抵边居住：边境虚空化治理的一种策略

曹 莉

云南大学 政府管理学院，云南 昆明 650500

边境是国家疆域的边缘性部分，关乎边疆发展和国家安全。习近平总书记在第六次西藏工作座谈会上就指出：“治国必治边。”党的十九大报告也指出，要“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”[1]。我国陆地边境线长达2.28万公里，共涉及9个边疆省区，边境治理工作既有共性又有个性。随着全球化和现代化的推进，边境地区的人口流动更为频繁，边民受自然地理、经济社会发展的因素影响，因外出务工谋生等向境内外流动的频次不断增加，且流动规模不断扩大。边民是守土固边的重要主体，然而，一些边民个体、家庭搬离边境一线，从而出现了边境地区人口流失、土地荒芜及认同偏移的虚空化现象，这种现象即边境虚空化。边境虚空化对边境安全、边疆发展、国家安全来说，是不容忽视的隐患。如何有效地引导边民抵边居住和守土固边，以防范和治理边境虚空化，是边境治理亟待解决的问题。

一、边境虚空化问题的凸显

近年来，边境虚空化问题已成为边境安全治理的重大挑战，边民持续外流使得边境虚空化问题愈发凸显。边民是否抵边居住受边境地区的吸引力和外部拉力影响[2]，在长期内部吸引力弱和外部拉力强等多重因素影响下，边境虚空化呈现出边民小范围到大范围、个体到家庭地搬离抵边居住地的趋势。这种人口虚空问题进而又延伸出边境地区物质资源虚空、边民认同偏移等问题，严重影响边境安全。

边境虚空化是边境安全治理中的重要问题。目前，已有一些学者对边境虚空化、边境空心化进行了相关研究。在概念方面，白利友等从稳边固边的角度，将边境虚空化定义为边境常住人口外流或迁离边境生活而出现的相对邻国边境的虚空状态[3]。尤伟琼从边境空间角度认为边境虚空化一般是边界内

侧25公里范围内的地区呈现的物质虚空和精神虚空态势[4]。杨明洪等从人口空间中指出边境空心化是人口在本地的“消失”，边境地区缺乏人气而导致的全面萧条[5]。无论是边境虚空化还是边境空心化，都是对边境地区人口离散的一种概括，属于边境问题治理的一个范畴。通过对中越、中缅、中朝及中俄等边境具体边境人口流动的研究，我们发现从空间区域看，我国西南、西北、东北边境的边民都有着外流趋势，这也充分证实了边境虚空化已成为一个普遍性的边境问题。从研究内容看，杨田等通过定性研究与定量研究的方法呈现了中国边境地区的人口情况，如人口分布的地域特征与国别差异[6]、人口外流问题[7]，并从经济学、社会学、边疆学等不同学科视角分析边境虚空化的成因及危害。边民的持续流失造成了家户“空巢化”、村落“空心化”、小城镇“过疏化”和边境地区“空虚化”[5]，边境虚空化自然会出现土地的荒芜、产业的滞后、经济的乏力等现象，长期以往将会对边民的认同建设(即国家意识、国土意识、国民意识等的建设)产生不利影响。

边境虚空化与边民流动密切相关，既有流出也有流入，但流出多为世代久居的边民，流入的多是短暂居住的人口，如旅游观光游客、边境贸易商人。从人口推拉理论来看，有促使边民流出的推力，也有吸引人口流入的拉力，而推力和拉力的不平衡也呈现出“入不敷出”的边境虚空化现象。在边境地区发展中，边境虚空化已成为客观存在的事实，这一现象改变着边境人口的结构，从而衍生出各式各样的边境问题。一是人口结构的改变引发众多社会问题[8]，如性别比例失衡导致娶妻难、年龄结构失衡导致老龄化加重等。二是领土安全问题，人口虚空伴随着土地荒芜，通常会出现邻国边民过界耕种、放牧等现象，不仅容易引发两国边民的矛盾冲突，还危及国家领土安全。三是边境经济发展迟缓引发更多违法犯罪问题，如违法走私贸易、协助他人偷越国(边)境。边境虚空化衍生的问题与边民有效的抵边居住紧密相关，各种问题交织在一起，极大影响了边境的发展和稳定。因此，为破除“虚空化”之困，我们需要从边民入手，分析边民与抵边居住的关系来解决边境虚空化问题。

