基层水利质监工作存在的主要问题及对策探析

朱 峰

(大连市普兰店区生态环境事务服务中心，辽宁 普兰店 116200)

0 引 言

1986年我国最早提出要实行水利工程质量监督的要求，原水利电力部成立了质量监督总站，出台颁发了质量监督暂行条例和单元工程质量评定标准，标志着工程质量监督的正式实施[1]。然而，当时的工程质量监督仅局限于中央直属的水利建设项目。

1988年组建完成的水利部，设置了地市级质量监督站、省级质量监督中心站和水利部质量监督总站三级监督机构。在此期间，辽宁省成立了水利工程质量监督中心并颁发了水利工程质量监督实施细则。2016年，辽宁省水利厅明确提出市、县水行政主管部门须按总体考核要求设立水利工程质量监督机构，这标志着辽宁省开始正式组建成立基层水利质量监督机构[2-3]。然而，由于各项法律法规和工作制度不完善、组织机构不健全等造成工作开展难度大，基层水利质监模式混乱等，若简单地重复过去的方式难以有效保障水利质监工作成效，甚至会达到相反的效果。

1 基层水利质监工作存在的主要问题

1.1 质量监督政策法规不完善

对于水利工程质量，我国实行强制性监督制度，因此建立健全法律体系是保障市场机制有序运行的根本要求，也是贯彻落实质监工作的有效途径。政策法规规范、全面是有序开展基层水利各项质监工作的基本条件，而对质监工作过程中出现的诸多问题现行水利行业法律法规难以有效法规规范、制约作用。①在开工初期对各参建单位资质等级审查时，质量监督工作人员很难界定其是否有非法转包、分包、资质挂靠等行为。②对项目实施过程中的安全和工程质量问题，参建单位对监督人员提出的整改要求不够重视。总体而言，以上因素的存在大大降低了基层水利工程监督质量。

1.2 质监经费不能满足工作需求

2020年，大连市普兰店区开工建设河渠桥梁翻建工程、中小水库除险加固工程、河道清淤整治工程、地下水超采治理截流引河补水工程、河湖生态修复工程等，为保证工程质量达到合格标准每个项目都实行委托第三方抽样检测。2008年，依据财综[2008]78号文国家发改委和财政部要求，自2009年1月1日起由同级财政预算保障水利建设工程质量监督费，停止向建设单位征收此项费用。然而，因大连市普兰店区财政经费紧张，2020年水利工程质监站申请到的专项经费仅有5万元，因经费不足质监站难以对工程项目开展有效的抽检。

1.3 质量监督管理机构不健全

受限于人员编制和政府部门体制等条件，负责水利工程质监监督工作的水行政主管部门人员较少。目前，我国缺乏专业的水利技术人才，愿意投入基层工作的高端人才更少。随着水利工程投资规模的扩大，立项开工项目的逐渐增多，许多基层水利质监人员“兼职”项目法人管理工作，同时充当质监人员的现象极为常见[4]。繁重的“双重”工作很难提高质监人员专业水平，甚至出现疲于应付各种工程问题的情况。

1.4 部分质监人员素质偏低

基层水利质量监管覆盖范围广、涉及专业知识多，基层质监人员的专业技能和知识储备必须达到工作要求，这也是顺利基层水利质监工作的基本条件。然而，现阶段监管人员数量配备不足，大多数人员的素质和岗位技能达不到实际工作要求，具备专业技能和相应素质的人员较少，从而使得基层水利监管水平整体偏低，无法满足现阶段的实际需求，加之基层水利质监人力资源配备不足，监管单位未充分认识到专业技能的重要性，未开展岗前、岗中培训等，使得专业素质和技能水平较低。

2 基层水利质量监督体制改革

大连市普兰店区基层水利质监站紧紧围绕“强监管、补短板”的总基调，不断积极探索，寻求突破，从多方面深化改革切实提升工程质量监督水平。

2.1 健全水利质监法律法规

水利行业规范、技术标准、法律法规是开展质监工作的主要依据，这也是保证工程质量的基本前提，对充分发挥质监作用发挥着关键作用。目前，水利行业法律法规对指导和规范基层水利工程仍存在许多不足，现阶段还处于破旧立新的发展时期[5]。①应强化司法维护、法律执行、法律制定等环节的运行机制，以法律准则指导规范化、制度化基层水利质监工作；②进一步修订完善工程建设标准强制性条文、工程指令管理规定、质量监督管理规定等法律法规，制定度量有效的处罚细则以及符合新时期质量管理要求的条款，树立质量法律威信并将质量管理提升至法律层面，做到基层质量监督执法必严、有法必依、有法可依；③可结合质监工作实践提高修订法律法规的频率，进一步完善补充现行法律，使之能够更加规范地指导基层质量管理实际工作，保证水利工程质量及其效益的长效发挥。

