检察融合式监督工作模式的探索

● 徐 鸿/文

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作意见》（以下简称《意见》）提出了进一步提升法律监督效能的要求。检察机关在新时代法治建设中责任重大、使命光荣、大有作为，但是与人民群众的法治新需求相比，为大局服务、为人民司法的理念落实尚不到位，业务能力和综合素质仍有差距，法律监督职能作用发挥还不够充分。信阳检察机关积极探索融合式监督工作模式，加强业务部门之间的协作，根据监督工作实际需要，对某些领域重大案件综合运用“四大监督”职能，视情选用多种监督手段，对每个监督案件从程序启动至结果实现全过程跟踪推进，一系列检察监督办案工作前后衔接、环环相扣，做到“没完没了接续监督”，最终实现机制完善、长效长治，提升了治理体系和治理能力现代化水平。

一、检察融合式监督工作模式的基本内涵

（一）融合式监督工作模式的基本概念

融合式监督工作模式实质上是检察一体化的特殊形式之一。当前对检察一体化的研究主要有四个维度：一是上下级检察院之间的一体化体制；二是同级检察机关之间的一体化协作；三是检察机关内部业务部门之间的一体化配合；四是“四大检察”“十大业务”之间的一体化融合。基层检察机关探索的融合式监督工作模式，主要是在第三维度和第四维度。前者是强化部门间联系沟通的传统工作方式，即根据案件所属领域或所处程序由不同部门承办人接续办理，在此种融合监督模式下要求各业务部门在案件前后交接中充分体现责任担当，细化程序和责任，实现无缝对接。后者是办理该案的检察官全程跟踪办理，不必因为案件进入另外一种专业监督领域或者下一个监督程序而把案件交到另外一个部门，而是根据案件进展改变监督手段，持续对案件进行监督，直至监督需要达到的理想结果实现，方为办理完毕。这一模式是对现有的专业化监督和分领域监督融合辩证，对现有办案单元模块和法定程序规则修正改进，是对检察机关内部办案职权的再分配和再审视，也是对检察机关法律监督权的新认识和新拔高。

（二）融合式监督工作模式的基本原则

融合式监督工作模式除了坚持依法办案之外，还应当遵循以下原则：一是检察一体原则。各部门之间应互相支持、信息互享、紧密协作，形成检察合力，推动案件成功办理，全力规范办案程序，严格审查文书质量，确保案件质效，为创新跨专业、跨领域检察协作提供更多可复制、可借鉴的样本。二是权责对等原则。负责承办监督案件的检察官或者办案组应当对照检察官办案权力清单的各项职责要求，认真履职，同时也要承担相应的责任，检察长和部门负责人要履行好监督管理作用，做到放权不放任，监督不缺位，有责必追究。三是问题导向和结果导向相结合原则。重大监督类案件源起于刑事案件或者社会公益线索问题被发现，终结于被监督者担负起应当履行的职责或者得到应有惩罚，受损公益得以彻底恢复或者保护到位，也就是从发现问题线索直到问题得以全部解决，这是融合式监督工作模式的一个完整形式。四是必要性原则。只有在本地有影响或难以监督的案件才由检察长指令专人或者办案组一揽子办理，一般监督类案件不必采取跨部门、跨条线的监督形式，按照现有部门职能划分即可。

（三）融合式监督工作模式的主要内容

“四大检察”监督相互支持，相互促进，共同构成检察机关完整的法律监督职能体系，凝聚成整体检察监督合力。在谋划检察工作时，要特别注重“四大检察”监督之间的内在逻辑联系，统筹发展，贯通互济，一体把握，整体推动。对于重大监督案件适时采取融合式监督工作模式，依法充分行使法定监督权，用足用好侦查权、批捕权、公诉权、公益起诉权、诉讼监督权、执行监督权、执法监督权等职权，明确起诉、抗诉、提出纠正意见、检察建议、调查核实等行使职权的具体方式，跨领域、跨专业综合运用各种监督方式手段，形成完善的履行法律监督职责的立体化职权体系，提升整体监督合力，保证法律统一实施，促进依法行政，保护和修复被破坏的社会公益，为经济社会高质量发展贡献更大检察力量。

