推动黄河流域生态保护和高质量发展的对策探讨

陈艳珍

（中共山西省委党校 公共管理教研部，太原 030006）

“黄河宁，天下平”。推动黄河流域生态保护和高质量发展，是以习近平同志为核心的党中央立足于中华民族伟大复兴和永续发展作出的重大决策部署。2019年9月18日，习近平总书记在河南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话，指出要着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河〔1〕。近几年，黄河流域的生态保护和高质量发展虽已取得积极成效，但同时也要清醒地看到其仍然面临着资源刚性约束、生态环境脆弱、治理效率低下等多重制约，因此当前黄河流域生态保护与高质量发展的任务还是较为繁重和艰巨的。为确保黄河安澜，我们要以建成造福人民的幸福河为目标，以保障水安全为前提，以共同抓好大保护、协同推进大治理为遵循，以加强生态保护为基础，以促进高质量发展为主题，聚焦重点领域和薄弱环节，着力在加强生态保护与治理体系建设、提升科技创新支撑能力、加大治理资金投入力度、强化法治保障等方面下功夫。

一、加强黄河流域生态保护与治理体系建设，夯实黄河流域生态保护和高质量发展的制度支撑

习近平总书记强调：“治理黄河，重在保护，要在治理。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展。”〔1〕黄河流域的生态环境系统是一个完整的山水林田湖草生命共同体，应充分考虑上中下游的差异性进行分区、分片、分类治理，注重保护和治理的系统性、整体性、协同性〔2〕。

（一）以善治思维建立健全黄河流域生态保护与治理体系

一要坚持系统治理思维。要尊重自然规律、经济社会发展规律，打破传统行政区域和部门界限，构建黄河流域上中下游、干流与支流、水域与陆域、自然与人工生态环境系统的统一管理保护体系。要通过深入推进黄河上游地区水源有效涵养，持续开展黄河中上游水土流失有效治理，系统推动黄河中下游地区水气土污染有效同治，加快保护黄河口湿地，构建黄河流域的生态屏障和生态廊道新格局。二要坚持统筹治理思维。要统筹全流域不同空间单元的承载力和适宜性，推动城镇空间、农业空间、生态空间协调发展；要统筹推进山水林田湖草沙一体化治理，在生态保护上算大账、长远账、整体账、综合账，构建黄河流域生态优先、绿色发展的现代化建设新格局。三要坚持差异化、特色化治理思维。黄河上中下游之间的生态条件、地质环境等既有差异又相互联系，这就意味着全流域的治理要综合考量流域内各地实际，并依据区位特点、资源禀赋、经济结构、社会文化等方面的差异，构建新时代黄河流域宜农则农、宜林则林、宜工则工、宜游则游的新发展格局。

（二）构建参与主体多元化的黄河流域生态保护与治理体系

黄河水资源的显著共用性特点,要求发挥政府主导作用。而黄河流域出现的水土保护、灌溉用水、工业排污等诸多问题，由于与企业、社会组织、公众等的行为及利益息息相关，又要求发挥市场作用。因此，促进黄河流域生态保护和高质量发展，就必须构建一个由政府主导，企业、社会组织和公众共同参与的多元主体协同治理体系。为此，一要完善多元主体参与机制。在发挥政府黄河流域环境保护政策制定以及全局发展谋划等方面主导作用的同时，要建立健全企业与政府之间的沟通机制、社会组织与政府之间的协同机制、公众与政府之间的联系机制等，以吸引多元主体广泛参与黄河流域生态保护与治理。这不仅有助于政府了解社会各界的发展需要和利益诉求，减小社会摩擦成本，为企业和公众等创造良好的发展环境和生活环境；还有助于集思广益，形成更加有效、多元的黄河流域生态保护与治理体系。二要充分发挥公众在治理进程中的主体作用。黄河流域因水而生，两岸人民伴水而居。在黄河流域的治理中，公众既是参与者，又是最终受益者。因此，要紧紧依靠黄河流域沿岸人民群众的力量，鼓励其积极主动参与到治理中来，不仅做保护黄河的宣传员，还要做保护黄河的监督者和实践者。三要加大政策宣讲、生态科普等各种宣传活动。要开展黄河流域环保教育，以各种形式引导企业、公众等转变其生产生活方式，进一步提高其环保意识，切实减少黄河流域的面源污染。四要通过政府门户网站信息平台、微信公众平台等渠道，将黄河流域治理所涉信息公开，以保障企业、社会组织、公众等的知情权，从而形成充分尊重和维护黄河流域沿岸企业、社会组织、公众等参与治理的制度化、常态化机制。五要通过开展黄河流域生态保护征求意见活动，邀请企业、社会组织、公众等积极建言献策，参与到环境保护的决策中来，从而丰富社会公众参与黄河流域治理的渠道及方式，激发社会的活力和治理能力。

