加强知识治理：职业教育深化产教融合的新策略*

宾恩林

（浙江大学，浙江 杭州 310058）

构建职业教育深化产教融合机制是职业教育现代化进程的关键环节。近20年来，以产教融合促进职业教育高质量发展是我国持续推出的国家制度安排。[1]然而，职业教育产教融合“两张皮”等问题仍未得到根本解决。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）再次强调，“深化产教融合、校企合作，鼓励企业举办高质量职业技术教育”，[2]这是继《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》出台后，又一推动职业教育适应知识社会发展要求的新顶层设计。同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，要求“坚持产教融合、校企合作，推动形成产教良性互动、校企优势互补的发展格局”。[3]

职业教育深化产教融合涉及体制机制与治理体系等诸多重大课题，其中“完善现代职业教育的治理体系”既是促进产教融合的重要方面，也是深化产教融合的关键手段。[4]基于此，我们亟待回答两个关键问题：一是如何把握职业教育深化产教融合的新要求和新问题，从而转向何种治理新可能？二是如何加深对职业教育深化产教融合治理问题的理解，进而推进治理实践？

一、职业教育深化产教融合的新要求、新问题与新可能

《纲要》要求深化产教融合及增强职业教育适应性，这意味着职业教育要基于时代发展需要探索深化产教融合的治理新策略。知识治理是职业教育深化产教融合的内在尺度，能使产业系统与教育系统在知识论、认识论逻辑底层产生强大磁吸力，推动产教融合形成自发深化的格局。

（一）国家对职业教育深化产教融合提出的新要求

《纲要》强调以深化产教融合的方式提升职业教育适应性，具体包括三点新要求：一是适应个人全面发展的需要。“深化产教融合”的要求出现在《纲要》第十三篇“提升国民素质 促进人的全面发展”中，强调要适应个人全面发展的需要。二是促进高质量教育体系的发展。《纲要》在建设高质量教育体系中明确部署“深化产教融合”，要求“建设高质量教育体系”与“增强职业技术教育适应性”。三是尤其突出增强职业教育适应性。这三点新要求不再局限于通过完善就业与培训制度、实体嵌入和加强项目统筹等来促进人的全面发展，而是在人的全面发展角度，构建高质量教育体系宏观视野，强调知识社会中个体发展的知识适应性与教育适应性。

实际上，知识社会（The Knowledgeable Society）早已是社会发展的基本共识。[5]知识创新、知识开发、知识决策、知识协同、知识共享和知识变革成为社会的核心，正是知识社会促进创新，从精英群体走向民主化大众人群。[6]当前，深化职业教育产教融合不能局限于对口培养人才、直接服务产业发展等行政管理，而要深入产业知识管理、教育知识管理、政府知识管理等知识治理层面，在知识治理深层寻求产教融合的新策略。

（二）职业教育深化产教融合面临的新问题

产教融合是伴随职业教育发展的关键问题。学术界对产教融合问题的探讨已有数十年之久，从最初强调产业系统与教育系统要“结合”，到“融合”，再到“深化融合”，目前已初步形成产教融合的理论命题，其核心在于如何解决治理问题，[7]即采用何种治理手段推动产业界与教育界融通，突破职业教育人才培养难题等，这是职业教育深化产教融合面临的一系列新问题：一是如何通过治理手段推动产业界与职业教育界合作共同培养人才；二是如何通过有效的治理手段在职业教育内部加强与产业的联系，避免教学内容过分注重书本知识或学理知识，产生学问化问题；三是如何通过治理手段避免在产教融合过程过度消耗社会成本，进而促进自发形成职业教育产业融合动力；四是如何通过治理手段推动系统融合，如微观层面的学校与企业合作，到宏观层面的地区间、国家层面的产教融合，从而形成整体且系统的治理体系。

