地方环境立法的科学性辨析*

李依林

(河南财经政法大学民商经济法学院，河南 郑州 450046)

引言

由于受我国长期行政主导的传统影响，地方治理往往以政府的政策规定形式呈现，特别是很多地级市人大既无立法授权，也在制定公共政策的过程中缺位。为了克服这一障碍，我国《立法法》2015年的修订中拓展了地方立法的权限范围，赋予设区的市以地方性法规立法权，其中，环境立法是地方立法的重要内容之一。科学立法是一个重要实践课题，是地方推进良法善治的逻辑前提。[1]时至今日，人们对科学立法已有一个共识，即立法要符合客观规律，能满足大多数公众需要，能给大多数人带来利益、方便和机会。

立法的科学性是立法是否科学的表征，是法的科学属性的体现，也是科学立法活动的必然结果。立法的科学性更聚焦事实，而并非价值；注重法的目的，而不限于法的工具本身。地方环境立法的科学性之所以可以成为独立命题，是因为其具有不同于一般的立法活动、更不同于一般社会活动的独特性。具体来说，地方环境立法的科学性问题的提出，出于地方立法活动的对应性、生态环境的适应性、地方立法机构的响应能力和多种规则体系的协同性四个方面的原因，理论研究需要揭示其中蕴含的独特的科学性含义。因此，我们从四个方面对地方环境立法的科学性进行体系化建构，即：地方特性、环境理性、制度人性和规则协同禀性。前三者是地方环境立法内在的科学性，包括地方特性、环境理性体现的内容上的科学性和制度人性体现的形式上的科学性，而后者则是外在规则互动意义上的科学性。内容上的科学性可以从真实性、客观性、专业性、符合当地实情等方面判定，形式上的科学性可以从明确性、体系化、逻辑统一性等方面判定，而规则互动意义上的科学性则需要从协调性、协同性及协睦融合性等方面展开研究。

在研究方法上，我们较多的从“后立法”即立法之后的评估视角对地方环境立法“是否具有以及在多大程度上具有科学性”进行评判。虽然，我们不能等着法规出台并实施以后再去弥补其科学性的缺失或不足的问题，而应该试图在“立法中”就有所作为，[2]但是，地方环境立法的成果最终要与地方社会实践活动相结合，这也便是法的实施，之后会产生怎样的效果，是我们评价法制本身是否科学并为反向针对立法活动的科学性进行指导提供了可能性。

一、呼应社会规律的地方特性

地方特性的科学性，是指在地方环境立法活动中，应采用社会科学的研究方法，对立法所涉及的地方特有的社会事实、社会关系进行客观的实证研究，详细掌握所进行的立法活动涉及到的各种社会因素和因素之间的相互关系，对那些敏感性的、限制性的社会、文化、历史等方面的因素进行综合衡平，找到社会现象背后的内在本质和社会规律，并将影响规律运动的主要能动要素纳入法的调整范围。经济社会发展对立法的制约，最集中的表现就是，一定立法总是特定的社会经济发展条件的产物，离开了现实丰富多彩、纷繁复杂的社会生活，那么立法与法治都将成为无源之水、无本之木。[3]立法是对日趋复杂的社会关系的调整活动，反映的是社会运行规律。

(一)地方性环境立法活动聚焦于“地方性”特征之上

地方环境立法活动本质上也是一种社会关系，其社会特性的科学性主要体现在主体的利益设定、客体的保护都应当是聚焦于“地方性”特征之上。《立法法》第七十二条规定，地方立法机构可以“根据本行政区域的具体情况和实际需要”，有针对性地制定地方性法规。全国人大常委会法制工作委员会特别进行了补充说明：地方性法规的内容应适应地方的实际情况，解决本行政区域的实际问题，有针对性地立法。[4]因此，地方环境立法科学性的提升是对进入调整范围的生态环境社会关系去伪存真的过程。科学立法是法律法规制度体系发展和完善的本质内涵和价值诉求，立法者须从客观实际出发，理性地“认知社会价值、社会秩序和社会规律，并以科学合理的立法活动加以确认。[5]然而，在地方环境立法中，“立法抄袭”或不必要的重复却是普遍存在的问题。[6]地方立法在内容和形式方面都存在对上位法、同位法和下位法的“抄袭”，[7]这一现象不仅徒增法律运行的成本，也降低了地方立法的针对性和权威性，贬抑了地方立法权的应有功能。立法实践告诉我们，一部科学性越强的法律，肯定是一部规律性掌握得越好的法律。如果地方环境立法整体上仍满足于确认上位法和其他地方立法已有的制度化、规范化成果，按部就班地将已经成熟的经验、做法规定到地方环境立法中，那么，地方环境立法的科学性肯定会大打折扣。其后果要么因完全重复上位法的规定而导致地方法是多余的存在，要么与地方实际严重脱节，无法起到立法的规制、推动和保障的法治功能。