二、提升科技创新支撑能力，实现黄河流域生态环境治理现代化

我国5 000多年治理黄河的实践经验和丰富的治理黄河理论与技术，特别是防洪、引黄灌溉、开凿运河等方面的创造，充分反映了中国人民治水的不屈精神和治水成就〔3〕。今天，我们站在新发展阶段的历史起点上，必须要在以科技创新支撑黄河治理方面迈出稳健的一步。2021年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《纲要》）指出：“要开展黄河生态环境保护科技创新，加大黄河流域生态环境重大问题研究力度，聚焦水安全、生态环保、植被恢复、水沙调控等领域开展科学实验和技术攻关。”〔4〕因此，我们不仅要积极探索适宜黄河流域生态系统山水林田湖草沙一体化保护修复相关政策和技术标准，为区域重大生态工程提供技术支撑；而且要加强黄河流域增绿与提质增效等相关学科的理论应用研究，以丰富符合黄河流域生态保护和高质量发展的技术。

（一）加强黄土高原沟坡重力侵蚀规律研究及治理关键技术的研发

黄河复杂难治的症结在于黄河水少沙多、水沙关系不协调〔5〕。对此，习近平总书记强调，要保障黄河长久安澜，必须紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”〔1〕。水土保持是黄河流域生态保护和高质量发展的治本之策，抓好黄河流域水土保持工作，就抓住了黄河流域生态保护和高质量发展的重点。占黄河流域面积85%的黄土高原，是我国典型的生态脆弱区和世界上水土流失最严重的地区，其产生的大量泥沙严重威胁着我国华北地区的防洪安全和生态安全。而黄土高原水土流失区的沟坡重力侵蚀量占侵蚀总量的60%以上，因此沟坡重力侵蚀是黄土高原泥沙的主要来源〔6〕。近年来，虽然通过水土保持综合治理，尤其是退耕还林还草工程的实施，使黄土高原坡顶和缓坡地带植被恢复效果明显，但是至今黄土高原绝大部分沟道边坡和沟头的陡坡区位基本上仍是裸露的黄土。所以，黄土高原沟坡重力侵蚀问题是当前黄河流域水土流失治理的最大短板。习近平总书记指出，水土保持不是简单挖几个坑种几棵树，黄土高原降雨量少，能不能种树，种什么树合适，要搞清楚再干〔1〕。为此，一要摸清黄土高原地区水土流失现状和不同类型区水土流失特点和植被不合理等突出问题，加强研究不同区域的沟坡重力侵蚀分布特征及分布规律，揭示沟道重力侵蚀发生发展的机理、动力机制与随机规律，探索重力侵蚀的模拟方法与技术，建立能有效模拟重力侵蚀的控制方程，加大对沟道整治的生物、工程新技术以及沟头沟坡稳定性控制技术的力度〔7〕。二要在黄土高原沟坡重力蚀侵较为严重的地方开展以侵蚀沟治理为单元的山水林田湖草沙综合治理，在有条件的地方大力建设旱作梯田、淤地坝等水土保持工程。

（二）大力发展节水产业和技术

黄河流域以其占全国2.2%的径流量，承担着占全国15%的耕地和12%人口的供水任务〔8〕。近几年，在气候变暖和人类活动的双重影响下，黄河流域水资源的供需矛盾更加突出，其已成为我国水资源极其短缺的地区之一，并在未来10年内仍将继续面临水资源严重短缺的挑战。对此，习近平总书记指出，黄河水资源量就这么多，搞生态建设要用水，发展经济、吃饭过日子也离不开水，不能把水当作无限供给的资源，要把水资源作为最大的刚性约束，推动用水方式由粗放向节约集约转变〔1〕。因此，量水而行、节水为重，是促进新旧动能转换和高质量发展的关键一招。为此，一要深入实施国家节水行动，研究制定黄河流域节水产业支持政策，建设全国统一的用水权交易市场，从而大力发展节水产业，加快推进黄河流域产业高质量发展〔9〕。二要构建农田高效节水技术体系。要大力发展黄河流域高效旱作农业技术，以提高农业用水效率。要大力推进农田节水灌溉，提升并推广喷灌、微灌、滴灌、低压管道输水灌溉等高效节水灌溉技术，从而进一步降低农作物单位亩产需水量，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略。三要大力发展和推广循环用水技术、设备与工艺，以严控高耗水服务业用水，并促进其优先利用再生水、雨水等非常规水源。四要建立节水企业践行社会责任的补偿、激励和约束机制，鼓励和支持其开展节水技术开发和节水设备研制，增强其节能减排和不断进行技术革新的行动自觉。