二、检察融合式监督工作模式的制度基础

（一）系统理论是融合式监督工作模式的哲学基础

系统是由相互作用、相互依赖的若干组成部分结合而成的、具有特定功能的有机体，从事任何工作都要从事物的总体与全局上、从要素的联系与结合上研究事物的运动与发展，找出规律、建立秩序，实现整个系统的优化。党的十八大以来，习近平总书记就坚持系统观念多次作出重要论述，并指出：“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”。［1］习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。最高检张军检察长指出，检察机关监督办案与其他执法司法机关密切相关，要融入法治体系建设“大系统”、法治监督体系“子系统”履职尽责，用系统观念分析、解决问题，助力执法司法协同高效，真正做到配合有力、制约有效。［2］参见张军：《坚持以习近平法治思想为指引 加强新时代检察机关法律监督》，《求是》2022年第4期。检察机关作为国家机构的一个分系统，下设内设机构又是这个分系统的子系统，不同层级系统之间，系统内部之间又分别相互联系、发生作用，共同完成系统的使命和任务。这就要求检察机关各个部分之间应当遵循系统性原理，相互配合、相互支持，同向发力、协同作战，形成履行法律监督职能的强大整体合力。

（二）法律监督机关宪法定位是融合式监督工作模式的宪法根据

宪法规定检察机关是国家法律监督机关。作为法律监督机关，可以综合运用法律赋予的各种检察手段和方法，而不拘泥于某个专业或者限制于某个领域之中，来实施法律监督工作，以达到监督效果最大化。在融合式监督中，“四大检察”“十大业务”交互融合、相承衔接，最大限度激发出检察机关法律监督整体合力，推动检察工作全面、整体、系统、协调发展，为经济社会高质量发展提供更高质量的检察服务。

（三）《意见》是融合式监督工作模式的政治保障

《意见》首次以党的文件形式重申确立了检察机关法律监督工作定位，是以习近平总书记为核心的党中央高度重视法律监督工作的充分体现。在实践中，社会对检察机关的职能和定位或多或少存在不太理解的情形，检察官从以职务犯罪侦查和诉讼案件办理为主转变到以法律监督为主责主业尚需一定时间过渡，法律监督的效果还未能充分发挥出来，尚未完全达到党和人民的新期待。面对这种局面，必须加强协作配合，大胆尝试探索将法律赋予检察机关的刑事、民事、行政、公益诉讼检察等各项职能融合运用，落实监督办案一体化要求，形成监督合力。

（四）检察一体化是融合式监督工作模式的体制保障

检察一体化是检察机关的组织原则和领导体制的重要内容，也是检察权行使的原则之一。在这种体制下，检察官在执行职务的过程中因故不能继续执行职务或者检察长认为其不适宜继续执行某项职能，检察长或上级检察官有权指派其他检察官承继或者代理其职务，有关诉讼程序可以继续进行。因此，检察长有权指令某个检察官或者办案组办理某监督案件在各个诉讼领域的全部环节，这也是检察一体化原则的应有之义。基于检察一体化的以职能融合为基本特征的监督工作模式，是“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展在业务实践中的具体化和升级版，反映了检察权运行的系统性和整体性。

