我国体教融合政策的执行困囿与纾解路径——基于史密斯政策模型

周生辉，肖方威

（山东师范大学 体育学院，山东 济南 250300）

从“教体结合”到“体教结合”再到“体教融合”，我国的体育与教育协同并进、共谋发展。体教融合已经成为当代健康中国战略和体育强国战略的新要求。2020年9月体育总局与教育部联合印发《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》，该意见明确指出“深化具有中国特色体教融合发展，推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展，促进青少年健康成长、锤炼意志、健全人格，培养德智体美劳全面协调发展的社会主义建设者和接班人”［1］。全面贯彻落实体教融合政策是国家关注学生身心健康的一项重大举措，表现出全新的“体育+”理念，是体育、教育公共服务政策价值的新体现。体教融合政策通过消弭各个变量主体间的隔阂与障碍，打破体教融合前的藩篱，协调处理好理想化的政策、执行机构、目标群体以及环境因素四变量的运行关系，真正实现高质量体教融合服务供给［2］。

1 史密斯政策执行过程模型分析与导入

20世纪60年代，美国的社会改革政策执行效率低下，引起了众多相关学者的重视。美国学者托马斯·史密斯（T.B.Smith）于1973年在其发表的《政策执行过程》一文中首次提出对于政策模型及其影响因素进行分析的模型理论，该模型分为“政策执行体系”与“政策反馈体系”两部分，也被称为史密斯政策执行过程模型［3］。凭借对政策过程及其影响因素进行合理分析使其成为公共政策研究领域应用较为广泛的的经典模型。史密斯认为政策自制定到实施产生反馈的这一过程中，主要包含4个变量且变量间都存在相互作用：一是理想化的政策，即科学、有效、正确合理并且能够付诸实践的政策［4-5］；二是执行机构，具体是指包含政策执行机构或单位组织及其内部与政策执行相关的人员［6］；三是目标群体，政策推行实施所针对的对象，即由政策直接影响并必须对政策执行做出适当反应以符合政策要求的群体或个人［4，7］；四是环境因素，是指决定或影响政策制定与执行的自然因素和社会因素的总和，包括宏观环境与微观环境、国内环境与国外环境、内部环境与外部环境。4种要素组成了6对双向相互影响并两两相互作用的政策执行完整体系。史密斯认为，在政策执行过程中4种变量之间因相互作用与影响而产生一种冲突（Tensions），导致政策执行与决策者的计划不一致，执行机构发现情况后并将出现的问题及时反馈给政策执行者和制定者，对相关政策的进一步执行实施持肯定或否定态度，通过对各个变量间的关系进行反复的调整、修正、完善，为政策的有效执行与顺利推进提供保障［8］。

图1模型中的4种要素组成了6对双向相互影响并两两相互作用的政策执行完整体系［9-10］。1）理想化的政策与执行机构之间的相互作用关系：科学、有效、正确合理并且能够付诸实践的政策对于政策执行机构或单位组织的运行机制及其内部与政策执行相关人员的安排有着重要影响，反过来，政策执行机构或单位组织内的执行效率及相关执行人员的积极性与主动性也会对理想化的政策的推行产生影响；2）理想化的政策与目标群体之间的相互作用关系：理想化的政策对于目标群体的利益定位是否准确将会决定目标群体对于将要实施的政策持支持或否定态度，反过来，目标群体通过衡量自身从政策中所获取利益的多少再决定是否认同支持理想化的政策；3）理想化的政策与环境因素之间的相互作用关系：理想化的政策可以改变政策环境，甚至可以创造出有利于其执行的环境，反过来，宏观环境与微观环境、国内环境与国外环境、内部环境与外部环境都可对政策的制定、实施和完善产生影响；4）执行机构与目标群体之间的相互作用关系：执行机构采用不同的手段执行政策时，将会对政策推行实施所针对的对象产生不同的影响，反过来，目标群体对于执行机构的认同、配合程度都将会影响到政策执行机构的执行效率；5）执行机构与环境因素之间的相互作用关系：执行机构在执行政策时所采取的方法与手段对政策所处的环境会产生一定影响，反过来，环境因素将会决定执行机构在执行政策时所采用的措施、推行手段并对执行机构的效率产生影响；6）目标群体与环境因素之间的相互作用关系：在一定程度上，目标群体的目标取向、价值观念、道德准则等都从属于环境因素，反过来，环境因素将会制约目标群体的价值观念、思维模式、道德准则等。

