安徽省城区老工业区新兴产业发展路径研究

文/王海义 吕磷 严雪梅 邱蔷

一、研究背景

城区老工业区是城市工业文明的摇篮，孵化出了以制造业为主的城市产业生态，曾为推动地区经济社会发展、塑造城市功能发挥了重要作用。但随着产业结构持续调整，社会消费层次不断提升，资源要素制约趋紧，生态环境要求提高，老工业区粗放的发展方式和简陋的工业产品已经不能适应新阶段城市高质量发展和人民对美好生活的需求，进而出现了产业衰退、发展停滞、环境老旧等一系列经济社会问题，逐步沦为“工业锈带”和“发展洼地”。

党的十八大以来，国家高度重视老工业基地调整改造工作，制定一系列规划和支持政策，推动包括城区老工业区在内的老工业基地转型升级。安徽省深入贯彻落实国家部署，纳入规划范围的淮北、蚌埠、淮南、芜湖、马鞍山、安庆市和合肥市瑶海区等老工业区扎实推进各项工作，取得了明显成效，但仍然面临产业升级任务艰巨、发展动力活力不足等问题。2020年底，安徽省制定专项支持政策，从增强发展新动能等多个方面，进一步推动城区老工业区和资源枯竭城市转型升级，同时将推动“工业老城”向“产业名城”转变写入《安徽省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》。如何培育壮大战略性新兴产业（简称新兴产业）、推动新旧动能转换成为实现这一目标和推进城区老工业区高质量发展的必答题。

二、城区老工业区发展新兴产业的重要意义

技术更新和产业发展有其内在规律，新兴产业代表了科技创新和产业的发展方向，具有市场前景好、科技含量高、带动作用强等特点。在城区老工业区转型升级过程中，大力发展新兴产业具有重要意义。

一是重塑发展优势的现实路径。城区老工业区由化工、机械制造、冶金等传统制造产业发展而来，进入新发展阶段，虽然产业规模大，资产存量较高，但科技含量低、产品附加值低、经济带动作用弱，正逐渐失去市场竞争优势。加快发展新一代信息技术、新材料、高端装备、生物医药、大健康等市场潜力大、综合效益好的新兴产业，扩大新兴产业产值比重，是优化产业结构、重塑发展优势的现实选择。

二是实现绿色发展的必然要求。城区老工业区粗放型生产方式是“高能耗高污染”的主要原因，发展低碳、节能的新兴产业是推动制造业转型升级，实现清洁生产、节能降耗，贯彻落实绿色发展理念和推进生态文明建设的必然要求。

三是推动城市更新的内在动力。随着新一轮技术革命和产业变革深入发展，5G、大数据、云计算等新兴技术正在重塑城市形象，提升城市功能。新兴产业发展与老工业区城市更新升级相辅相成、密不可分，成为城市更新的重要内容和主要动力。

四是推动区域经济社会协调发展的重要支撑。城区老工业区是当前发展落后的特殊区域之一。在城区老工业区发展新兴产业是构建现代化经济体系的内在要求，是实现高质量就业和高质量发展的内在要求，是践行以人民为中心发展思想、推动区域协调发展、推进共同富裕的具体举措。

三、城区老工业区发展新兴产业存在的问题

“十三五”期间，安徽省城区老工业区在落后企业搬迁改造、城市基础设施更新、推进生态治理修复等方面取得显著成效，但在新兴产业培育壮大方面进展缓慢，主要有以下几方面原因：

一是产业发展空间受限。城区老工业区经过多年的发展，已经被各种生产生活等设施占满了，难有成片土地可供开发。部分搬迁企业腾出的土地资源，因存在土地污染隐患，需要进行安全评估和修复后才能重新进入政府储备，参与出让和使用，其中有一部分经修复后仍然不能满足产业和住宅用地要求。同时城区老工业区中棚户区和老旧小区较为集中，旧工厂和商业较多，产权状况复杂，成为企业投资和地产开发的难点。