三、融合式监督工作模式的实践探索与现实问题

（一）信阳检察在多个领域开展融合式监督

信阳检察机关较早在环境资源公益诉讼领域积极探索融合式监督办案机制，搭建起“市院管总、片区协作、县区联动”工作架构，形成“市院检察长+10个县区院检察长”的“10+1”工作格局，充分发挥市级院在全市公益诉讼工作中“管总”的核心作用和指挥功能，加强对基层院的指导和与市院各部门的配合协作，不断提升两级院在公益诉讼中的监督工作效能。一是加强检察机关内部协作配合。探索“检、警、技”融合式办案模式，进一步整合全市检察公益诉讼办案资源，充分发挥融合式办案机制效能，提高公益诉讼专业化、规范化水平。二是制定一系列规范性文件。先后出台了加强公益诉讼内部协作配合的规定等文件。三是组建专业化办案团队。整合全市检察资源，分领域成立了11个专业办案团队，负责对全市范围内重大疑难案件、上级院、市委、市人大等上级机关交办的案件、跨行政区域案件的查办。在知识产权保护领域，市院成立了集刑事、民事、行政检察为一身的知识产权检察办公室，统一办理涉知识产权保护的案件，参与“万人助万企”走访活动，积极发现问题线索，助力企业良性竞争和长远发展。在未成年人保护领域，推行综合保护工程，从普法宣讲到心理疏导，从刑事办案到司法救助，综合运用检察听证等方式，统筹发挥社会力量，形成未成年人保护一体化工作格局。

信阳检察机关在探索检察融合式监督工作模式中，通过办理一批在全国、全省有影响力的典型案例，充分体现了融合式监督工作模式的具体程序，反映出融合式监督工作模式在新时代法律监督实践中的旺盛生命力。四年来，市院共向各县区院交办公益诉讼案件线索16批256件，挂牌督办案件85件，其中在商城县检察院诉商城县林业局不依法履行职责行政公益诉讼案件中综合运用多种手段，涉及多个业务领域，采取了诉讼、检察建议、调查核实等措施，从对公益损害人刑事立案监督到提起刑事公诉，从对履职不力的行政单位制发行政公益诉讼诉前检察建议到提起行政公益诉讼，从建议县政府认真落实法院拆除违章建筑的判决到公益恢复情况“回头看”，有效实现了监督目的。

（二）探索融合式监督工作模式存在的问题

1.理念转变不及时。长期以来，检察机关重办案、轻监督，而且各项监督职能分属不同业务部门，一些检察人员在监督办案中只熟悉本领域或者本程序内的工作，很少通盘考虑接续监督到底，一定程度上存在不对业务范围之外的监督负责的错误认识。

2.应用范围不清晰。检察融合式监督目前还没有明确的概念和范围，哪些类型的案件更适合采取这种监督模式，并不是特别清晰，需要在实践中逐渐明晰。

3.监督手段不明确。法律规定了检察建议、调查、诉讼等多种检察监督的方式，但是在融合式监督工作中如何娴熟的选择和运用上述不同的监督方法，需要检察人员在实践中不断积累经验。

4.机制措施不完备。融合式监督工作模式需要一系列配套的工作机制和监督程序，但是司法体制改革后，司法责任制的配套机制还不太成熟，适合融合式监督新模式的细分配套机制自然更不完备，比如授权方式和权限、承办检察官个人业绩考评和业务部门的指标考核如何兼顾等。此外，由于管理关系的复杂性、多层性以及法律体系中各部门法调整领域的相对独立性，条线式管理造成各自相对封闭发展，导致部分领域检察监督职能发挥还不够充分。

四、完善检察融合式监督工作模式的路径

针对上述探索过程中出现的问题，如何及时转变理念，准确理解检察融合式监督工作模式的运用场域和行使手段，设计和构架起合理有效的工作机制和办案程序，需要在具体实践中逐步予以完善。

（一）培养检察人员的法律监督意识

探索融合式监督工作模式必须理念先行。首先，着力提升检察官责任担当意识。坚持问题导向敢于启动监督程序、坚持结果导向持续追求监督效果的担当精神和不达目的不罢休的劲头，是检察官开展监督工作必备的素养。检察官不能守株待兔，坐等案件出现，要带着专业的监督眼光，从有关案件、本地新闻、外地办理案件中，抽丝剥茧、析微察异，去发现监督线索，不能满足于就案办案。其次，深刻理解“四大检察”融合监督的内涵。为了达到监督目的，提升监督效能，在办案中将“四大检察”“十大业务”的各项职能紧密融合，根据不同的监督需要采取不同的监督手段，握紧拳头，环环相扣，凝聚监督力量，追求倍增效应，实现较好监督效果。第三，培养接续监督理念。检察机关立足法律监督职责定位，以彻底解决监督事项为宗旨，既不能离开自己所负责环节后就不管不问，也不能检察建议一发了之，更不能因拿到胜诉判决就止步不前，而是要通过检察建议和诉讼等监督方式去破解执法不严、司法不公、“执行难”等问题，主动参与社会治理，督促政府依法履职，确保实现公共利益最大化，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）厘清融合式监督工作模式的运用范围