图1 史密斯政策执行过程模型示意图

我国体育体制的主要特点是高位协调统筹，即党和国家通过发布行政指令和政策手段来把控体育整体运行与发展方向［11］。在我国体育体制的影响下，体教融合政策执行主要采用“以理想化的政策”为中心国家顶层发动的“自上而下”的政策制定和实施过程，即高位层面主要是由教育部和国家体育总局共同协同制定并积极推广体教融合政策，地方基层主要是由各省、市教育局及负责体育相关的部门机构成立体教融合政策执行小组，负责政策落实、师资培训、检察监督等任务，督促基层学校积极进行体育与教育相融合，落实完成体教融合政策执行的整个过程。体教融合政策是国家提出政府主导的自上而下的公共教育政策，而史密斯模型理论主要是针对自上而下的公共政策执行过程进行研究。因此，史密斯政策执行模型理论与我国体教融合政策十分契合适用。本文以史密斯政策执行过程模型为基本理论框架对我国体教融合政策的执行特征进行分析，旨在为我国体教融合政策执行提供一个思路明晰、执行流畅、易于把控的政策执行分析框架，从繁冗复杂的表象中窥探挖掘政策执行陷入困境的深层原因，进而探寻纾解我国体教融合政策执行过程中困囿的路径。

2 我国体教融合政策执行的困囿

2.1 体教融合政策体系不健全，政策执行标准模糊

公共政策体系是指不同政策单元之间和单一政策内部不同要素之间的关联性及其与社会环境相互作用而形成的系统。体教融合政策是一项面向我国全体青少年儿童的体育公共服务政策。我国体教融合政策体系现处于初步构建阶段。2020年8月，国家体育总局教育部印发《关于深化体教融合促进青少年健康发展意见的通知》，对于体教融合政策对我国青少年儿童健康促进做出了重大部署。但对于该《意见》的解读发现，相关体教融合政策仍需进一步改进与完善。不可否认，我国在竞技体育后备人才培养上取得了显著成果，但是在体教融合政策的理论体系、价值观念、具体方法、整体规划等方面并不完善［12］。目前我国颁布与印发的体教融合政策主要是从宏观层面进行指导的文件意见，对于体教融合政策的执行标准仍较为模糊笼统，这就造成了上下各级执行主体对于体教融合政策的理解程度和接受程度以及理解后的执行效率低下。体教融合政策体系构建的近、中、远期发展规划目标不明确，影响了体教融合政策的执行效度，间接导致健康中国发展战略和体育强国战略进步缓慢。

2.2 执行机构协调联动性不足，监督评价机制不完善

不同机构与不同部门之间的相互协调与合作必定会影响政策的执行效率。体教融合政策是面向我国全体青少年儿童的公共体育服务政策，更需要多个部门与机构的协调与配合才能提高体教融合政策的执行效率［13］。科学合理的执行制度与具体恰当的实施标准是当前体教融合政策亟需配套跟进的重要内容。因看待问题的角度与方式不同，不同部门或不同机构之间难免产生矛盾与冲突。体教融合政策主要是由教育部门与体育部门负责，由于对体教融合的具体切入点及角度容易产生歧义，再加上两部门沟通少、协调联动不足，所以教育部门与体育部门俩执行机构冲突矛盾不断发生，这也导致体教融合政策执行减缓甚至停滞不前［7］。从横向维度来看，体教融合政策执行过程中的教育部门与体育部门同属平级地位，两部门只能形成合作关系，并不具有指导与被指导、管理与被管理的隶属关系。由此看来，交叉合作管理容易出现“无人区”与“闹市区”，将对体教融合政策执行产生一定影响［14］。从纵向维度来看，体教融合政策管理体制与我国的体育体制如出一辙，即体教融合政策管理体制亦是高位协调统筹、自上而下的多层次垂直组织管理体系，政策的执行需经多个部门传达才能到达基层学校。因此，体教融合政策执行在自上到下的传递过程中严重缺乏部门间的灵活协调与协作沟通，导致相关部门的政策执行效率与决策水平低下。