二、引导边民抵边居住是防范边境虚空化的必要选择

边民作为边境治理的主要参与者，肩负着国家疆界的戍守责任。边民抵边居住是国家的重要体现和象征，对内可以维护国家领土安全和保障边境地区经济发展，对外可以起到边界警示和辐射作用。边境治理主要是协调人、物以及两者之间的关系，而边境虚空化治理实质就是对边民流动的管控。边民是抵边居住的重要主体，引导边民抵边居住是防范边境虚空化的必要选择，我们需要从边民身份、边民意识和边民行为几个方面来阐释其重要性。

(一)边民身份的双重性是构建边民治边守边主体的根本遵循

第一个层面是边民主客体的统一性。作为主体，边民是边境虚空化治理的参与者，是多元治边力量中重要的一部分；作为客体，边境虚空化治理聚焦解决边民外流问题，这一问题衍生出许多关于边民的新问题，是治理的对象。边境治理的力量呈多元化，主要包括行政执法主体、政府力量、武装力量、社会力量等，边民作为边境的主要群体，治理主体的作用往往被忽视。实际上，边民生存和发展需要与边境发展条件限制之间的矛盾是边境虚空化问题生成的关键。边境虚空化问题与边民人口流动直接相关，若边民自身不能发挥治理主体作用，其他力量的主导都只是辅助，并不能根本解决虚空化问题。第二个层面是边民身份具有国民性与边民性的双重属性。国民作为边民身份的第一属性，是国家塑造的一种社会政治身份，蕴含着社会人口与国家互动中形成的一套权利义务关系[9]。边民既有国民身份赋予的一般权利与义务，也有边民身份赋予的特殊权责义务，主要为守土固边责任。边民生产生活在边境场域，是因边界区域划分而产生具有特殊身份的人群。边民身份在守边固边中具有特定的地位功能，与内地国民相比，具有充实边境、守护国土、稳边固疆的使命[10]。边境地区虽处国家的边缘，但却是国家利益保障的前沿，为维护边境地区的安全与稳定，必须把握边民身份的双重性，发挥其主体作用，构建身份的不同属性。

(二)边民意识的可塑性是增强边民守土固边责任的重要依据

由于边民身份具有双重性，且承载着一定的权责义务，国防意识、国土意识、法律意识、守土固边意识等都是边民意识的具体体现。边民意识是抵边沿边居民基于边境场域形成的对国民身份的确认，对国家利益的认同，以及履行守土固边职责的自觉[11]。首先，边民意识是边民对国家身份的确认，边民作为国家的国民，享受国家赋予权利的同时，也要承担相应的义务，边民需要在思想上有高度的国家意识，如边界意识、领土意识、国防意识。其次，边民意识是边民对国家利益的认同，个人都处于社会关系网络之中，利益无所不在，而个人利益之上还有国家利益，只有国家利益得到保障，个人的利益才能得以实现。在边境地区边民通常进行跨境贸易、跨境交流，这频繁互动的背后难免会有国家利益的冲突，因此，塑造边民国家利益的认同是同等重要的。最后，边民意识是遵循边民守土固边职责的自觉，边民抵边居住需要不断增强其守土固边责任，从而筑牢边民意识防线。边民的守土固边意识关系着边境虚空化治理的长效性，只有这种意识从引导约束上升为自觉自发的心理，边民的外流趋势才会得以缓解，这种意识塑造往往是一个漫长的过程。边民意识实质就是一种政治心理的塑造，需要通过一定的机制来增强边民守土固边的责任，从而构建抵边居住策略，防范边境虚空化。

(三)边民行为的可引导性是边民抵边居住的前提

边民意识的培育和塑造最终都将通过行为来体现，而边民抵边居住就是实际外在性的边境虚空化治理策略，是一种可引导行为。边民抵边居住不仅需要政府行政力量参与引导，更需要边民群体间的互相引导，两者在引导策略上有不同作用。从政府力量看，其引导主要是加快边境地区的开发与建设，加大边境政策的宣传，建立完善的政策机制，从而培育边民国家意识，引导边民抵边居住。从边民主体力量看，抵边居住是边民守土有责、守土负责、守土尽责的体现。边境这一空间场域联结着边民与土地、血缘和家庭的情愫，从而边民的“家”与“国”天然构成了家国共同体，这种家与国的命运共同体关系驱动着边民参与到守土固边的活动中[12]。近年来，边境地区专门设置边民担任的护边员、界务员、巡边员等岗位，在媒体报道中不乏一些令人印象深刻的例子，如西藏玉麦乡守边姐妹卓嘎和央宗、中越边境守边书记王仁兴、佤族头人巡边员岩聪等，这些都属于边民有形的护边行为，具有典型模范的引导性。然而，边民在边境地区生产生活就是一种无形的护边行为，其中以家庭为单位的抵边居住是由血缘和情感筑牢的，这种守边固边型家庭的形成，既可以推进边民家庭居边发展，又契合守边固边需要[13]。无论是有形的护边行为，还是无形的护边行为，都需要加以引导，由此更好地持续引导边民抵边居住。