二是优质企业流失严重。与城市新区和开发区相比，老工业区无论从发展环境，还是财税政策、人才吸引力等方面都存在较大差距。在老工业区发展起来的科技企业、纳税大户，为了自身发展逐渐搬离，在部分老工业区甚至出现新增落户企业少于流失企业的现象，导致产业持续失血、发展缓慢。

三是创新能力基础薄弱。城区老工业区中大部分传统产业企业以简单再生产为主，缺少对研发创新的持续有效投入，导致创新人才和资源长时间处于流失状态。没有科技创新支撑，产品市场竞争力减弱，企业经营状况走下坡路，又反过来影响研发创新投入，形成恶性循环，影响区域整体创新能力提升。

四是产业发展资金缺口大。拓展产业发展空间、改造周边环境等都需要大量的资金投入，而优质企业流失又带来税收损失，致使部分城区老工业区财政收入处于入不敷出的状态，很难再对新兴产业进行投资和扶持，进而引发招商引资难，招引重大项目更难。

四、城区老工业区新兴产业发展路径规划

“十四五”时期，安徽省城区老工业区应坚定贯彻新发展理念，加强体制机制改革创新，在科学谋划区域功能定位基础上，加快培育一批有较好发展潜力的新兴产业、龙头企业和专精特新企业，孵化和引进一批科技型中小企业，加强科技创新平台建设，以新兴产业发展壮大推动产业体系优化调整。同时推动市场有需求、地区有优势的传统产业绿色化、智能化、数字化转型升级，以传统产业转型升级带动新技术、新产业、新产品、新模式发展，有效推动产业聚集、产城融合。

一是以体制机制改革为突破口，破除制约新兴产业发展的制度藩篱。协调机制效率不高、部门职责分工不明确、城区和街道权利责任不匹配、基层干部没有积极性等体制机制问题是制约城区老工业区新兴产业发展的重要因素。推进体制机制改革，充分调动政府部门和人员的积极性，增强发展的责任感、紧迫感，打造权责明确、高效规范、协调联动的推进机制，形成发展合力，是城区老工业区新兴产业高质量发展的先决条件。

二是以优势价值为出发点，科学谋划功能定位。要站在长三角区域一体化和全国发展大局的角度，深入分析城区老工业区在服务构建新发展格局中的作用，在生产、分配、流通、消费环节的独特价值和发展潜力。比如，城区老工业区在设立之初，因为大量的企业集聚、较好的区位优势成为城市核心区域，尽管现在城市不断扩张，但大部分的老工业区仍然处于城市的核心位置，享有城市区位、交通优势和公共医疗等服务条件；部分城区老工业区内有火车站、汽车站、专业市场等人员、货物流通场所，仍然在双循环中发挥重要作用；城区老工业区集聚了大量的城市人口和外来人口，人口密度远超过城市新区和开发区，蕴含了巨大的消费潜力；城区老工业区拥有工业文明遗产，是鲜活、立体的城市发展记忆。

三是以产业规划为引领，明确新兴产业突破领域。系统总结城区老工业区产业发展基础，做好产业分类、产值规模、优势领域（包括技术、产品、模式等）、上市企业、规上企业、高新技术企业、新兴产业企业、现代服务业企业、科研院所、研发平台、孵化平台、人才团队等统计分析，提炼产业发展长短板。深入调研重点单位发展情况，了解其发展诉求、未来规划和对政府部门的工作建议。加强与省、市经济社会发展规划、产业发展规划、产业政策衔接，以推进新旧动能转换为目标，推动优势产业向新兴产业转型，持续拉长长板。以发挥自身优势和价值为基础，以接受先发城区新兴产业发展辐射、实现功能互补为条件，确定新兴产业发展方向、领域，制定科学合理的发展目标。高质量编制产业发展规划，为制定新兴产业政策、招商引资和推进产业发展提供指导。

四是以科技创新为驱动力，为新兴产业发展提供技术支撑。科技创新是新兴产业发展的源头活水，科技创新活跃强劲，新兴产业才能发展壮大。城区老工业区应制定便利优惠的人才引进留育政策，引进和培育一批人才团队，同时鼓励企业在发达地区建立“人才飞地”，增强柔性引才力度。推动创新创业，加快孵化一群科技型中小企业，大力推进“小升高”，培育一批高新技术企业。鼓励和支持企业与科研院所、高校合作，共建科技创新平台，积极争创国家、省、市级创新平台，主动对接长三角创新共同体智力资源，推动创新资源要素集聚。支持企业加大研发投入和在老工业区内实施科技成果转化。