如何科学地认知和处理地方环境立法中的“抄袭”现象是研究其科学性必然面对的问题。客观地讲，为了地方立法本身逻辑上的一惯性，以及作为下位法的适用依据或适用条款而引用上位法的有关规定，[8]P222“必要的”重复上位法还是在所难免的，比如作为法律规范构成要素的行为方式和行为后果，地方立法可以在行为方式上进行细化规定，但行为后果往往指向上位法，地方立法中对上位法中的行为后果进行重复规定，不仅可以提高执法和司法效率，更重要的是方便普通公众对地方法规的理解和遵守。所以，我们应该循着渐进式法制变革的路径，理性而务实地对待地方重复立法现象。其中，上位法所确立的部门法性质的基本原则是环境法体系化的基本依据，下位法必须秉持而不能僭越，这也是法治精神的体现。《环境保护法》第五条规定了环境保护的五项基本原则，即：坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。地方环境立法中对这些原则的重复往往是必要的甚至不可或缺，恰恰体现了地方环境立法的严谨性，否则地方立法可能是迷失基本的价值依归。[9]特别是，如果下位法刻意避免重复上位法中这些价值性的规定，则可能导致下位法出现价值困惑；同样，如果下位法对上位法中具有较强操作性的规定视而不见，为避免重复而刻意不在下位法中提及，则地方环境立法的科学性也会受到严重损害，可能导致下位法在实施中无法操作和执行。在重复上位法问题上，如果是“为了避免而避免”，结果必然是价值不大的“为了立法而立法”。

除了上述立法“抄袭”和立法“重复”之外，当前地方环境立法在客观反映地方社会规律方面的科学性还存在以下问题：一是规避问题，无视本地方存在的经济活动与环境保护之间的矛盾，将环境公益边缘化；二是过度张扬公权力，背离保护环境公益的立法目的，以兼顾各方面权益为名，地方环境立法成为立法行政部门的保护器；三是固步自封，忽视新情况、新问题，公众对生态环境的新的诉求不能在立法中得到及时的反馈和体现；四是大多都是宣示性内容，缺乏与违法行为相称的法律后果和惩戒性规定，规则结构不完整、不匹配，影响了法律实施效果，[10]导致地方环境立法成了中看不中用的所谓“柔性”立法，不能解决地方环境保护中面临的问题。

(二)地方性环境立法活动为地方环境保护需要而量体裁衣

法制是实践需要的反映，[11]不能反映社会实践需要的法制肯定背离了客观规律性，也肯定不具有科学性。与国家法律、行政法规相比，地方立法比较微观具体，在国家法律法规很难满足各地方方面面需求的情况下，作为地方人大，地方立法机构一定要根据本地实际，制定有本地特色的地方性法规。某种意义上讲，地方立法的功能就是解决法制建设的“最后一公里”问题，清除掉法制建设中的“尾巴”和“钉子”，直面地方环境保护中存在的实实在在的问题，从而克服“观赏性立法”的问题。[12]例如，在地方大气环境保护立法中，应基于保护优先、高质量发展的思路主线，客观总结当地污染源的结构、分布、季节特点，将上位法不能具体规定的错峰生产、更大范围的重点行业清洁生产、秸秆利用、餐饮油烟排放的约束等方面的大气环境保护制度进行细化、深化和具体化。而且，地方环境立法应小而精，不应追求大而全，比如，在以移动源为主的区域，就应该针对机动车排放进行立法规制；而在以燃煤排放为主的区域，就应在压煤控煤、调整地方能源结构方面进行法制创新。

因此，相对于国家立法而言，地方环境立法的主要功能就是“打补丁”，哪里缺漏补哪里，从而表现为一定程度的“碎片化”趋势，不需要构筑所谓的地方法律体系。“碎片化”不会带来法律适用的障碍，因为按照法律适用的一般规则，应该首先在上位法中进行选择，只有上位法没有规定的，才会在下位法中进行选择适用，体现的仍然是统一的立法资源和渊源体系，不可能出现仅仅因为下位法没有规定给执法和司法带来障碍的问题。地方环境立法的科学性不在于因避免“碎片化”而进行的所谓体系化建设，而在于其在内容上为地方环境保护需要而量身裁衣，也就是地方性问题。例如，整体上看，全国性的环境立法偏重于城市立法、工业立法，而对于农村和农业环境问题规定得则相对原则，那么，地方环境立法就可以不再因顾及体系化而同时对城市环境问题作出大量重复规定，而只需突出农村和农业环境问题，着重解决农村所面临的饮用水水源保护问题、秸秆焚烧问题、畜禽养殖污染问题以及化肥、农药等农业面源污染问题等。当然，不同地方的城市和农村比例、地位又有较大的差别，因此也大可不必要求所有的地方环境立法都突出对农村和农业环境问题的规定。

二、顺应生态规律的环境理性

环境理性的科学性是指在地方环境立法中，应采用环境科学、生态学等自然科学的研究方法，对立法所涉及的生态环境系统、地域等进行客观的实证研究，详细掌握所进行的立法活动涉及到的各种环境要素及其相互关系，特别是在充分运用定量的方法对当地的生态容量、自净能力等生态指标、对需要保护的生态环境系统的功能、地域特点等进行准确界定，对人与生态环境的关系进行富有预见性的制度设计。