监督评价机制的常态化与制度化是保障体教融合政策有效执行的重要手段。目前对于体教融合政策的监督评价机制较为单一，这就导致监督评价过程形式化，即走过场、做样子的形式主义。评审专家与相关学者主要依赖基层学校单方面的汇报来把握判断体教融合政策的执行状况，再加上体教融合政策执行过程中基层学校汇报有限，致使评审专家与相关学者只能对其进行阶段性的评价，无法从整体上准确把握判断政策执行的全过程［15］。最终导致，相关部门与机构对于体教融合政策执行过程评价不当、定位不准，对于体教融合政策后续发展造成阻碍。

2.3 目标群体存有自利性，对政策进行选择性执行

史密斯在其政策执行过程模型中认为目标群体是指政策推行实施所针对的对象，即由政策直接影响并必须对政策执行做出适当反应以符合政策要求的群体或个人。利益是将政策与目标群体联系起来的关键，政策的制定与实施影响着目标群体的利益，反过来，目标群体的利益也会促进或阻碍政策的制定与实施。由此看来，我国体教融合政策的目标群体主要是学校、学生、教师、运动员。就学校来说，实施体教融合政策，可以提升学生的身心健康水平，提高学生对于基本运动技能和专项运动技能的掌握程度与水平，这就使得学校积极接受体教融合政策［6］。相反，若是学校拒绝或消极接受体教融合政策将会从以下获利：将时间全部用于学生的文化课学习，有利于提高学生的文化课学习成绩，保证学校的升学率。在体教融合政策的教师群体中，可分为体育教师与其他文化科的教师，从体育教师角度出发，若是接受体教融合政策，那就必须要提高自己的运动技能水平与授课质量，要定期参与专项训练与培训，提高自身的专项运动技能水平；对于其他老师来说，接受体教融合政策就意味着体育课的时间不能侵占，甚至有可能会削减本学科的课时计划，极有可能会导致学生学习成绩不如以前［4］。就运动员而言，体教融合政策的实施对其有利，一方面，体教融合政策可以实现兜底工作，即帮助退役运动员找到工作，解决安置问题与生活问题；另一方面，退役运动员文化水平受限，通过在各类社会学校对于教师的培训提升知识水平，缩小差距；反过来专业运动员进入学校参与体育教学将会给学校、学生造成压力，压力主要来自于专业运动员很有可能会将其专项训练内容即大强度、高难度、危险度数高的练习方法与理论直接或间接应用于体育课堂教学，容易造成安全事故和意外损伤事故的发生。对于学生来说，专业运动员进入校园进行体育课堂教学，保证了体育课的练习时间与锻炼密度，基本运动技能与专项运动技能水平会得到大幅度提高，身体健康水平也随之提高；另一方面学生迫于应试教育的压力，很有可能在参与体育课堂教学中不情愿、不积极、不主动，对于专项运动技能的学习掌握和参与的积极性也必将会受到巨大影响。在我国体教融合政策目标群体中，“自利性”特征明显，各方都对政策进行有选择的执行。