五是以产城融合为着力点，推动新兴产业发展与城市更新改造相互促进。在城区老工业区更新改造中要加强产城融合，给新兴产业预留充足的发展空间，也要建设配套的服务基础设施和新型基础设施。城区老工业区存在大量的更新建设内容，如棚户区改造、城市交通改造、市政管网等，这为智慧社区、智慧交通、智慧城市、勘察设计等快速布局提供切入点，为5G、大数据、云计算、区块链、人工智能等高新技术提供良好的应用场景。物联网、大数据、信息技术服务等新兴产业要紧跟城市更新改造需求，积极打造更多的应用场景，提供高质量的技术、产品和服务，服务城市同时壮大自身。另外，应以工业遗产保护为契机，推进文化创意等新兴产业快速发展。

六是以开放发展为方向，推动新兴产业融入发展全局。首先，要对标新兴产业先发地区的优质营商创业环境，学习推广先进经验和做法，不能闭门造车。其次，要主动融入城市、省、区域总体产业链、供应链、创新链布局，争取更高层次的政策支持，提升老工业区在更大范围配置市场资源的能力，打造有影响力的产业发展环节，而不是简单地搞小而全的企业聚集。最后，鼓励企业抢抓共建“一带一路”机遇，加快优势产品开拓国际市场，着力树立品牌形象和竞争优势。

五、几点建议

结合相关研究工作，建议在以下几方面为城市老工业区新兴产业发展注入活力。

一是加快构建城市会客功能。合理开发利用工业遗存，打造一批集城市记忆、知识传播、创意文化、休闲体验于一体的教育基地、旅游目的地、网红打卡地，迅速提升城市老工业区的人气和知名度。积极主办和承办新兴产业发展论坛、创新创业大赛、新产品发布会等活动，加强城市老工业区投资推介和新兴产业发展信息资源汇集，营造浓厚的新兴产业和科技创新发展氛围。

二是大力发展数字经济。适度超前规划建设“城市大脑”“数据中心”等新型基础设施。抢抓新兴技术向各领域广泛渗透融合的机遇，在城市老工业区大力发展以信息技术和数据作为关键要素的大数据、云计算、人工智能、物联网等新兴产业。以“互联网+”“智慧+”、直播电商等手段，加快企业“上云用数赋智”，推动制造业和商贸业转型升级，推进交通、物流、健康养老等产业智慧发展，加快线上线下融合，用数字经济赋能经济新动能，促进数字经济和实体经济深度融合。

三是系统解决产业发展空间问题。全面梳理分析土地、建筑的产权和使用情况，分类采取收购、转让、租赁等方式，加快盘活区内闲置厂房和低效用地，推进“腾笼换鸟”。开展土地安全和用地性质论证，加快污染地修复，推进土地收储和上市；按照“指标跟着项目走、要素跟着项目走”原则，积极探索科学用地方式和弹性供地机制；根据招商计划，有序释放产业用地空间，形成规划、论证、修复、收储、上市、使用的良性循环，保障产业项目建设需求；在一定范围内，探索开展产业用地“标准地”出让改革，从“事后提要求”转向“事前定标准”，由“项目等地”变为“地等项目”，明确企业用地预期，推进重点产业招商项目快速落地。

四是多措并举增加资金投入。积极争取和用好上级专项支持政策和产业发展政策，同时针对城区老工业区新兴产业发展存在问题，制定专项扶持政策，构建全面的政策支持体系，提高资金投入精准性和有效性。发挥资本的力量，鼓励按照市场化原则设立产业发展（创业投资）基金，投资新兴产业、先进制造业和现代服务业，增强对优质项目的吸引力。鼓励有条件的市设立城市基础设施建设、环境污染防治等基金，积极探索通过“PPP+REITs”方式盘活存量资产，形成资金和资产的良性循环。