(一)科学的地方环境立法体现和反映地方性的生态环境运行规律

生态环境保护的重要性决定了环境立法在整个立法体系中都具有重要的地位。一方面，无论是国家层面还是地方层面，生态环境保护的目标是一致的，国家立法、地方立法应该在环境保护基本制度方面保持统一性；[13]另一方面，全国性的环境立法往往奉行“宜粗不宜细”的立法策略，名义上法律体系完备，但结果却是法律条款缺乏可操作的实质内容，导致立法活动的“空壳化”。由于每一个地方性的行政区域都面临着不同的经济社会条件、生态环境条件，甚至社会公众的法制诉求都有较大的差异，科学的地方环境立法应当体现和反映这些差异。例如，大气污染物扩散条件较差的地方更有必要制定严格的地方大气环境保护制度，而流域的上流地区也应当通过地方立法更严格的保护河流水质。从当地的生态环境条件、社会经济条件等方面的规律性的要素出发制定因地制宜的地方环境法律是科学立法的内在需要。相比于全国性立法，地方环境立法活动更能够秉持详实、精细及科学的原则和理念，紧贴地方环境保护实际需要，创造性地设定可操作性和可执行性较强的地方性环境法规。因此，细节化、具象化的地方环境立法成为生态文明建设和依法治国的必然要求。

从环境理性角度而言，地方环境立法的科学性体现为对地方性的生态环境这一调整对象的运行规律的认知，这里的规律即是体现“环境理性”的自然规律。对上位法的不恰当的重复和对其他地方环境立法的抄袭，是用过往的或他人的经验、认识代替了自己对调整对象的认识，反映的并不是当地的生态环境自然规律。因此，科学的地方环境立法必须对地方性的生态环境特征充分调查研究，深刻把握地方环境立法活动得以展开的自然规律及其在地方性的社会关系中的运行状态，为科学立法奠定社会的和环境的事实基础，此即科学立法所讲的“求真”过程。

(二)科学的地方环境立法体现环境理性

地方环境立法是否具有环境理性的科学性，是能够在法的运行与生态环境的相互作用中体现出来的。环境科学属于自然科学。自然科学意义上的“科学性”由中世纪的经院哲学的藩篱中“异化”而来，并在实证理性的辅助下完成了与机械唯物主义的分离。当自然科学将研究焦点从“理念世界”集中到了“现象界”，并用自伽利略而始“实验”方法加以佐证以后，对事实和自然规律的关注成为自然科学之科学性的主要体现。因此，环境科学是实证基础上由观察、实验而累积的关于自然规律的知识，是体现在生态环境发展之中并能够用事实加以验证的。基于环境科学在这一意义上的“科学性”，地方环境立法应在透析生态环境问题因果关系的基础上对影响生态环境的行为加以约束，而且，约束和规范的效果也交由生态环境得以保护和改善的事实加以判断，继而可以得出地方环境立法活动是否具有科学性的结论。

基于对地方生态环境状况和发展规律的充分调研，科学的地方环境立法应该在以下几个方面体现环境理性：一是地方环境质量目标的确定应建立在充分考量地方环境容量和产业结构等相关因素的基础上，否则，地方政府的环境质量责任考核就无法与当地环境质量的改善情况相联系，考核制度就会落空；二是对上位法规定的主要环境保护制度，都需要结合本地实际客观条件和公众的实际需要制定具体的操作性规范，如果仅仅是重复上位法的规定，这些制度就不能落地，如果仅仅抄袭其他的地方制度，则会因没有结合本地实际而水土不服；三是地方环境法制的创新也只能是结合本地生态环境具体情况的制度创新，特别是随着地方生态环境保护的发展，可能在客观上需要地方立法先行先试，不违反上位法的宗旨和原则的基础上，对一些制度进行创新和尝试，正是地方立法能动性的体现，也能推动地方生态环境保护事业的发展；四是科学立法应该因时因地确立相应的法律制度，但并非意味着因循守旧，立法对规律性的把握也应该体现在对现有理念和制度的突破方面，特别是，重经济轻环保的理念在很多地方根深蒂固，很多人也认为理所当然，在这种情况下，地方环境立法就应该勇于打破现有的制度羁绊，对地方法治进行创新，引领和推动地方环境保护法治的进步。

(三)科学的地方环境立法受科学方法的指引

地方环境立法必须体现地方生态环境特色，必须就国家和省层面不能够或不应当规定的事项进行细化设计，这是地方环境立法的必要性和生命力所在，也是赋予地方环境立法权的“初心”所在。地方环境立法应当受到科学方法的指引，[14]而且这些方法明显的区别于传统的社会科学研究的方法。