2.4 政策执行环境错综复杂，支持类环境缺乏

体教融合政策执行是一个具体化的执行过程，即将体教融合政策的立意与意图在学校体育教育过程中充分体现出来，因此，体教融合政策的执行与环境必然有联系［6］。体教融合政策的执行是学校体育教育的重要组成部分，传统的应试教育对其产生影响在所难免。应试教育主推五育之中的智育，升学率无形中成为学校及相关教育部门的衡量尺，这就导致学校只重视文化课的学习而忽略了体育课的知识与技能学习［16］。这种重智轻体的教育环境必定会对体教融合政策的执行造成阻碍。人力资源环境与物质资源环境是保障体教融合政策执行的先决条件。教育部在全国体教融合工作座谈会上公布了“十三五”期间的基本数据：截止到2020年我国基础教育阶段体育教师总数突破70万人，学校体育运动场馆面积达标率为92.8%，体育器械配备达标率为96.8%，此数据从字面上看，整体处于较高水平 但是数据显示，截止到2020年，全国共有各级各类学校53.71万所，在校生2.89亿人，其中幼儿园29.17万所，入园儿童1 791.40万人，在园幼儿4 818.26万人，义务教育阶段学校21.08万所，招生3 440.19万人，在校生1.56亿人，单看义务教育阶段在校生1.56亿人比上全国体育教师总数70万，比值实在令人难以置信。截止至2020年，仅有大连与天津两地率先进行专业体育教练员和退役教练员进入校园带教带训，这远远不利于体教融合政策的推广与实施。2020年全国体育场地统计调查数据显示，全国体育场地371.34万个，体育场地面积30.99亿m2，人均体育场地面积2.20m2，可见，我国目前的体教融合政策执行的首要任务就是要保证人力资源与物质资源必须配套跟进。

3 我国体教融合政策的纾解路径

3.1 健全体教融合政策执行体系，明确政策执行标准

体教融合政策执行体系的构建并非一日之功。制度体系是教育实践的理论依据，组织结构设计清晰明确可以对政策执行起到良好的支撑作用。首先，应根据我国目前的教育与体育发展的水平来确定我国体教融合政策执行的新阶段计划。我国体教融合以推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展，促进青少年健康成长为主要目标，帮助学生在体育锻炼中享受乐趣、增强体质、健全人格、锤炼意志，实现文明其精神，野蛮其体魄［1］。体教融合政策体系的构建必须以此为核心，体教融合政策必须要体现出育人育体的价值理念。其次，我国的体教融合正处于起步阶段，需要以党和国家为主导，全国各地教育局、体育局等相关部门机构共同制定完善顶层设计，建构具有整体性、相关性、层次性、系统性特点的体教融合政策体系框架［17］。再次，体教融合政策执行的具体方案与标准还应进一步细化与完善，应从我国的校园足球政策、校园冰雪政策中学习经验，吸取教训，去芜存菁［5］。详细具体合理的制定体教融合政策的总任务、总路线、指导原则、指导方针、具体措施、监督考核等方面的标准。最后，体教融合体系并不是静止固定不变的政策体系，而是一个与时俱进具有动态属性的政策体系。体教融合政策的目标设置必须要妥善处理具体目标、短期目标、长期目标3者间的关系。体教融合应以长期目标为导向，短期目标为手段，具体目标为抓手。在体教融合政策的引导下，制定与其配套的政策执行路线，构建科学、系统、合理的体教融合政策体系，保证体教融合政策按照计划有效执行，稳步前进。