（三）着力发挥科技创新在水、气、土污染防治中的作用

黄河流域污染呈现出水、大气、土壤等多方面的复合型污染特征，因此要以全流域环境综合治理为目标，充分利用科技创新推进水、气、土污染的防治。为此，一要加快黄河流域沿岸城镇污水集中处理重大科技设施及配套管网的建设，实施城镇污水处理设施技术升级改造，以加强黄河流域的水污染治理。二要在黄河流域沿岸各省区加快推进超低排放、发展清洁能源等技术的应用，以减少资源能源消耗、节约生产成本，进而大幅度减少大气污染物排放。三要在黄河流域沿岸各省区加强固体工业废弃物以及农业废弃物污染防治科技创新，提高资源利用效率，以有效缓解资源供需矛盾；推进农业面源治理，提高化肥农药的使用效益，大力推广测土配方施肥和绿色防控及水肥一体化技术，推进秸秆肥料化、饲料化、基料化、原料化、能源化“五化”综合利用，以提升农业资源化利用水平；开展生活垃圾分类处理技术和设施的应用推广，高效收集生活垃圾，以有效阻断面源污染路径，从而加强土壤风险管控与修复。四要围绕水、大气、土壤等打造多学科交叉、多方向融合、多维度协同的科技创新团队，构建跨行业、跨领域的综合性实验研究平台、形成流域总体协调、“科学-技术-产业-应用”全链条畅通的科技创新格局〔10〕。

三、拓宽融资渠道，加大黄河流域治理资金投入力度

黄河流域生态保护和高质量发展的资金需求是巨大的，近年来，以习近平同志为核心的党中央为更好推动黄河流域生态保护与高质量发展，先后通过东西部互助、生态补偿、国家财政转移支付等方式予以支持。但是在目前黄河流域生态保护和高质量发展方面仍然面临融资难题，因此除了国家财政资金加大投入力度外，如何引导金融资金、社会资金等投向黄河流域大保护、大治理，是推动黄河流域生态保护和高质量发展国家战略落地落实的又一关键所在。

（一）设立专项基金，提高政府财政资金使用效益

政府是黄河流域生态保护和高质量发展的直接投入者。《纲要》提出，中央财政要研究设立黄河流域生态保护和高质量发展基金和专项奖补资金，专门用于奖励生态保护有力、转型发展成效好的地区，补助生态功能重要、公共服务短板较多的地区〔4〕。为此，一要加快设立黄河流域生态保护和高质量发展基金和专项奖补资金。可在国家相关部门主导下，由金融机构以及黄河流域甚至流域外具有较强实力和河湖治理经验的企业共同发起设立，从而为黄河流域高质量发展提供基础资金保障。二要精准研判黄河流域不同区域、不同省市县在生态保护和治理方面存在的问题，进而精细用资，增强财政资金投入的准度和精度。三要对黄河流域沿岸各级政府和相关部门的生态治理财政资金进行规范管理。要建立健全其生态治理财政资金管理办法及绩效评价、实施办法等配套制度措施，从而有效发挥生态治理财政资金的使用效益。四要提前谋划并积极争取中央以及上一级政府或部门的黄河流域生态治理专项奖补资金，以推动本地区生态环境保护、农村环境综合整治、水源地保护、流域水环境综合治理、大气污染防治等重大生态治理工程项目的落地。