2.2 保证质量监督经费到位

一般地，水利工程具有建设周期长、分布范围广、监管任务重等特点，基层质量监督机构普遍存在地方财政难以保障工程监督经费的现象。在经费不足的条件下，基层质监站要加大与项目法人的衔接协调，主动跟进现场抽检，积极参与全过程项目监管，努力将项目“飞检”的成果转化为项目第三方检测成果。此外，建议在工程立项时将质量监督经费纳入预算，项目开工后按照工程进度，由水行政主管部门将此项独立费用划拨给质量监督机构。同时，对质监经费采取工程审计补充措施，按照监督协议约定委托第三方审计机构，对该项费用的划拨到位情况进行监督。

2.3 完善质量监督机构体系

高度重视质监组织建立的重要作用，结合有关规定进一步完善监督机构体系，保证充足的质监经费，为顺利开展各项监管工作提供强有力的支持。首先，解决基层人员缺乏的问题是做好质量监督工作的重要保障。抓住当前机构改革的契机加快完善基层水利质监机构体系，打破招考入编用人机制多渠道吸纳高层次专业人才，不断补充质监机构人员。其次，结合工程实际情况构建适用于当地的网络监督体系，确保各单位参与水利工程建设，明确每个参建主体的权限与监管职责。对此，大连市可将质量监督板块补充至水利工程建设监管平台，对各参建单位质量行为和监管体系充分利用网络平台的优势，实现全面高效地监管[6]。

2.4 提升基层质监人员整体素质

基层质量监督人员要全程参与水利建设的各个环节，质量监督与建设单位等要充分认识基层水利监管的重要作用，将质量监管的重点转向对工作人员的管控。创新工程质量监管模式，制订有效的管理制度，全面掌握质监人员的服务水平、工作状况等，针对质量监督人员基层水行政主管部门要加快建立奖惩考核机制，以年度考核质监人员的工作业绩、业务素质水平和专业知识，通过奖惩并举切实提升质监人员的工作效率和监督质量，为实现水利事业的长效发展提供基础保障[7-10]。

此外，水利工程质量的提升是基层监管人员开展工作的主要目的，监管过程中相关机构和人员要树立主动服务意识，充分利用自身专业技能和职能优势给施工人员或建设单位提供科学的指导，从根本上解决因个人行为或专业技能素质偏低而带来的人为失误问题。

2.5 改进基层质监工作模式

为了有效解决水利工程质量监督过程中存在的许多问题，必须适应新形势发展需求加快改进基层质监工作模式。大连市拟提出不具备设立专职质监机构条件的可采取购买服务或其他方式开展质量监督工作。至此，除施工单位要严格控制自身质量行为，基层水行政主管部门可以委托具有水利质监资质的公司或采取与政府部门联合监督的方式开展质量监督工作；相应的购买服务方式应注意承接主体和购买主体要具备的条件，要严格执行《政府购买服务管理办法》中的相关规定。

基层水利质量监管部门要顺应数据化、信息化快速发展的潮流，快速融入至信息化、现代化的潮流中，加快创新基层质监工作模式提高工作成效与效率。依据水利市场信用信息平台创建监管数据库和信息化管理系统，对工程项目和招标、检测、质监、监理、设计、施工、业主等单位及人员实行入库管理；建立工程项目问题整改、现存问题、监督巡查等清单，并建立质监工作台账和失信名单、淘汰制度，实行动态管理，定期发布公告。借鉴先进的管理模式及成功经验，对有条件的工程或大中型项目实行网上申报审批、线上质量评价、电子化施工监控等，逐步形成高效先进的网络化、信息化办公模式。

3 结 语

文章全面系统的阐述了基层水利质监工作存在的问题，并提出改进工作模式、健全法律法规、保证管理经费、提高人员素质、加强质监机构体系建设等对策，为促进基层水利发展和深化水利工程质量改革提供一定参考。