1.立法活动是一个系统工程，为了能在地方环境立法中充分反映生态环境所蕴含的自然规律，应该采用系统综合集成的方法，①把专家系统、计算机系统有机结合，利用数据和信息系统全部汇聚起来，发挥综合优势，由专家的经验对生态环境规律进行定量描述，并经由学科专家的判断作出如何立法的科学结论。2.本着严谨的科学态度，对规律性的认识应该借助大数据等现代信息技术。大数据技术能及时跟踪和反馈社情民意，在海量的信息和数据背后分析出其中蕴涵着的自然规律，把这些规律反映在立法之中，可以极大地提高立法对实践需要的反馈速度，还可以促使地方环境立法从经验立法的藩篱不断迈向科学立法。3.科学立法原则是通过人的理性来对社会制度予以设计把控，体现了我国制定法传统的建构理性。[15]在环境理性的科学性方面，地方环境立法的一个重要策略是生态环境要素在法制意义上的标准化建构。宽泛抽象的目标通过标准的运用被分解为各个要素，这些标准随后又适用于其他领域，并作出选择。[16]P122为实现精准的立法目标，地方环境立法在所要保护的生态环境内容的设计上要力求具体、明确，立法所要调整的生态环境对象和范围应该清楚界定，不能模糊或有歧义，立法中的焦点问题，要通过全方位的生态环境调研进行多层次聚焦，切实以法制的形式把矛盾框定在各方都普遍接受的法制之下。

三、因应法治目的的制度人性

制度人性是“法”本身的科学化问题，是指地方环境立法活动对保护环境公益、建设生态文明这一立法目的达成和实现的促进程度。之所以称之为“人性”并将其作为科学性的重要表征，是因为环境公益是“人”的利益。[17]能否充分反映“人”的利益诉求，并在人们充分、清晰理解规范的基础上实现良好的法的运行，体现了地方环境立法在目的层面的科学性。虽然，保护环境公益这一立法目的本身不属于科学性的范畴，但是，目的在形成过程中是否充分的吸收了最大多数的公意，目的的表达形式又是否能被最大多数的公众认知和遵守，则是立法的科学性所必须解决的问题。科学的立法应该是具有良好实施效果的法律，法律必须为人们所遵守才会体现其价值，也才能说明该法律是尊重事实规律的正当目的的呈现，这也就是我们所反复提及的立法的科学性所在。而被人们遵守的法律必须解决两个问题：它是人们愿意遵守的法律和它是人们能够遵守的法律，我们分别称之为制度人性的第一问题和第二问题。

(一)人们遵守地方环境法规的自愿性

地方环境立法在社会公众需求意义上的目的性达成的程度，影响着人们遵守法律的主观意愿，这便是制度人性中的第一问题。从社会公众需求角度看，地方环境立法的目的就是保护地方环境公益、建设地方生态文明，越是科学的地方环境立法，越能最大限度的促进这一目的实现。因此，对地方环境立法活动的科学性的追求，反映了人们不仅仅关注法制作为工具或手段的功用，更关注法制的目的，以有效保护地方生态环境为立法活动科学性的皈依。如果我们把立法活动界定为一种创制规则的理论活动，那么与之对应的就是丰富多彩的实践活动。虽然理论与实践的区分有时并非十分清晰，但在挣脱中世纪的整体主义世界观以后，人们已经习惯于通过实践活动来总结和验证理论，这也正是所谓的实践理性。地方环境立法是一种理论认知活动，地方环境法规作为立法活动的结果在进入实践领域之后就成为规范人们的环境行为和环境实践活动的工具，并在规范过程中成为社会实践活动的一部分，能否有效保护当地生态环境是地方环境立法目的得以实现的表征，体现了地方环境法规作为一种工具性手段的价值，这也正是科学立法或者说立法的科学性所追求的目标。

规律性的表达是事实方面的科学性，而目的性的表达则是能否满足实践要求的价值方面的科学性。通常讲到良法，往往是指法的价值的正当性，但人们却忽略了程序意义上的良法范畴，而程序上的良法正是法的科学性在形式上的表征。“法乃天下之公器”，地方立法也莫能外。然而，进入21世纪以来，我国立法受到各种利益集团的影响，公共议程受到不同程度的扭曲。[18]良法的立法程序是在多元的甚至是有争议的主体认知中进行梳理和排序，并将立法者认可的所谓公意制成法律，是否进行梳理和排序是一个“民主”或程序问题，而如何进行梳理和排序则是一个“科学”问题。立法为民，一切以人民为中心是民主立法的基本理念。立法活动就是要从法律制度上把人民的利益体现好、维护好和实现好。地方环境立法是否具备某项地方环境立法的客观条件，应从公众对该项立法的需求程度来判断。从根本上讲，立法需求不是立法机构的主观需求或规定，而是独立于立法机构的社会公众的客观需求，这种需求直接决定了立法规划、立法计划的拟定和推进，表明立法所指向的社会关系、矛盾冲突已经充分展现，体现了地方环境法治诉求的一种动态的、结构性的、对策性的供求平衡。[19]因此，地方立法应当具有问题意识，以解决地方的现实问题为着力点。对于地方立法机构来说，在依靠增量环境法制变革实现地方法治化的过程中，应该明确“量”应当基于地方社会现实，不能超越具体地方生态环境保护的实际状况。特别是，应当积极回应当地公众对生态文明的诉求。