（二）构建多元化金融支持平台，加大金融支持力度

金融作为经济社会发展的血液和润滑剂，是助力黄河流域生态保护和高质量发展的重要支撑。因此，要构建多元化金融平台助推黄河流域生态保护和高质量发展。为此，一要强化顶层设计。国家层面可制定相关规划，为黄河流域的生态保护和高质量发展擘画蓝图；国家相关部门可出台金融支持政策体系，这将有利于在利率定价、风险与不良资产监管、银政风险分担和补偿机制等方面向黄河流域金融机构予以倾斜，进而增强金融服务的市场内生性和可持续性。二要充分发挥银行业金融机构的作用。银行业金融机构可结合自身优势加大对黄河流域沿岸各省区特色产业的金融支持，如针对青海三江源等生态高地，可支持其将生态资源转化为产业资源，进而助力其清洁能源、生态农业等生态产业的发展；针对河套灌区、汾渭平原等粮食主产区，可创新抵、质押模式，开发其农业金融产品，从而以优质金融供给支持其生态农业和现代农业发展；针对西安、太原、兰州等区域中心城市，则要大力支持其城市建设和更新改造，从而助力其人口和经济承载力的提升。三要设立黄河流域绿色发展银行。黄河流域绿色发展银行应定位于黄河流域生态保护和高质量发展的政策性金融机构，其不同于一般商业性金融机构，具有政策性和金融性双重特征，并以政策性支持为主，着重为流域水利基础设施建设、生态环境保护和产业集群建设升级服务，因此要由政府发起并组织成立〔11〕。四要大力发展绿色基金、绿色信贷、绿色债券、绿色保险、碳金融等金融工具。要引导银行业金融机构通过这些金融工具，加大对黄河流域环保、节能、清洁能源、绿色建筑等领域项目的投融资支持力度，同时严格限制高污染、高能耗企业和项目的信贷。

（三）利用市场机制，吸引社会资本的参与

吸引社会资本参与是弥补黄河流域融资不足的重要途径之一。为此，一要依法平等对待各类市场主体。要全面清理对其歧视性的某些规定或做法，从而积极吸引民营企业、民间资本投资黄河流域生态保护和高质量发展项目〔4〕。二要通过探索特许经营方式，引入合格市场主体对有条件的支流河段实施生态建设和环境保护〔4〕。三要以财政资金的杠杆效应、乘数效应撬动更大规模的社会资本投入，并引导其重点投向水生态修复、水环境保护、生态农业、生态文旅等领域及低污染、低能耗、高附加值的新兴产业，从而实现黄河流域生态、产业、资本协同高质量发展〔12〕。

四、运用法治思维和法治方式，强化黄河流域治理的法治保障

法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，因此要高度重视用良法助推黄河流域治理体系和治理能力现代化〔13〕。让黄河成为造福人民的幸福河，必须以问题为导向，运用法治思维和法治方式解决黄河流域生态资源开发与保护的瓶颈问题，从而进一步将中央一系列决策部署制度化、法治化，特别是将其中的针对性、约束性要求转化为法律制度，进而使法治在推进黄河治理、优化资源配置、促进黄河流域高质量发展中更好地发挥引领、规范、推动和保障作用。目前，尽管有关黄河水资源保护方面的立法已经形成了一定体系，但由于各个法律、行政法规和部门规章之间缺乏协调性和统一性，还没有根本解决黄河流域“多龙治水”的难题〔14〕。而域外国家的流域环境问题能够得到根本性控制，无不得益于重视流域统一立法。如美国的《特拉华河流域管理协定》和《田纳西河流域管理局法案》、澳大利亚的《墨累-达令流域协定》、跨国的《莱茵河保护公约》等，均为流域善治提供了法律保障。《纲要》也强调，“要系统梳理与黄河流域生态保护和高质量发展相关法律法规，深入开展黄河保护治理立法基础性研究工作，适时启动立法工作，将黄河保护治理中行之有效的普遍性政策、机制、制度等予以立法确认”〔4〕。因此，在全面依法治国、建设社会主义法治国家的环境下，要从黄河流域生态系统整体性出发，加快制定并完善统一的、具有可操作性的黄河保护法，从而不仅为黄河流域生态保护和高质量发展建立硬约束，而且为打造我国重要生态屏障、确保黄河安全提供法治保障。

黄河立法不仅仅是要将黄河治理纳入生态文明建设的轨道，更要按照“五位一体”的总体布局统筹安排，从而全面落实黄河流域生态保护与高质量发展国家战略〔8〕。为此，一要运用法治思维将黄河流域长期以来在生态环境保护工作中经实践证明行之有效的各项措施，以法治方式确立为流域空间管控、环境总体规划、水资源管理、污染防治、生态保护与修复、环境和安全风险防范、流域综合管理等方面的制度。二要严格落实黄河流域生态环境保护相关法律法规、生态环境损害赔偿制度和生态补偿制度机制，进一步加强生态环保执法，完善行政执法与刑事司法衔接机制，建立完善的源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的执法监管体系，落实跨区域、跨部门生态保护联合执法、交叉执法机制。三要加强黄河流域生态保护法律法规及高质量发展方面的政策宣传，增强全民环保意识、节约意识、生态意识，从而构筑黄河流域生态保护和高质量发展大环境。