内跨区级行政区划），也集中管辖了部分环境资源、食药安全、国际商事等专业类案件，但其设立宗旨主要是打破“诉讼主客场”现象，设立模式是在北京、上海铁路运输中级法院基础上“加挂”牌子，并未经全国人大常委会作出决定，所以不应归入专门法院序列。〔55〕贺小荣、何帆：《贯彻实施〈关于全面深化人民法院改革的意见〉应当把握的几个主要关系和问题》，载《人民法院报》2015年3月18日第5 版。2018年修订《人民法院组织法》时，因跨行政区划法院“定位不够明确”，全国人大宪法和法律委员会经研究，决定“暂不作规定，待条件成熟时再作规定”。〔56〕全国人大宪法和法律委员会：《关于〈中华人民共和国人民法院组织法（修订草案）修改情况的汇报》（2018年6月19日），载前引〔33〕，郑淑娜主编书，第226 页。有论者将跨行政区划法院理解为特殊类型的专门法院，甚至冠以综合性专门法院的名称，既不严谨，也于法无据。〔57〕程琥：《论我国专门法院制度的反思与重构》，载《中国应用法学》2019年第3 期；徐丽红：《我国专门法院（庭）设置的基础研究与前瞻》，法律出版社2020年版，第19 页。

（二）关于专门人民法院的设立标准

是否设立某种类型的专门法院，通常会与“在哪里设置”统筹考虑。综合前文提到的实践探索和制度特点，未来应依循如下审查标准，判断设立之必要性：

第一，战略性标准。即从党和国家的战略性发展考虑，综合国际营商环境、国家法治形象、司法国际影响、产业扶持创新、系统风险防控、特殊人群保护等多重因素，做整体性、系统性、长远性的考量。某种程度上讲，这里的战略性标准，其实也是政治性标准。必须经党中央决策议事协调机构审议批准、最高国家权力机关常设机关作出决定，才能设立或增设特定类型的专门法院，整个决策过程应严格遵循民主集中制，不受地方利益或部门利益主导。

第二，专业性标准。即拟专门管辖的案件类型是否存在专业技术性强、法律关系特殊复杂、审理难度大等特征，又或像军事法院那样涉及军事秘密和政治安全。前述专业性可以来自案件本身，也可以体现在案件的审判方式、审理周期、举证规则或诉讼机制上。必要时，还应当考虑理论界、实务界对相关领域的专业化程度是否达成充分共识。〔58〕Ellen R.Jordan,Specialized Courts:A Choice?,76 NW.U.L.REV. 745,785(1981).例如，设立之初，互联网法院的专业性还主要体现于在线审理和技术创新方面，〔59〕2017年5月23日，全国人大常委会法工委反馈最高人民法院报送的《设立杭州互联网法院改革试点方案（送审稿）》的研究意见（法工委发〔2017〕20 号）时提出：“线上案件线上审理”是案件审理方式改革，试点方案提出的由杭州互联网法院集中管辖的案件，与海事法院、知识产权法院所管辖案件法律关系比较特殊复杂、专业技术性强、审理难度大的情况有较大不同。拟议中的互联网法院，从目前情况看，尚不具有专门人民法院的属性。因此，暂不需要由全国人大常委会作出相关决定。尚不具备专门法院的属性，但是，随着在线诉讼全面推广，互联网法院依托集中管辖特定类型互联网案件的优势，作出了一大批具有填补空白、树立规则、先导示范意义的裁判，目前已具备了转型为专门法院的前提条件。

第三，替代性标准。即是否必须通过设立专门人民法院的方式集中解决特定类型的纠纷，在普通地方法院设立专门法庭、专业化审判庭或合议庭能否实现预期目标。如果确有必要设立，如何布局为宜？是否应跨行政区划管辖？地域管辖范围与诉讼“两便原则”如何兼顾？因此，替代性标准的判断过程，其实也是收益与成本的权衡考量。在设立专门法院问题上，专业性当然是重要的参考标准，但必须与战略性标准、替代性标准统筹考虑。