因保护生态环境的需要，地方环境立法往往对地方经济利益集团的既得利益进行调整和约束，阻力必然存在。因此，有必要冷静思考地方环境立法回归“公器”的路径或程序。地方立法确实是一项专业性、技术性很强的活动。[20]为克服地方立法机关能力上的欠缺，应积极稳健地推进开门立法，让专家、学者普遍地参与到地方环境立法活动中。立法的专业性极强，国家级立法机构经过多年的建设，在相关人才储备方面已经基本适应相关立法活动的需要，而很多地方立法机构，特别是最近几年才刚刚获得立法权的地方的立法机构的相关人才储备只能说是捉襟见肘了，而且，由于地方管辖区域有限，即使假以时日，也很难在立法人才方面与国家级立法机构相提并论。具体到环境立法活动，因为需要对大量的生态环境问题做出分析、认定、协调和规制，专业的环境管理人员、环境法治研究人员的参与是非常必要的，仅仅具有立法技术或者法学修养根本无法保证环境立法的质量。因此，“开门立法”是地方环境立法的必然选择，地方环境立法应该在深度民主立法协商方面有所突破。地方立法机关与社会各阶层联系更为密切，互动也较为频繁，是社会多元利益展示的重要平台，在一些重要问题上的博弈也较为充分和深入，针对地方环境立法中的重大疑难问题，我们应秉持“专家立法”的科学思维，全环节邀请专家学者的参与，重要的有争议的问题还可以扩大参与的人员范围，通过沟通、商谈取得共识的最大公约数。“开门立法”就是把这些互动、联络和博弈引流到立法活动中，让各种社会组织、人民团体和公民个人通过各种合法的途径参与地方环境立法并进而表达其利益诉求。[21]P169

(二)人们遵守地方环境法规的可行性

地方环境法规能被人们所遵守是制度人性的第二问题。人们能够遵守的法律，是呈现尊重事实规律的正当目的的法律。此类法律的创制需要符合逻辑标准的精湛立法技术加持。立法技术是指关于立法的有关知识、经验、方法和技巧，具体包括立法体制技术、立法程序技术、法律结构安排技术、语言文体表达技术、规划计划方法、工作技能技巧、法案修改废止形式、法律清理和汇编方式、立法性文件格式等。[22]从科学性角度看，法律应该符合明晰性和统一性特征，否则人们在法律面前就会陷于迷惑而无法遵从，这便是制度人性中的第二问题。明晰性意味着地方环境立法必须能够让人通过规范清晰地判断如何安排自己的行为并能预见自己行为的后果，这就要求地方环境立法在语言表达上应做到明确、具体和易于操作。统一性意味着地方环境立法与上位法之间能够呈现为体系化的特点，不存在明显的矛盾和冲突。

在立法技术问题上，清晰、到位的立法语言方面的技术旨在让每一个法律规范都成为法治的精兵强将，而和谐的、统一的立法体系化方面的技术则是让所有法律规范都服务于法治目标的团体作战方式。立法语言的科学性要求必须用合乎固有的法律语言和法律思维的方式去表达新的规范，而科学的体系要求地方环境立法应当与上位法、地方法等在概念、观念、逻辑上保持统一和融洽。

科学立法的必要条件之一就是逻辑立法，即立法要符合逻辑标准，包括:法律词项之明晰性；法律命题之恰当性；法律体系之一致性、完备性和可判定性。[23]在我国地方立法中，普遍存在着法律文本的相关规定逻辑结构混乱、法规条款本身表述晦涩等立法技术问题。立法技术水平的高低影响到地方环境立法的生命力，精湛的立法技术能够实现立法价值最大化，最终实现良好的地方环境治理。一部地方法规的立法技术的要求：一方面是地方立法的语言既要符合一定的规范，也应在一定程度上顾及到“本土化”的需求。我国幅员辽阔，各地方言差距非常大，同一词语在不同地方可能有着完全不同的含义，立法语言既是立法宗旨、目的和制度规范的载体，也是当地公众遵守法律的形式所依，而这些都应该建立在当地公众能够准确理解的基础上；另一方面是立法不仅仅是一门语言的艺术，更是一门严谨的科学，法律条款在语言表述上的技巧体现了规范性法律文件的形式美，而法律条款之间在逻辑上的体系性更体现了规范性法律文件的内在美。逻辑结构上应简便易行、避免繁杂，法规的逻辑越清晰、结构越简单，也就越具有可及性，从而也就越发挥作用，[24]P264这有助于向执法者、司法者和社会公众传递立法者的制度理念和法治诉求，从而节约社会法治成本。

四、适应多维规则体系的协同禀性

科学的地方环境立法应该遵从地方特性和环境理性，以彰显人性的法的形式，与其他规则体系多维协同，共同服务地方生态文明建设。多维规则体系所共同推进的地方生态文明这一目的指向的科学性则需要以遵循规则协同禀性为前提。规则协同禀性的科学性是外在规则互动意义上的科学性，主要体现在地方环境保护立法与经济社会立法的协调互动、区域内不同行政地方环境立法的协同促进、地方环境立法与环境风俗、道德习惯的协睦治理等方面。

