山水林田湖草生态保护修复工程研究

王丙晖 康蒙 金美英 谢朋 解欢

（山东省生态环境规划研究院 济南 250000）

0 引言

近年来，我国人口持续增长和长期高强度开发建设，同时，一些地区盲目开发，不重视生态环境保护，造成部分重点地区生态系统破坏较为严重，个别地区已经接近或超过资源环境承载能力。国家组织实施了中央财政资金支持的生态保护修复试点工程，成效显著。但由于试点工程缺乏整体规划和统筹考虑，存在条块分割、无法形成合力等突出问题，导致生态系统的功能没有得到有效修复和提升。

2013年11月，习近平总书记在《关于“中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定”的说明》中提出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”［1］。为落实习近平总书记“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，2016年以来，中央财政设立了重点生态保护修复治理专项资金，共安排500亿元先后组织实施了24个省（自治区、直辖市）的25个重点区域山水林田湖草生态保护修复试点工程，计划总投资3 500多亿元［2］，工程区域主要涉及影响国家生态安全格局和永续发展的重要区域，包括泰山、祁连山、黄土高原、京津冀水源涵养区、川滇生态屏障以及东北森林带等国家重要的生态功能区，工程内容包括废弃矿山修复、水流域综合治理、土地综合整治、污染土壤修复、生物多样性保护等类型［3］，对维护国家生态安全发挥了积极作用，但部分地区在实施山水林田湖草生态保护修复试点工程过程中，存在实施方案编制不科学、绩效评价体系不完善、地方配套建设资金缺乏及组织协调不顺畅等方面问题，亟待解决。

1 存在的问题

1.1 实施方案编制不科学

山水林田湖草是一个生命共同体，对山水林田湖草生态系统进行保护修复，要以生态环境问题和生态功能目标为导向，通过分析生态环境现状，对照生态功能目标，深入研究问题的内在联系和因果关系，做到对问题的系统分析、重点突破和统筹解决，而部分地区的山水林田湖草试点工程实施方案编制不科学、不合理，缺乏统筹考虑和整体规划。①不同地域的自然条件、地理条件和经济发展水平不同，面临的生态环境问题也存在差异。山水林田湖草生态系统保护修复要紧密结合该区域生态服务功能和生态系统的结构特征来编制实施方案，这就需要对本地区的突出生态问题进行摸底调查，但部分地区编制实施方案前没有对本地区存在的生态环境问题深入调查研究，导致一些突出的、亟待解决的生态环境问题未纳入治理范围，生态修复工程的实施效果大打折扣。②各地区项目均由所辖区县上报，为多争取上级财政资金，存在项目“打包拼凑”、盲目扩大项目绩效指标、目标设定过高等方面问题。同时，各区县上报的项目相对独立，缺乏系统性和整体性，影响生态保护修复效果。③各地大多积极上报有经济收益的土地整治类项目，而对于没有经济收益，且财政资金投入较大的矿山治理等项目积极性不高。④中央山水林田湖草生态保护修复试点工程的实施周期为三年，而实施方案中部分项目的实际实施周期超过三年，项目的实施效果无法保障。

1.2 评价验收体系不完善

2016年9月，财政部、原国土资源部、原环境保护部联合印发《关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》，要求积极协调解决推进山水林田湖生态保护修复工程实施过程存在的问题，完善生态修复的标准体系、技术规范等，为地方开展山水林田湖生态保护修复提供必要的技术指导和专业服务。山水林田湖草生态修复工作是一项复杂的系统工程，涉及的部门多、领域广、学科多、跨专业，2020年7月，自然资源部、财政部和生态环境部联合印发了《山水林田湖草生态保护与修复工程指南（试行）（征求意见稿）》，用于指导和规范各地山水林田湖草生态保护修复工程实施，但该技术指南仅提出按照相关管理规定及技术要求进行工程验收、评估工作，国家尚未出台山水林田湖草生态保护修复工程验收评价的具体标准和办法。现有的部门标准体系中，评估对象单一，缺少面向山地、水体（流域水环境）等复合生态系统的评估标准；缺少可量化、可评价的生态系统评估指标、生态保护修复目标和绩效指标；缺少针对生态问题区域和类型的工程技术标准，如土地综合整治、废弃矿山治理、水源地保护、土壤污染修复等。目前仅部分地区探索性地出台了验收评价标准，如：2019年9月，甘肃省自然资源厅印发了《甘肃省山水林田湖草生态保护修复项目验收技术指南（试行）》。由于各地区自行开展验收评价，导致各地生态保护修复工程的验收尺度不一，无法客观准确地评价项目实施的质量和效果，部分项目存在“重景观建设、轻保护修复”，绩效目标无法实现，生态修复效果差，甚至造成二次破坏等问题。

1.3 地方配套建设资金缺乏

根据财政部《重点生态保护修复治理资金管理办法》，山水林田湖草生态保护修复试点工程的基础奖补资金占工程总投资的比例较低，如：山东省优化调整后的泰山区域山水林田湖草生态保护修复试点工程总投资238.06亿元，而中央拨付基础奖补资金20亿元，仅占8.4%。同时，生态保护修复项目具有公益属性，因产业发展受限、投资回报收益低，社会资本投入的积极性不高，因此大量项目的配套建设资金只能通过地方政府解决，而试点地区普遍经济发展较慢，基层区县政府的财政收支矛盾 较为突出，同时国家严格控制地方政府债务规模，导致部分地区山水林田湖草生态保护修复工程的配套建设资金投入不足，部分试点工程存在项目建设进展缓慢、压缩和虚报项目投资金额、拖欠工程款等问题。