3.2 完善政策执行机制，重视政策监督评价

体教融合是一项公共服务政策，离不开多部门协同配合与自上而下的制度供给。在体教融合政策执行设计中应形成以国家体育总局、教育部为总统领，地方基层政府、教育部门与体育部门进行筹划安排，学校、民间体育组织、家庭、社区为实施主体的体教融合政策执行体系。建立以体教融合政策为主导的执行协调机制，明确各部门机构间的权力与责任划分，加强各部门机构间的沟通交流，避免不必要失误阻碍政策执行［18］。体育局、教育局等相关部门机构应构成融合共同体，明确各自职责与使命，共享融合资源，为体教融合长远目标的实现奠定基础。在体教融合政策方针的引领下，积极探索寻求体教融合科学合理的实施路径。体教融合主体政策与具体执行方案相辅相成，真正做到既有高位顶层设计筹划又有具体实施路径，使体教融合有据可依、有迹可循。监督评价机制对于我国体教融合政策的执行至关重要［9］。在体教融合政策执行过程中，既要明确监督方式与评价手段又要明确各部门权责，将体教融合政策执行过程中的责任细化至部门机构的每个人，权责追究与鼓励促进协同并进。完善政策执行机制，重视政策监督评价，形成推动体教融合政策执行的重要合力［19］。

3.3 提升目标群体政策认同感，增强目标群体公共服务意识

体教融合政策执行是以目标群体对其认同和接受为前提的。目标群体是史密斯政策执行过程模型的既得利益者，目标群体对于体教融合政策的认同感是驱动政策执行的不竭动力。体教融合政策在执行的过程中应将目标群体的个人利益与集体利益、即得利益与长久利益交织在一起形成利益共同体，由于目标群体存在自利性及其自身的局限性仅能关注到自己的个人利益与即得利益，并不能关注到集体利益与长久利益。在体教融合政策体系构建过程中应注意降低体教融合政策的理解难度，避免目标群体在不确定的形势下，对于政策表现出冷漠和抗拒心态［20］。在政策宣传过程中，各单位机构与相关的专家学者要积极聆听目标群体的想法，加强沟通互动，倾听他们的诉求，拉近距离，消弭他们对于政策的疑惑与困解，要想法设法增进目标群体对于体教融合政策的认同与接受，比如，媒体宣传就对于体教融合政策的执行有重要推动作用，媒体宣传部门应独具慧眼、与时俱进，看到大部分目标群体不能观察思考到的深层内容与要义，通过电视、报纸、书刊、广播等传统媒介手段和互联网、手机、短视频等新媒体手段，向人们普及介绍体教融合政策的互惠互利，进而提升目标群体对于体教融合政策的认同感［10］。体教融合政策是我国的一项公共服务政策，公共服务政策离不开目标群体的支持与帮助，目标群体的公共服务意识是政策执行的重要支持与保障。因此，执行机构应帮助目标群体形成积极主动参与公共体育服务的意识，提升目标群体对体教融合政策的认同感。

3.4 优化政策执行环境，促进政策资源整合

政策执行的环境因素对于政策能否有效执行发挥了重要保障作用。环境因素可大致分为自然环境因素和社会环境因素，其中社会环境因素对于政策执行影响颇多。社会因素又包括政治、经济、文化等方面。体教融合政策的有效执行离不开各种资源的有机整合。政治上，政府机构必须注重政府形象，政府良好的形象对于政策的执行、实现有巨大帮助，政府机构对于体教融合政策持有什么样观念，就会采用与之相匹配的实施手段与管理方式，直接影响体教融合政策执行的水平和效果，因此，政府应通过颁布相应的政策文件用以辅助体教融合政策的执行，各级政府部门机构应保证体教融合政策资源的有效投入，真正发挥其政策保障作用［13］。经济基础决定上层建筑，我国目前还处于发展中阶段，人口基数大、体育活动场地不足是我国目前体教融合过程中较为突出的问题。体教融合过程中应加大对退役运动员的思想引导，鼓励其通过社会学校的各类对于教师的培训提升知识水平，弥补教育专业知识，提升自身素养，为学校体育课堂教学做足准备。因此，政府应从宏观上不断调整各种人力物力资源为体教融合政策执行奠定物质基础。文化上，教育部门应采取积极手段转变学校、家长、教师的应试教育思想，提倡学生的德智体美劳全面均衡发展，改变过去对体育无用、体育影响学习的错误认知。帮助学校、家长认识到体育亦是教育，体育属于教育，是教育的重要组成部分，是道德培养、文化学习、健康生活的重要途径。