检察一体化工作模式传统上被运用于职务犯罪侦查工作中，近几年，各地检察机关在一体化背景下积极探索融合式监督，并更多运用在事关公益受损等重要领域的案件办理中。在生态环境资源保护、食品药品安全、众多消费者权益保护、国有土地损坏和国有资产流失等领域，实行“四大检察”协同集中办案模式，呈现刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察相结合的立体保护态势；有地方推行刑事附带民事公益诉讼加行政公益诉讼的双查机制，实现刑事诉讼与附带民事公益诉讼同步，或者继续推进行政公益诉讼，直至问题得以解决；在环境生态保护领域，有地方探索推行“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”检察工作模式，环境保护刑事检察和公益诉讼检察案件均由一个部门办理；各级未成年人检察部办理包括公益诉讼在内的全部涉未案件；各市级院已经组建知识产权办公室，集刑事、民事、行政于一体办理涉知识产权案件；还有地方探索刑民一体办理虚假诉讼案件等。当前正在探索的烈士英模荣誉保护、未成年人权益保护、安全生产、个人信息保护和军人权益保护等领域也是下一步融合式监督工作模式适用的重点领域。

（三）明确融合式监督工作模式的措施手段

《人民检察院组织法》、刑事诉讼法等赋予检察机关一定的监督手段，在融合式监督工作模式中，要特别注意灵活运用好三大类监督权能手段。第一，以诉讼手段为主线和保障。检察机关实施法律监督的基本方式就是诉讼。从法律监督工作链条上看，诉权是这个链条的主线，其他监督方式可以视为主线上延伸的分支，主线和分支共同形成完整的监督网络。要充分发挥出诉权的基础作用、刚性权威和后盾保障，在相较便宜的监督手段如检察建议等无法起到较好效果时，诉权可以作为监督职能实现的保障手段。在具体个案办理中，要对案件事实证据的审查、对法律适用的斟酌选定、对违法诉讼行为的监督等，做好准备工作，提高靶向性和精准度，力求诉得出、抗得赢，实现法律监督成果。第二，以调查核实为基础和连接。追求最佳的办案效果，尤其需要充分发挥调查核实权的基础性作用和连接手段作用。调查核实对于查明监督事实、提高监督精准度、提升监督效果均有基础性作用。虽然在不同的监督领域，调查核实的适用对象、调查重点、方式手段等存在一定差异，但是基本内容相同，要通过规范调查核实活动，提高调查核实质量，可以在不同的监督环节共享共用调查核实所掌握的情况、收集的证据，将不同的监督职能串联起来，前后衔接，形成合力，以达到提高监督效率和效果的目的。第三，以纠正意见和检察建议为常态和补充。人民检察院行使法律监督职权，可以依法提出纠正意见、检察建议，有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。纠正意见一般针对公安机关和审判机关在办案中出现的违法现象，检察机关在履行职责时发现这类情形，应当直接发出纠正违法通知书，责令其依法改正。检察机关在履行职责过程中，发现行政性机关等存在履职不当时，与其进行磋商沟通，发出检察建议，督促其依法行政、积极履职、自我纠错，避免公益受损，形成相互协作的格局。在具体适用过程中，需要先期调查了解情况的要及时组织开展调查核实，为后续监督夯实证据基础；能采取检察建议和纠正违法等方式就能解决的问题，尽可能选择这种便捷高效的方式；为体现监督的刚性和权威性，在其他手段难以实现监督效果的，坚决拿起诉讼武器，确保监督效果。

（四）完善融合式监督工作模式的机制保障