1.4 组织协调不顺畅

试点工程覆盖区域较大，子项目数量众多，部分项目需要跨区域实施，如水流域治理项目等。跨区域项目一般由不同的区县分头实施，项目实施过程中，不同区域间存在沟通、协调难度大等问题。同时，项目的审批、建设、验收及监管等环节涉及财政、自然资源、生态环境、发展改革、农业农村、水利、住建等多个部门，各地也不同程度存在部门之间沟通、协调难的问题，部分项目存在部门间推诿扯皮现象，影响试点工程的建设进度和实施效果，区域之间、部门之间联防联控和协同共建机制有待加强。

2 工作建议

2.1 摸清区域生态本底情况，科学编制实施方案

实施方案编制前，应对本地区生态环境、矿山治理、土地整治等方面存在的突出问题进行详细的摸底调查，掌握底数，找准问题。编制的实施方案要具有科学性、可操作性和针对性，以流域或山体等相对完整的地理生态单元为基础，结合行政区域划分，按照整体设计、分期立项、分段实施的思路合理确定工程区域、建设规模和投资规模，科学合理地确定绩效目标，做到统筹兼顾、整体施策、多措并举，从系统工程和全局角度进行综合治理。

2.2 完善验收评价标准体系

为进一步加强试点工程资金管理，切实提高资金使用效益，推动完成工程绩效目标任务，建议自然资源部、生态环境部组织建立国土空间生态修复标准体系，编制山水林田湖草生态保护修复标准，明确各项生态修复标准的名称、具体内容、适用范围等。明确重点区域、流域范围内开展山水林田湖草生态保护修复的主要内容、技术路线、指标体系、标准方法等，提升山水林田湖草生态保护修复的整体性、有效性和针对性。同时，研究出台工程成效评估、动态监测、绩效考核等相关规范标准，推动山水林田湖草生态保护修复的制度化和规范化［4］。组织完善山水林田湖草生态保护修复工程验收评价标准体系，编制项目验收评价标准和办法，对试点工程的矿山环境治理恢复、土地整治与污染修复、水环境治理等不同类型的项目制定可操作性的验收评估办法，对试点工程的完成情况分等级进行评判，并将评价结果作为中央绩效奖补资金的分配依据。

2.3 建立资金筹集渠道

山水林田湖草生态保护修复试点工程的实施区域均为全国重要生态功能区，因此，应适当提高每个工程的中央财政奖补资金占比，同时，根据地区差异性、生态地位的重要性和生态环境问题的严重程度实行差别化的资金奖补政策。对中西部经济欠发达地区，奖补标准应适当提高，对东部经济发达地区可适当降低。山水林田湖草生态保护修复试点工程的资金来源主要包括中央和地方财政资金及社会资金，财政资金来源涉及财政、生态环境、自然资源、水利等多个部门的专项资金，整合统筹水污染防治、工矿废弃地治理、农村环境综合整治、农业面源污染治理等山水林田湖草生态保护修复相关的资金，共同推进工程顺利实施［5］。同时，地方政府应逐步建立以中央财政资金为引导，吸引社会资本多元化投入机制，在资金筹措上“多条腿走路”，创新投入方式，形成多渠道、多层次、多元化投资机制，建立山水林田湖草生态保护修复绿色融资平台，探索资金筹集体制机制，建立多元化的融资平台，寻求社会资本合作模式，创新支持方式和利益分配机制，吸引更多的社会资本参与其中，确保工程资金有保障、有来源，发挥协同效应。同时，要将资金用到刀刃上，提高资金使用效率和绩效管理水平，增强生态效益和社会效益。

2.4 完善工作机制

进一步明确中央、地方及相关部门在山水林田湖草生态保护修复试点工程实施中的职责，建立“中央财政支持、相关部委督促指导、省市牵头组织、区县具体实施”的工作机制。试点省市应制定山水林田湖草生态保护修复相关的制度政策，包括绩效考核、责任分工落实、资金管理使用、工程监督实施等，加强风险评估、过程监测和后期管护，建立项目绩效与后续项目安排、财政资金支持挂钩机制和责任追究机制。同时，打破“各自为战”的工作模式，落实生态保护与修复责任主体，建立多部门、多地区共同参与的山水林田湖草生态保护修复工程指挥部，加强部门联动，形成监管合力和长效机制，建立协调机制和统一监管机制。强化各部门之间、各地区之间的协同配合和信息共享，做到目标统一，任务衔接横向融合、纵向贯通，保障工程顺利实施，提高山水林田湖草一体化保护修复的效率。

3 结语

山水林田湖草生态保护修复试点工程的实施对解决我国重要生态功能区的生态环境问题、提高区域生态系统质量和功能发挥了示范作用，为统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理积累了实践经验。自然资源、生态环境等部门应深入贯彻落实“山水林田湖草是一个生命共同体”重要理念，全面推进国土空间的生态保护修复，进一步加强对试点工程的指导和监督，及时总结经验，形成可复制、可推广的试点成果，并及时推广和应用试点工程的成功经验和实践模式，真正把习近平总书记“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念扎根在思想中，落实在行动上，守住自然生态安全的边界，筑牢国家生态安全屏障。