第四，确定性标准。即专门管辖的案件范围是不是可预测、可操作、可救济的，并且与地域管辖、集中管辖、专属管辖、协议管辖等形成有效区分，便于解决管辖竞合问题。专门管辖的范围，一般应当由法律、全国人大常委会的决定或司法解释明确，能够对应具体案由，又或对现有案由作更精细的拆分，便于立案庭或诉讼服务中心人员精准识别、科学分流、详细释明。如果只是笼统概括为某一类案件，将不利于当事人选择受诉法院，也将大大增加管辖权冲突或异议的发生几率。

第五，规模性标准。即专门管辖的案件总量、分布态势是否足以支撑若干专门法院或其组织体系的案件体量。如果立足于全国性布局，应全面测算案件在全国的分布情况；如果仅在特定地区设置，则应科学测算案件在相关区域的集中情况。在论证过程中，应更加侧重测算专业性技术性强、审理难度大的案件数量，防止将简单案件“包装”为专业化案件，避免专门法院设立之后，疲于应付之前用以“充数”的案件，无法聚焦审理具有规则意义和治理价值的案件。

（三）关于专门人民法院的设置模式

优化专门法院的设置模式，应当立足我国国情，完善其审级层次、上诉机制和区域跨度。

第一，审级层次。政策目标和案件特点，决定了专门法院的审级。域外实行三级三审制的国家或地区，专门法院大都设置在高等法院一级，大致相当于我国高级法院的规格，主要审理上诉审案件，审理少量第一审案件。这么设置的考虑：一是凸显权威。如果专门法院仅审理初审案件，判决效力须经上级法院确定，专业性、权威性难以彰显。实践中，仅家事法院、少年法院受案件特点和“实质性解决社会问题”的价值目标所限，设置在初审法院一级。二是适法统一。有权审理上诉审案件，可以据此发挥对下监督指导和统一法律适用的职能。三是输出规则。较高层级法院的判决效力，在国际上较易得到承认和执行，也有利于通过判例等形式，强化自身在专业领域的规则制定权和国际影响力。

我国在审级上实行四级两审制，已设立的海事法院、知识产权法院、金融法院都与中级法院的规格、审级相同，除海事法院外，均兼具第一审和上诉审职能，符合其履职特点。未来若增设新类型的专门法院，如环境资源保护法院、破产法院等，也可依循这一模式。下一步，如果推动将互联网法院转型为专门法院，应考虑在将之“升格”为中级法院层级的同时，扩大其地域管辖范围（如探索将杭州互联网法院管辖范围扩大至浙江全省），同时，将专门管辖范围限缩至更具规则意义的互联网案件，而非传统网络购物纠纷、信息网络传播权纠纷。

第二，上诉机制。域外专门法院在上诉机制上，存在以下三种模式：一是设立对应的专门上诉法院。最典型的是德国的专门法院体系，在联邦和州层级形成三个审级，如州劳动法院、州高等劳动法院、联邦最高劳动法院。二是设立综合性的上诉法院，统一受理来自各专门法院或普通地区法院专业审判组织的上诉案件。其中最典型的就是位于华盛顿特区的美国联邦巡回上诉法院（CAFC），受理对联邦求偿法院、国际贸易法院、退伍军人索赔上诉法院所作判决之上诉，该院实际上是美国专利、商标、国际贸易、行政、税收等类型案件的专门上诉法院。这类法院是否还能列入专门法院序列，实践中存在争议。〔60〕在美国，也有部分法官和学者认为，联邦巡回上诉法院的管辖范围过于广泛，已不能算严格意义上的专门法院。Markey, Howard T. The First Two Thousand Days: Report of the U.S. Court of Appeals for the Federal Circuit. BNA’s Patent, Trademark and Copyright Journal 38:179–92（1989）.三是内部包含两个审级，可以在院内完成上诉，但第一审案件通常是相对简单的案件。〔61〕黄明耀：《审级制度改革与法院制度改革的衔接研究》，载《法律适用》2018年第15 期。