三、现行边民抵边居住的策略实践

在边境治理的实践中，边民身份的双重性、边民意识的可塑性、边民行为的可引导性，使边民自然成为了抵边居住的重要主体。为加快边境地区发展、强边固防，我国已采取多种举措引导边民抵边居住。一方面，有利于充实边境人口，促进边境发展；另一方面，有利于加强边民认同建设，促进边境稳定。因此，我们需要把握好各种举措间的关系来引导抵边居住，从而有效解决边境虚空化问题。现行的边民抵边居住策略主要包括以下几个方面：

(一)移民实边举措

从古代开始，屯垦戍边就已成为治边政策的一项重要内容，主要是基于军事战略的补给移民、屯垦戍边。如今面对边境虚空化问题和边境开发需要，移民实边仍然是边境治理的重要策略。为深入推进兴边富民行动，实现稳边安边发展，我国积极鼓励边境地区群众搬迁安置到距边境0至3公里范围内居住。在脱贫攻坚过程中，边境地区的异地扶贫搬迁安置点多数就设置在抵边范围，如金平县的伉偭小镇，建有完善的基础设施，并配有扶贫车间，这不仅就地提供了工作岗位，解决了边民就业问题，还使得抵边居住的社区形成了网格化管理。移民实边策略的实践，主要分为两种：一种是引导外流的边民生产生活，另一种是吸引外来的居民沿边或抵边生产生活。前一种更多通过情感睦边来引导边民抵边居住，减缓边民的持续性流失，后者是通过经济发展带动更多企业资本进驻边境地区，提供更多的发展机会以吸引外来者，逐渐扩大边民群体。无论是引导原有边民抵边居住还是吸引外来居民成为“新边民”(1)主要指原有户籍不在边境的外来人口，由于经济、政治、社会和文化等多重因素影响，将户籍迁入边境地区，成为新一代的边民群体。，都需要不断完善边境惠民政策和加快边境城镇化建设。在乡村振兴和新型城镇化的驱动下，为防止边民持续流失，加强边民守土固边责任，云南省率先设立了守边固边型乡村，结合边境小康村建设，完善设施建设和加快交通建设，引导边民和鼓励“新边民”践行移民实边举措。

(二)惠民实边举措

目前，我国实施了许多边境政策，旨在改善边民生产生活条件和支持边境地区发展，通过各种惠民实边的策略来引导边民抵边居住。在贸易方面，国家采取税收、投资等优惠措施，促进边境地区经济贸易发展，如提高购买物品的免税额度、贷款财政贴息、专项资金支持边境口岸建设等。此外，在我国陆地边境20公里以内，建有多个边民互市贸易点，在提高边境贸易收入的同时，增进了经济和人文的交流。在行政方面，有关部门简办边民出入境手续，提供便捷的通关服务。过去边民需凭借各种证件出入国(边)境，如今借助大数据治理技术，很多边境省份实现了人口流通或商品进出口的无纸化通关。如广西开发了边民互市“一指通”系统，极大地缩短了边民和商品的通关时间，给地方政府和边民都带来了实在的便捷和利益。在补助方面，中央财政部专门设立边境地区转移支付资金，改善边境民生和促进边境发展。转移支付补助主要包括陆地边境事务补助、边民补助、护边员补助、口岸运转补助，每一种补助政策的补助范围和标准都不尽相同。其中边民补助政策的领取条件之一是边民需要在户籍地居住满6个月及以上，这就强调了边民需要抵边居住并履行守土固边的责任。从不同方面的惠民实边举措中，可以看出国家对边境和边民的重视和关怀，这也凸显着国家权力在边境地区的运行，通过惠民实边举措，不断提升边民的幸福感和自豪感，从而增强边民对国家的认同。

