广饶县水权水市场建设形势与对策

王倩倩，陈学群

（1.东营市委办公室，山东 东营 257000；2.山东省水利科学研究院，山东 济南 250014）

随着新时期“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路得到深入贯彻落实，特别是黄河流量生态保护与高质量发展战略持续推进，以水权市场建设为重要突破口，更好地发挥市场调节和政府调控作用，成为水利事业发展改革的重中之重。

广饶县地处黄河三角洲南缘，具有较为优越的地理区位条件。然而，受多方面因素影响，近年来生态保护与经济发展之间的矛盾在水资源领域逐渐暴露，目前已成为地下水超采和黄河水资源超载的“双超”问题集中区域，加快区域水资源治理，建立健全水资源刚性制度，进而迅速提升水资源配置能力已迫在眉睫。在此过程中，既要充分发挥政府部门的宏观把控作用，也要更好地发挥市场调节在水资源配置中的主导作用。唯此，才能让水资源刚性约束发挥威力，让节水成为全社会推进高质量发展的动力，让水权交易成为水资源高效配置的内生机制。

1 区域水资源及其开发利用状况

1.1 水资源禀赋条件

广饶县位于山东省中部偏北，东营市南部，濒临渤海莱州湾，是黄河三角洲高效生态经济区和山东半岛蓝色经济区的核心区域，该县总国土面积1 137.87 km2，现辖3 个街道、6 个镇、2 个省级经济开发区。根据《东营市第三次水资源调查评价报告》，广饶县多年平均降水量为542.2 mm（1956—2016 年），多年平均当地地表水资源量为8 467 万m3，地下水资源量为7 757 万m3，重复计算量1 563 万m3，多年平均水资源总量为14 661 万m3。该县客水资源包括河流入境水、黄河水、长江水3 部分。其中，入境的小清河、支脉河分配水量分别为8 400 万m3/a 和1 800 万m3/a；现行分配的黄河水指标为5 600 万m3、长江水指标为5 000 万m3。

1.2 水资源开发利用程度与用水水平

2020 年，广饶县总供水量为25 150 万m3，其中当地地表水10 053 万m3、跨流域调水7 872 万m3、地下水7 225 万m3。与多年平均水资源量相比，地表水资源开发利用率达到53.8%（含小清河、支脉河水量），地下水资源开发利用率达到93.1%，水资源总开发利用率达到65.4%。可以看出，当地水资源开发利用已接近上限，潜力十分有限。

据统计分析，全县灌溉水利用系数达到0.648、亩均灌溉水量为192 m3、万元工业增加值用水量13.56 万m3、城镇居民综合生活用水量107 L/人·d、农村居民生活用水量43 L/人·d。当地的用水水平与山东省及华北地区用水效率相比，还有一定的差距，表明全社会节水尚有潜力。

1.3 水资源开发利用存在问题

1）水资源总量不足，但水资源浪费现象依然存在。广饶县属于资源型严重缺水地区。水资源总量不足，人均、亩均占有量偏低，现状年水资源人均占有量298 m3，低于山东省人均水平，仅为全国人均的14.5%。然而，广饶县从麻湾引黄闸取水，经过东营区的麻湾总干渠进入境内，中途的偷水、漏水等现象导致输水损失较大，造成了黄河水资源的浪费。该县现有供水工程老化、失修严重，建筑物破损，跑水、漏水现象普遍存在。

2）产业结构及其布局有待优化，用水效率存在不均衡现象。目前广饶县企业大部分为化工、造纸、热电等高耗水企业，产业结构不合理，使广饶县整体用水水平偏低，用水效率不高。且广饶县南部发展速度快、经济总量大，工业生产以地下水为主要水源，引江水为主要客水水源，受指标限制，水资源相对贫乏。北部引黄地区经济总量和工业企业相对较少，地表水及黄河客水资源相对丰沛，引黄引河便利。

3）水资源取用约束不足，“双超”问题已成为区域高质量发展的突出阻碍。根据《山东省地下水超采区综合治理实施方案》，广饶县地下水超采治理总量为1 711.33 万m3/a，其中浅层孔隙水超采量为1 095.83 万m3/a、深层承压水超采量615.5 万m3/a。自2016 以来，广饶县大力推进地下水超采治理，至2021 年底基本完成目标。但是，地下水超采问题并没有从根本上彻底解决，地下水位还没有得到完全恢复。2020 年12 月17日，水利部印发的《关于黄河流域水资源超载地区暂停新增取水许可的通知》，确定广饶县所在的东营市为全国7 省13 市黄河水超载区之一，被暂停以黄河水为水源的新增取水许可审批。地下水超采和黄河水超载等“双超”问题，反映出长期以来当地水资源取用缺乏有效约束。

4）水权交易机制仍不够健全，社会节水动力不足。2018—2020 年，广饶县陆续开展了花官镇、广饶街道、稻庄镇、乐安街道等区域水权水市场建设探索，在大力促进全县地下水超采治理工作的同时，初步形成了2 项制度+1 项机制+1 个平台的系统成果。但是，在水权交易机制方面，仍然面临着机构不落实、办法不严谨、程序不明确、交易不充分等问题。受此影响，一些用水户不能将节水成效转化为经济收益，导致节水后劲不足。