(一)生态文明具有整体发展共性

推进生态文明建设是环境法治的终极目标，这是我国《环境保护法》第一条②对立法目的的限定。在“五位一体”战略布局中，③物质文明、精神文明、政治文明、社会文明是纵向延伸、迭代发展的，而生态文明则是横向平铺、持续进化的。发展是五种文明形态的共性品质，[25]其中，生态文明是以架构生态平台的方式，将另外四种文明形态穿针引线，形成纵横统一的发展格局。这一横向维度为生态文明提供了独特的视角，得以整体性的方法保障、矫正、促进甚至引领“一体化”的发展格局。因此，生态文明并非与发展无关，生态文明与其他四种文明有着同样的发展共性，只是维度有所不同。生态文明横向推动的发展是整体性的发展，[26]在内容上，包括经济社会、生态环境之间的协调发展，也包括具有不同自然禀赋、经济社会条件的各个行政地方构成的区域协同发展，以及作为生态文明实现路径和方式的法治、德治等多元治理手段的融合发展和运用。

地方特性、环境理性和制度人性以“眼光向内”的视角，从内容和形式两方面反映了地方环境立法的科学性评判标准和方法。然而，法从来都不是独立存在的，地方环境立法更是如此，它总是在环向上与“地方”之外的环境立法相互联系、在横向上与“环境”之外的地方立法相互作用、在方式上与“立法”之外的其他治理手段相互影响。然而，由于总是习惯于以“眼光向内”的视角进行推进，地方环境立法有着陷入“孤岛效应”的风险，表现在：地方环境立法与地方经济社会立法之间出现冲突，导致地方环境保护与经济社会发展关系不顺；地方环境立法与其他地方的环境立法之间出现冲突，导致环境保护邻避问题突出，影响区域的绿色协同发展；地方环境立法与地方风俗习惯发生冲突，导致地方环境法治进程迟滞乏力，影响法的权威与社会治理效能。地方环境立法俨然成为了一座孤岛，孤立于地方经济社会的协调发展，孤立于相邻区域的环境法治的协同推进、孤立于法治以外多元手段的协睦治理。因此，我们尚需要一个“眼光向外”的视角，即从地方环境立法之外的非环境法、非本地法、非法治方式的角度对地方环境立法的科学性进行评判，而这一“向外”视角的评判标准体现的正是多维规则体系的协同禀性。

多维规则体系的协同禀性体现了对地方环境立法的地方特性、环境理性和制度人性的扬弃与突破，即：扬弃地方立法的狭隘，突破地方行政区划的藩篱，实现区域环境立法的系统性互通；扬弃环境立法的局限，突破生态本位认识论的偏狭，[27]实现地方环境立法与地方其他立法的体系性建构；扬弃环境法治的不足，突破唯法治论的误区，实现地方生态环境的多元性治理。地方环境立法能否、以及在多大的整体性程度上体现多维规则体系的协同禀性，是其科学性评判标准的一个重要方面。

(二)地方环境保护立法与经济社会立法的协调互动

理论上讲，仅关注人与人、人与社会的关系会导致人与自然关系的紧张；同样道理，如果仅(或不适当的)关注人与自然的关系，也会导致人与人、人与社会关系的不和谐。随着研究的推进，人们已经深刻认识到：经济社会与生态环境之间是一种无法分割的“共生”关系，这意味着：既不能以生态环境的损害换取经济社会的增长，也不能以经济社会的损害换取生态环境的增益，密不可分且相互受益是两者之间的应然状态。因此，地方环境立法不仅要有利于地方生态环境保护，还要有利于地方经济社会的可持续运行，实现经济社会与生态环境之间和谐共生的绿色发展，这是地方环境立法的科学性在功能层面的体现，也是我们对其进行科学性评判时应该关注的重要方面。

生态环境问题的根源在于粗放的、无节制的经济社会活动的强度超出了生态环境的负荷和承载力，是人与自然不和谐关系的外化体现。地方环境立法的主要驱动力在于以法治的方式矫正和解决过去几十年甚至更长时间内因经济发展而累计形成的地方生态环境问题，这无疑是必要的。但是，一些地方在环境立法时采取了简单的数量加减方式，为了实现地方生态环境保护目标，对经济社会活动大拆大撤，肆意干预，甚至大大超出经济社会活动可持续发展的负荷和承载力，这其实是一种粗放的、跃进的、不可持续的生态环境保护模式。例如，在农村人居环境立法中，有的地方要求每村每镇必须配备智能化垃圾收集装置及清运车辆，很多村镇要么无力承担，要么置备之后却大量闲置；在城镇垃圾分类立法中，有的地方强制要求安装高密度的高档垃圾分类收集装置，但却因地方无力承担或不能及时提供后续的清运车辆、处理场地等原因，不但垃圾分类成为空谈，还造成了大量的浪费。生态环境保护不是空中楼阁，地方生态环境保护跳不过地方经济社会发展阶段，仅有生态环境的保护也不是生态文明的全部意涵。