目前，我国除军事法院形成相对完备的组织体系外，不服海事法院、金融法院第一审裁判的，均上诉至所在地高级法院；不服知识产权法院就专利等专业技术性较强的案件所作第一审裁判的，直接上诉至最高人民法院知识产权法庭。从创新层面看，最高人民法院设立知识产权法庭，探索建立“越级上诉”机制，起到了统一法律适用、服务创新驱动发展的作用。但是，知识产权法庭毕竟属于最高人民法院派出的常设审判机构，与最高人民法院同一审级，大量上诉案件集中到法庭，既加剧了最高审判机关的人案矛盾，〔62〕2021年最高人民法院知识产权法庭受理案件占全院案件的15%，其中民事和行政二审案件分别占全院68%和100%。参见周强：《最高人民法院关于〈全国人民代表大会常务委员会关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定〉实施情况的报告》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202202/6ffeee2ff0fa4ba8bbb62206cd872b30.shtml，2022年5月12日访问。也不利于处理上诉审理、再审审查的分工。〔63〕《十三届全国人大常委会第三十三次会议对〈全国人民代表大会常务委员会关于专利等知识产权案件诉讼程序若干问题的决定〉实施情况报告的意见和建议》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202203/7c2c1de1e69441c6bb40440e56471a21.shtml，2022年5月12日访问。

下一步，按照《知识产权强国建设纲要（2021-2035年）》提出的“实施高水平知识产权审判机构建设工程”和“完善上诉审理机制”要求，有必要探索以最高人民法院知识产权法庭为基础，建立国家层面的知识产权法院，按照高级法院的规格、审级设置。国家知识产权法院院长的任免，可以参照解放军军事法院模式，根据最高人民法院院长的提请，由全国人大常委会任免，法院运行经费也由中央财政保障。

长期以来，实务界和理论界也有设立国家层面海事上诉机构的呼吁，〔64〕最高人民法院在第七届全国人大第三次会议（1990年）、四次会议（1991年）、第八届人大第一次会议（1993年）的工作报告中，都建议设立海事高级法院。1999年印发的《人民法院五年改革纲要》（法发〔1999〕28 号），也曾提出“对设立海事高级法院进行研究”。近年来，理论界也有相关呼吁与研究。参见杨园硕、王国华：《中国海事高级法院设立的困境与路径》，载《中国海商法研究》2018年第1 期。根据国家知识产权法院的运行情况，未来还可以探索完善国家层面海事、国际商事案件的上诉机制，至于是采取新设法院的模式，还是参照美国联邦巡回上诉法院（CAFC）模式，搭建“一个法院、多个法庭、综合保障”的新型上诉组织架构，可以结合实际进一步研究论证。

第三，区域跨度。铁路运输法院、海事法院的设置和布局，过去主要由交通部、铁道部主导，更多考虑沿海沿江港口、通海可航水域、铁路交通分布等情况，案件总量有限，触及地方利益不多，实现跨省级行政区划管辖难度不大。但是，对于知识产权、金融案件，在一省省域内实行专门管辖，案件体量就已很大，若跨省集中，恐总量过多、难以承受。〔65〕以北京为例，北京知识产权法院2015年受理案件为9191 件，2020年已达到2.37 万件；金融案件方面，2019年北京各中级人民法院一审、二审受理金融案件数量为7000 余件，同期，天津、河北各中级人民法院受理的金融案件数量均在6000 件以上。如将天津、河北上述案件交北京知识产权法院、金融法院集中管辖，受人员编制限制，两院将难以承受。此外，跨省级行政区划管辖，涉及干部管理、职务任免、维稳责任、异地执行、人大监督、法律监督、纪检派驻、经费保障等一系列问题，完全依托所在地属地管理，可能存在机制不顺、运行不畅等障碍。尤其是上诉机制方面，如果缺乏国家层面的专门上诉机构，本已跨省设置的专门法院作出的第一审裁判，又上诉至所在地高级法院，对于涉及辖区多地利益的案件，可能引发当事各方和社会各界对司法公信力的质疑，因此必须完善相应的配套制度。