(三)建城实边举措

在各种惠边惠民的边境政策扶持下，边境地区得到了相当大的发展。自国家实施新型城镇化规划以来，边境城镇的基础设施建设和民生方面都得到了极大改善。建城实边主要指边境城镇的建设，边境城镇是内外连接的关键节点，发挥着重要的戍边和辐射功能。边境的城镇化不仅能够为戍边扩充更多的人力、物力和财力资源，还能够加快边境基础设施建设。在城镇化建设实践中需要完善基础设施和提供多样的公共服务，最重要的就是挖掘特色产业，以促进边境经济持续发展。目前，各边境地区都在不断提高城镇化率，加强与国内外市场的联系，增强边境城镇的竞争力，以吸引和留住更多的边民或者外来者在边境地区生产生活。建城实边是解决边境虚空化问题的重要路径：一是能够为边民提供更多的就业机会，引导边民抵边居住，减少外流。二是能够加快产业发展，促进边境经济，吸引更多投资，鼓励外来者抵边居住。三是提高抵御外来风险能力，维护边民安全和边境地区的安全。近年来，由于口岸承载着境内外人或物的流通，可以促使生产要素整合和人口转移，形成人口规模集聚，从而形成了很多边境口岸型城镇[14]。依托口岸发展建设边境城镇不仅可以引导边民抵边居住，还吸引了更多的外来人口迁入。边境经济发展有利于促进边境城镇化水平的提高，而边境城镇化又反作用于国家戍边能力的建设[15]，两者相互作用和影响。但是，基于2000至2015年中国134个边境县的城镇化发展看，边境城镇化水平还长期低于全国平均水平，面临着城镇化发展滞后、动力不足的困境[16]。我国的边境城镇化与部分国家相比还有很大发展空间，需要更多的策略加以补充推进。

我国现行的移民实边、惠民实边、建城实边举措，从多个方面引导了边民抵边居住，对边境虚空化治理产生了一定积极作用。但是在实践中仍然存在诸多问题，未能完全处理好引导边民与吸引“新边民”抵边居住之间的关系，如边境政策未能发挥好应有的治理功能、地方政府对边民意识的培育重视度低等。随着国家的发展和需要，边境新形势对边民抵边居住提出了新的挑战，需要我们进一步完善边民抵边居住策略，以加强边境虚空化治理。

四、边民抵边居住策略的完善

边境是国家安全的重要屏障，边民作为边境地区安全的核心要素，其外流所形成的边境虚空化问题是受多重因素影响逐渐产生的。因此，我们应该从边境安全治理角度高度审视边民抵边居住策略，构建边民“引”和“吸”的共生关系，采取多种措施完善边民抵边居住策略。

(一)提高边境经济发展水平，激发边民抵边居住的积极性与主动性

边境地区多是“老少边穷战”地区，在自然条件的限制下，经济发展和产业发展都较落后，长期以来边民外流的主要原因也是经济较不发达。改革开放以来，很多边民被吸引到内地或沿海地区常年务工，甚至定居。然而，在兴边富民行动和乡村振兴战略的实施下，边境经济得到快速发展，吸引着一些外来人口迁入，尤其是边境口岸所在的抵边乡镇和边民互市点所在的抵边村落。产业振兴是边境发展的基础，不仅可以促进经济增长，还可以解决边民就地就业问题。而边境地区的产业经济需要发挥优势和特色，利用可持续发展资源打造产业品牌，如边境畜牧养殖、边境康养旅游等。广西省凭祥市就利用口岸优势大力发展边境贸易，形成了“边境贸易+加工+互联网”的产业发展模式。这样的边境贸易模式为当地边民提供了大量就业岗位，让更多边民留在抵边居住地就业，也吸引了更多外地人到此务工和经商，久而久之定居于此并成为“新边民”。此外，边境旅游产业的发展也带动了边民脱贫致富，如云南省金平县在传统产业的基础上积极探索绿色产业发展，以健康长寿为导向，将自然风光与康养旅游相结合，建成了以“中国蝴蝶谷”为支撑的全域旅游格局。产业的发展促成了基础设施的完善，在每年蝴蝶爆发期间，金平马鞍底乡旅游收入就可达上千万元。可见，边境地区需要挖掘符合本地发展的特色产业，依托现有优势资源，提高边境经济发展水平，让原有的边民真正能够“靠边吃边”，外来人口能够“安边乐业”。经济的驱动是激发边民抵边居住积极性和主动性的关键因素。只有经济利益得到满足，边民的外流才能得以管控，