2 水权水市场建设面临的形势

2.1 盘活水资源存量

黄河流域生态保护与高质量发展需要广饶加快产业升级，迫切需要利用水权水市场建设盘活水资源存量。具体来说，就是要在严格执行区域用水总量控制的前提下，鼓励诸多企业充分发挥已获得的取水许可权益，通过产业升级、节水技术改造、再生水利用替代等方式节约有限的新鲜水资源，并通过水权交易的方式获得收益，不断提高区域水资源利用效率和效益。

2.2 实现水源置换

“双超”治理持续加速，迫切需要利用水权水市场建设实现水源置换。一方面，利用已建成的长江水源配置工程，实施长江水对地下水、黄河水源的直接置换；另一方面，利用建成的区域水网工程，实施长江水、再生水对地下水、黄河水源的间接置换。在此过程中，应用水权交易机制，发挥市场调节作用，消除供水价格、供水工程等因素的壁垒和制约。

2.3 解决长江水源“跨河”难题

东营市加快黄河三角洲经济协同发展，迫切需要利用水权水市场建设解决长江水源“跨河”难题。目前，东营市仅广饶县具备直接取用长江水源的工程条件。但为了更好地完成黄河水资源超载治理，东营市在制定《东营市“十四五”水资源规划》时，将全市长江水控制指标向各县、区（功能区）进行了分解。为了实现长江水源“跨越黄河”问题，东营市已协调各县、区在统一的水权交易平台上，开展长江水源与黄河水源的置换交易，即广饶县多引用长江水源，但占用黄河水源指标，交纳黄河水源水费；开展交易的县、区相应多引用黄河水源，但占用长江水源指标，交纳长江水源水费。这一措施可以很好地解决长江水源在东营市境内的“跨河”难题，从而实现黄河三角洲经济协同发展，广饶县建立健全水权水市场是其中不可或缺的一环。

3 水权水市场建设对策

3.1 建立水资源刚性约束制度

强化取水口监管、完善取水许可制度，规范取水许可管理，强化取水许可事中、事后监管，依法查处未经批准擅自取水、超许可水量取水、超采地下水、无计量取用水等行为。对取用水户等社会主体，加强取水许可执行、用水定额落实、用水计量等情况的全面监督，运用信息化手段提升取用水动态监管能力，建立以用水总量控制为核心的水资源刚性约束制度。

3.2 夯实区域水网工程体系

按照“先外调水、后当地水，先长江水、后黄河水，先地表水、后地下水，先非常规水、后优质水”的水资源优化配置原则，充分利用水网工程，实现长江水、黄河水、当地地表水、地下水、非常规水“五水”联合调度，置换黄河水超载量和地下水超采量。包括通过淄河等河道拦蓄工程、高店水库增容工程等建设，提高调蓄能力；通过广饶县工业水源转换工程，实现引江水利用量，用于置换黄河水和地下水。同时，积极推进非常规水利用，加快推进城乡污水处理及再生水回用工程设施建设，逐步提高污水集中处理率和再生水回用率。

3.3 健全水权交易机制

依据水资源开发利用条件、用水总量控制指标体系和相应的水权分配原则，确定区域和行业取用水总量和权益的分配方案，建立初始水权确认制度。依据《山东省水权确权登记工作指导意见》进行水权确权颁证，建立完善水权确权登记制度。制定出台《广饶县水权交易管理试行办法》，建立高效的水权交易运行机制，有效的保障水权交易的开展。在初始水权分配、水权交易管理办法出台的基础上，建设水权交易平台。全面发动各类用水户，通过实施节水灌溉、生产工艺改造、老旧管网改造等节水措施以及节水载体建设，将节约的水量作为水权交易的核心标的，实现“节者有动力，节水有收益”的目标。

3.4 完善生态补偿机制

充分认识生态水量对于维系河流、湖泊等水生态系统结构和功能的重要性，配合省、市做好小清河等生态水量的保障工作。促进县、区之间、镇与镇之间的用水总量指标交易，实现生态补偿。目前，广饶县借助东营市搭建的水权交易平台以水源置换的方式分别与东营经济技术开发区和利津县进行了长江水与黄河水的水量置换交易，探索出了一条生态补偿的路子。

4 结语

水权水市场调节是节约保护和高效利用水资源、实现水资源的可持续利用最为有效的途径之一。该措施不仅可以减少用水过程中的水资源浪费，还能够有效抑制不合理的用水需求，体现出水资源的稀缺性价值。广饶县地理区位优势明显，在贯彻落实黄河流域生态保护与高质量发展战略过程中，急切需要通过建立健全水权交易市场来促进社会节水、水源置换和生态补偿。为此，该县还需要以水资源刚性约束为抓手，以区域水网工程为基础，以水权交易机制为动力，以生态补偿机制为保障，不断提升区域水资源配置能力，更好地以水资源可持续开发利用支撑经济社会可持续发展。