目前，成渝金融法院作为党的十八大以来设立的首个跨省级区域管辖的专门人民法院，正开展这方面的探索和创新。该院第一审裁判的上诉案件，由重庆市高级法院审理，审判工作受最高人民法院和重庆市高级法院监督，审判人员亦由重庆市人大常委会任免。但是，对于四川省属于成渝地区双城经济圈范围内的金融案件如何审理、审判人员如何调配、以何形式巡回审理、执行问题如何协调、维稳责任如何分配（案件发生地还是案件审理地）等，尚需要实践检验。这些问题的解决办法和现实效果，将直接影响到未来其他专门法院的设置模式。

（四）关于专门人民法院的配套制度

推动设立专门法院的理由之一，就是便于集中各类资源，在人员调配、审判方式、程序设定、管理体制上精准施策，确保专门法院在“专”字上显特色，在“特”字上出成效。我国专门法院制度虽然不断在发展变化中，但无论是顶层设计还是各院探索，都已形成不少具有中国特色的创新举措。例如，海事法院在案件审理程序方面，除《中华人民共和国民事诉讼法》外，还可以依据《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》，海事人民陪审员选任制度、海事派出法庭制度也已比较成熟。知识产权法院完善了技术调查官选任机制、标准和管理模式，规范了技术调查官参与诉讼活动的职责和程序。上海金融法院先后建立证券纠纷示范判决机制、证券纠纷代表人诉讼机制，为妥善处理群体性证券纠纷作出示范。

随着改革深入推进，未来有必要从以下几个层面，进一步健全完善专门人民法院的配套体制：

第一，推动配套立法。考虑到专门法院是特殊类型的法院，某些国家和地区为规范专门法院建设，会制定单独适用于专门法院的组织法、案件审理法。〔66〕例如，我国台湾地区除制定“法院组织法”外，还制定有“行政法院组织法”“智慧财产及商事法院组织法”“少年及家事法院组织法”，以及“智慧财产案件审理法”“商事事件审理法”及其实施细则。我国虽然在《人民法院组织法》中明确了专门法院的类型和地位，但仅靠全国人大常委会的决定规定其“设置、组织、职权和法官任免”，制度上还略显单薄。

经过军事司法体制改革，我国军事法院的组织体系、管理体制已经成熟完善，未来有必要制定《中华人民共和国军事法院组织法》，明确军事法院相对特殊的设置模式、管辖范围、审判职权、军地协作、战时规定等，以及军事法官的任免程序、等级评定、退役转任等，为单独制定特定类型的专门法院组织法积累经验。待设立国家知识产权法院后，可以推动制定《中华人民共和国知识产权法院组织法》，同步研究制定《中华人民共和国知识产权诉讼特别程序法》。随着我国专门法院组织体系和上诉机制逐步完备，未来还可以考虑在民事、行政诉讼法中增加关于专门管辖的一般性、原则性条款，逐步确立“专门管辖=专门法院管辖”的管辖原则，厘清其与集中管辖、专属管辖的关系。〔67〕陈杭平：《论我国民事诉讼专门管辖：历史演进与对比界定》，载《社会科学辑刊》2021年第1 期。

第二，健全选任机制。目前，我国各省（自治区、直辖市）均设立了省一级的法官遴选委员会，候选人经过遴选委员会的专业审核把关，才可能被任命为法官。下一步，有必要针对专门法院履职特点和实际需要，制定相应的专业法官选任办法。地方法院法官转调专门法院任职的，也应有相应的考核机制和认证标准，确保其具备专业审判能力。由于专业法官处理的案件难度较大，交流渠道也较地方法院法官更狭窄，为确保专业化审判队伍相对稳定，应当在分案机制、绩效考核、培训交流、辅助人员配备等方面，更加考虑其履职特点，政策实施上更具针对性。