环境立法应承担起引领生态文明时代法制发展方向的历史使命。现代环境立法在规范生态环境保护、治理与修复的同时，对经济社会发展模式也有了更多的制度矫正与法治引导，并逐渐向其他部门立法渗透，并最终实现整个法律体系的绿化，这说明环境立法在内容上具有综合性的趋势，仅关注环境保护的地方环境立法显然与这一趋势相背离。生态文明的本质是发展，与传统的经济社会发展模式不同，以生态文明建设为立法目的的环境立法所推动的是在环境容量和资源禀赋限制条件下的经济社会与环境保护协调统一的发展模式，即以低碳排、低能耗等为特征的绿色发展。因此，从科学性角度来看，地方环境立法理应将地方经济社会发展与生态环境保护的协调互动确立为其双重目标，以地方经济社会发展的特定阶段为基础，以促进生态科学技术、发展循环经济、建立可持续清洁生产模式、提升地方生态环境容量等为基本路径，提供解决地方生态环境问题的适应性法制方案，从而服务于地方生态文明的全面建设。

(三)区域内不同行政地方环境立法的协同促进

区域生态环境的健康稳定是区域发展和生态文明建设的基础条件，区域内各行政地方环境立法的协同发展以推动区域生态环境健康稳定为目标。地方环境立法的区域协同既是区域环境保护和生态文明建设的推动力，也是区域生态文明发展水平的重要表征。不可否认，区域内各行政地方都有其各自的发展需求，[28]在资源利用、生态环境保护、经济活动强度等方面存在合作，当然也存在竞争。如不能很好地处理这些合作和竞争活动，则很可能演化为以邻为壑式的竞夺自然资源，或事不关己式的消极回避，这是地方环境立法中必须予以重视的一个重要问题。

与其他领域的地方立法以本地方利益为本位不同，地方环境立法应以区域生态环境为基础，以推动区域生态文明建设为其立足点。其原因在于：一是区域生态环境具有整体性，区域内各行政地方的生态环境彼此连接、相互影响，构成整体的区域生态环境系统。地方环境立法受制于行政区划的限制，其实施的地域范围也仅限于本行政地方，但地方环境立法的环境影响却必然是区域整体性的，忽视或漠视区域整体性环境影响的地方环境立法也必然是低效的，其在本地方行政区划内的环境法治正向效果往往被区域的负向生态后果所吞噬；二是区域环境容量具有有限性，且区域内各个行政地方范围内的资源禀赋也有着较大的差别。地方环境立法的一个重要功能就是协调地方经济社会活动与生态环境保护之间的强度和比例关系，在这一过程中，地方环境立法不仅要基于本行政区域的环境容量和资源禀赋，更要着眼于区域的整体环境容量、资源禀赋以及区域内各个组成地方在区域整体生态环境中的功能定位，从而实现区域范围内的环境立法协同与各个组成地方行政范围的经济社会、环境立法协调的纵横统一；三是区域环境保护责任具有差异性，区域环境问题是区域经济社会发展的外部环境负效应在一个较长期限内不断累积的结果，在这个过程中，区域内各行政地方因自身经济社会活动规模、结构、布局、外向依存度等方面差异，其对区域内环境容量、自然资源等的利用强度有较大不同，也意味着其对区域环境问题的贡献率存在较大差异，地方环境立法应该对区域环境责任分配，特别是关于区域内生态补偿的制度设计做出协同性安排。

地方环境立法绝不仅限于保护“本地”生态环境，它必须在区域层面的相邻地方之间建立起良性的生态环境回路，以本地生态环境的保护促进区域的生态环境的优化，同时区域生态环境的优化又为本地生态环境的保护提供生态的、资源的支撑，从而形成区域生态环境协同发展的法治诉求。那么，地方环境立法如何实现与区域环境立法之间的协同与对接呢？具体要做到以下几点：一是以良好生态环境的保护和受损生态环境的修复为主要的制度方向，区域内各行政地方同向而行，拧成生态文明制度建设的制度合力；二是基于区域的资源禀赋和环境容量总和，协调区域内各行政地方的资源开发强度和环境容量的配给比例，以此为基础建立区域内的生态补偿机制，分享区域生态文明建设效益；三是确立区域污染治理中的角色分工，基于预防和源头治理的理念，协调区域内的经济社会活动的地理布局、产业层级和治理设施、治理技术、智力成果的共用、共享，并在立法上对区域内治理信息平台建设、环境风险应急机制等方面做出协同推进。总之，科学的地方环境立法不仅要实现本地内部的生态环境的法治保护，还要与区域的、乃至更大地域范围的环境立法相对接，为区域环境保护提供协同性制度供给。[29]