(二)发挥边境政策对边民的引导作用，强化边民守土固边责任

自兴边富民行动实施以来，我国边境地区发生了巨大变化，各种边境政策相继出台，形成了多种政策机制来巩固边防和改善民生，如守土固边政策、边境贸易政策、边民补助政策等。笔者经调研发现，边境政策的落实过程中并未完全发挥其引导作用，经常是简单完成任务，在政策宣传和监督方面有待加强。其中边民补助政策具有典型性，作为国家联结边民的一项政策纽带，是边民感知“国家在场”最直接政策，但是在政策实施中，还存在很多问题，使得本身蕴含的守土固边功能尚未充分发挥出来。边境政策是边境地区发展的重要支撑，是党中央对边境和边民的关怀。地方政府需要抓住政策契机，挖掘各项政策具有的治理功能，让边民安心在边境地区生产生活，自愿抵边居住，同时吸引外来居民抵边居住，充实边境人口。此外，在发挥我国边境政策引导作用的同时，还需要加强对邻国边境政策的动向监测，防止边民出现政策认同的偏移，加剧向外流失的现象。我国陆地边境与14个国家接壤，在边境虚空化治理中需要吸收借鉴邻国有效的实边政策，如越南对抵边居住的边民提供免费医疗、补助建房、随村建校等。面对边境人口虚空态势，需要进一步挖掘现有的边境政策治理功能，加大政策宣传，同时，还需制定直接的引民抵边居住政策，增加奖惩机制来强化边民守土固边责任。

(三)开展边境国防教育，增强边民国防意识

无论是边民向外流动还是向内流动都影响着边境虚空化问题的产生，边民长期离开抵边居住地，在心理认同上就会产生偏移。随着守土固边意识和国家意识的减弱，边民自然可能淡化应有的权责义务。边境人口虚空从边民个体到边民家庭离散的趋势，将会使得国防教育的引导缺失，从而更多边民对边境地区产生偏离感和陌生感。对此，我们需要加强边境民众的国防教育，增强边民对国民身份的认同和国防意识。在现有的国防教育中，我国已有专门的国防教育政策法规和教材，但是在边境地区的政策法规普及和教材教授方面仍显滞后，且多数边民文化水平偏低，接受国防教育有一定困难。在活动开展方面，国防教育也多流于形式，成效上大打折扣。国防教育对于解决边民认同虚空、国家意识薄弱的隐性虚空问题具有重要作用，各级政府需要高度重视，针对现存问题积极寻求对策。首先，可以创新国防教育开展的形式和方法，以活动为牵引，让国防教育深入人心，用民族语言或方言进行宣传，利用短视频平台传播，引导边民积极关注国防，提高国防意识。其次，国防教育要从娃娃抓起，在青少年的义务教育课程中可以增加国防教育课，培育青少年的国家意识。边境地区的青少年是未来守边固边、建设边境的重要群体，需要强化其守土固边责任，增加国防认同感，培育爱国主义精神。最后，可以将国防教育与军事训练相结合，理论与实践的融入可以让边民更感同身受。从不同方面强化边民的国防意识和爱军拥军思想，树立爱国固边的先进典范，有效地促进军民融合，从而激发军民热爱边疆，守卫边疆的使命感，自觉抵边居住。

(四)优化边境发展体系，改善边民生产生活条件

全国脱贫攻坚任务的完成，使边境地区群众的贫困问题得以解决，生存需要已不再是简单的温饱需要，群众对生活质量和生态环境提出了更高的要求。在经济方面，需要加快构建绿色经济发展体系，改变落后的发展模式，保护地方资源，形成可持续发展态势，将兴边富民行动与边境贸易区、旅游区、产业区相结合。在文化方面，应完善边境教育体系，满足各年龄阶段教学需求，重视基础教育教学质量，严控因贫、因病辍学。此外，还需要加强边民行为文化建设，让边境群众认识到虚空化带来的隐患，从而更好地主动自觉抵边居住。在环境方面，应注重统筹和谐发展。边境环境建设中碎片化和短期化问题突出，规划缺乏统筹，因此，需要合理规划边境建设，构建生态宜居的环境，融入大数据治理，以塑造为主、改造为辅，建设智慧边境。在设施方面，应构建完善的基础设施体系，目前边境地区的交通、医疗、公共文化服务等都较落后，很多边民出行难、就医难，由于生活的不便而搬离抵边居住地的情况也依然存在。因此，完善基础设施，给予边民足够的发展空间，也是引导边民抵边居住的重要方面。优化边境建设体系，需要多方面的设计完善，只有保障边境体系建设，才能引导边民和吸引“新边民”抵边生产生活。