专门法院法官助理的入额模式方面，可以结合各类型专门法院的案件特点和审级设置，灵活作出安排。考虑到海事法院只有派出法庭，没有对应的基层法院，最高人民法院政治部曾在《关于海事法院初任法官可以到其所属派出法庭任职的通知》（法政〔2018〕343 号）中明确，“海事法院法官助理遴选为初任法官后，除到基层法院外，也可以到其所属派出法庭任职”。未来，可以参照这一模式，拓宽知识产权、金融法院法官助理的入额渠道，既可以到集中管辖相关专业化案件的基层法院任职，也可以积累一定时限的基层入额办案经历，之后仍返回原法院任职，确保专业化审判人才的培养流程完整、养成周期合理。

第三，打破专业偏狭。“凸显专业优势”和“打破专业偏狭”是硬币之两面，必须统筹考虑。近年来，域外最高法院和专门法院也将防止专业法官久任导致的专业偏见、本位主义作为司法改革的重点。〔68〕Melissa F. Wasserman & Jonathan D. Slack, Can There Be Too Much Specialization? Specialization in Specialized Courts, 115 Northwestern University Law Review, 1405-1503（2021）.因此，专门法院可以通过完善专业人民陪审员制度、专业辅助人机制和专家咨询机制，进一步扩大司法民主。同时，可以考虑通过探索构建具有中国特色的专业案件“法庭之友”机制，允许党政机关、行业协会商会、社会公益组织和依法承担行政职能的事业单位，经人民法院委托或者许可，依照工作程序，就涉及国家利益、社会公共利益的案件提出参考意见，甚至出庭发表意见、回应咨询，集思广益提升案件质效。〔69〕相关机制在操作上亦有文件依据，参见贺小荣、何帆：《〈人民法院落实《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》的实施办法〉的理解与适用》，载《人民法院报》2015年8月20日第3 版。同时，还可以通过加强法官内部轮岗、上下级法院法官和法官助理定期交流，拓宽法官视野，丰富知识结构。

第四，完善便民机制。从长远来看，专门法院所跨行政区划范围将越来越大，尽管在线诉讼已推广普及，但一些专业技术性较强的案件，仍可能需要线下审理。为了便利当事人诉讼，有必要总结借鉴海事法院设立派出法庭的经验，进一步完善巡回审判机制，依托信息化手段，尽最大可能减少当事人诉讼负担。

（五）关于专门人民法院的未来布局

从社会发展来看，审判专业化是大势所趋，但推动审判专业化，并不必然意味着要设立各种类型的专门法院；根据国家区域发展战略需要，在个别地区设立特定类型的专门法院，也并不必然意味着在所有地区都要设立同类专门法院。当务之急，是充分利用已设置的专门法院、专门法庭和专业化审判庭，结合各类案件特点和改革实际，完善专业化审判格局。例如，设立国家知识产权法院后，可以区分案件的技术性、复杂性、影响力，实现部分案件由知识产权法院（庭）一审、国家知识产权法院二审；部分案件由知识产权法院（庭）一审、地方高级法院二审；部分案件由地方基层人民法院一审、知识产权法院（庭）二审，推动形成科学合理、有机衔接的知识产权案件审判格局。

关于未来可能设立的新类型专门法院。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》已提出要设立“长江中上游生态环境法院”。从我国持续营造稳定、公平、透明、可预期的法治化国际营商环境的现实需要看，下一步还有必要探索设立国际商事法院、破产法院，为我国深度融入经济全球化进程提供有力司法保障。

总之，专门法院建设应当坚持政治性、必要性原则，立足中国国情和发展大局，摒弃部门或地方本位主义，审慎判断、统筹推进，逐步打造具有中国特色、中国优势、中国效能的专门法院制度体系。