(四)地方环境立法与环境风俗、道德习惯的协睦治理

生态文明是人类协调人与自然关系的物质的、精神的、规则的等方面成果的总和。在生态文明规则成果方面，亦包括了法律、道德等不同规则类型。法律和道德是人类经几千年文明发展史探索并得以确认的有效治理手段，道德为法治架构基础性条件，法律为德治提供保障性支撑，两者彼此相赖，互为依托，[30]生态文明领域尤其如此。人类从自然界进化而来，与自然打交道是人类的初始本能，体现人与自然关系的道德观念，伦理模式的产生时间甚至要早于大部分法律规范。难能可贵的是，这些环境道德、生态伦理时至今日全新时代仍熠熠生辉，与法律规则一起，规范着人们的环境行为，调整和维系着人与自然的和谐关系，是人们走向生态文明时代宝贵的规则财富。环境法律推进生态文明建设的重要作用有赖于环境法律制度本身的优化，也有赖于环境法律与生态伦理、环境道德的规则合力。从规则约束角度讲，生态文明必然是两者高度融合与协睦发展的文明状态。我们需要从法律、道德等多元规则的路径促进生态文明建设，也只有法律、道德等多元规则协睦治理才能更好地进行生态文明建设。

地方环境法律作为推进地方生态文明的一种规则体系，并不是唯一的生态文明规则推动力，其必然、也应当与富有特色的地方环境道德、环境伦理及环境风俗、文化传统等共存、互动。地方环境法律与地方环境道德、环境伦理等其他规则体系互动的能效，即是否有利于充分发挥法律、道德、风俗、习惯等多种规则协睦促进生态文明建设，也是我们评判地方环境立法科学性的依据之一。具体来说，科学的地方环境立法不仅要以具有强制力的法律责任制度为生态文明提供“硬性”保障，也应在以下几个方面与地方环境道德、地方生态伦理协睦互动，共同为生态文明提供“柔性”保障：一是地方环境立法应为地方环境道德、生态伦理对环境行为的调整留有适当的空间。如前所述，法律仅仅是调整社会关系、保护人与生态环境和谐关系的规则类型之一，法律之外，还有道德、习俗等其他规则支撑着社会秩序，[31]只有当某一社会关系和地方环境保护的实际情况具有了“法律规制”的客观需要，纳入地方环境立法考量才可能是恰当的，防止出现过度立法、超前立法问题和泛立法倾向；二是在地方环境立法内容上，应包含对环境道德、生态伦理的倡导性规定，特别是对那些富有地方特色的道德范畴的环境风俗和文化传统，往往是在特定的地方生态环境中经长期进化而固定和传承，环境风俗和文化已然与地方生态环境融合共生，更应该在地方环境立法中加以保护和弘扬，且对遵循这些环境道德、生态伦理的环境行为给予肯定性的物质和精神褒奖；三是法治的达成与人们对法益的意识密切相关，地方环境法规作用的发挥在很大程度上受制于人们的环境意识和环境道德水平。为提升地方公众环境道德水平、增强绿色环保意识，地方环境立法应在教育、传播、财政、科技等方面作出制度性安排。

结语

科学立法是法治进程的基础。[32]地方环境立法的科学性体现在地方特性、环境理性、制度人性和规则协同禀性四个方面。地方特性和环境理性是社会规律和自然规律认知基础上的合规律性判断，制度人性则是法的实施基础上的合目的性判断；目的层面的制度人性与内容层面的地方特性和环境理性相互关联；而多维规则体系所共同推进的地方生态文明这一目的指向的科学性，则需要遵循规则协同禀性为前提。立法工作要自觉遵循经济规律、自然规律、社会发展规律、立法活动规律和规则体系逻辑，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，科学合理地规范国家机关的权力与责任。从这个意义上，科学立法是立法过程中必须以符合法律所调整事项的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度地和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件。[33]据此，我们可以为地方环境立法活动提供一条不断接近科学性的路径：遵从富有地方特性的社会规律和富有环境理性的区域自然规律，以彰显人性的法的形式和体现协同禀性的规则体系，服务地方生态文明的立法目的。

科学的立法没有最好，只有更好；科学立法的标准没有最高，只有更高。[34]科学性不能一蹴而就，有两个方面的限制因素：绝对客观的认知是不存在的，人们对地方性的社会规律和生态环境规律的理性认识是一个循序渐进的过程；立法语言和立法技术也不一定能一次性的勾画出立法目的的完整轮廓，必然在试错性的法的实施之后进行修补；而地方环境立法在多维规则体系中的协同性也是在不断地向更高效能无限靠近，以此为更科学的立法活动留下空间。

注释：

① 该方法是系统工程理论史上具有里程碑意义的重大成果，由著名科学家钱学森于1990年在《一个科学新领域——开放的复杂巨系统及其方法论》中提出，后发展为“从定性到定量综合集成方法”。

② 《环境保护法》第一条 为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。

③ 2012年11月17日至11月23日，党的十八大站在历史和全局的战略高度，对推进新时代“五位一体”总体布局作了全面部署。从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面，制定了新时代统筹推进“五位一体”总体布局的战略目标。