职业教育深化产教融合面临的新问题其表征是治理手段，需要联系历史发展和现实问题，开展基于逻辑的历史分析。“基于逻辑的历史分析”是发现职业教育当前问题与未来方向的有效思维模式。[8]一直以来，职业教育产教融合治理手段主要以科层治理、市场治理和协商治理为主。改革开放以前，“计划经济”时期强调科层治理，就业包分配，产教融合基本没有“两张皮”的问题。但一些产业门类不够丰富，整体经济难以快速发展，当时的治理难题主要是如何突破过度指令化的困境。改革开放以后，尤其是2001年中国加入世贸组织以后，经济自由度扩大，市场治理实质上已然成为主体治理模式。[9]但随着市场治理碎片化与无序化的快速蔓延，治理难题转为如何突破过度市场化的问题。党的十八大以后，我国迅速推进“一带一路”倡议，构建了长三角、珠三角、京津冀经济发展圈，逐步推行“双循环”经济发展战略，产教融合治理问题逐渐转为如何协调市场治理与科层治理。这一多主体协商治理，虽然强调不同主体协商共治的价值，但并未深入知识治理底层，知识协商方式并未变成产教融合治理的内在动力，职业教育产教融合治理体系中的知识协商仍待进一步加强。当前学术研究中，认为突破职业教育深化产教融合治理困境的有效策略主要有三种：

一是“重返”科层治理。一些学者主张从完善制度、实体嵌入等策略促进产教融合，比如借鉴既往厂内“八级工制度”关联教育与产业；[10]把教育实体嵌入产业实体；[11]以“校办工厂”等形式把产业实体嵌入教育实体。[12]上述治理策略在发挥立竿见影效果的同时，也不可避免地产生了计划经济式的副作用。“重返”科层治理策略既难以适应当今知识社会治理信息快速变化的要求，也难以体现我国坚持社会主义市场经济发展道路的基本要求。

二是强化市场治理。一些学者认为产教融合问题主要因为“产”与“教”脱离，表征为“两张皮”问题或“壁炉现象”，建议维护企业的自身利益，按照市场规律行事，回归与强化市场治理模式。[13]“两张皮”问题是指人才培养与产业运行实际脱节，而“壁炉现象”指在政策强制要求下，职业教育系统与产业系统同处壁炉的内外两壁，难以“传热”或“融通”，在产教融合中职业教育“热”而企业“冷”的主要原因就在于企业缺乏利润或参与动机。[14]强化市场治理策略虽然具备市场调整的动态性、灵活性，但由于自由度过高，也产生了融合主体碎片化等难题。

三是采用协商治理。一些学者认为时代在不断发展，新时期产教融合难以重回老路，亦不能完全市场化，但学院、政府和企业可形成共生系统或协同机制，[15]建议从国家顶层设计或产教融合的具体项目中寻求科层治理与市场治理之间的“调和方案”，如在产教融合的生产、分配与消费过程中，注重国家角色的统筹以协同国家与地方治理角色，[16]或者增强协同政策的供给面、需求面和环境面，从而彰显产教融合中政策的工具价值，[17]或采取企业科技指导员制度，让教师深入企业熟悉科技指导与新产品、新工艺研发及学生生产性实习方式，从而拓宽职业教育产教融合路径。[18]

传统的科层治理、市场治理和协商治理等方式容易导致知识治理滞后问题，主要体现在三方面：

一是知识治理滞后引发主体碎片化难题。知识治理滞后导致产教融合主体缺乏关联性，处于点对点、项目对项目的零碎状态，而非链对链或面对面的结构化状态，造成产教融合偏离理想轨道，过度化执行市场经济规则，而缺乏知识治理的协同性，这样市场实体虽然能够在劳动力市场中获得廉价劳动力资源，但难以参与教育实体的人才培养。有研究指出“经济规则失衡性”是形成产教融合制度问题的主要因素，[19]“高职院校单纯依靠市场调节，容易造成人才培养滞后”。[20]

二是知识治理滞后引发过度指令化难题。这容易导致知识活动单一化。“知识经济打破了代表制与官僚制间的闭环，要求各国通过学习型的参与来重塑治理过程”，[21]知识治理滞后导致产教融合策略缺乏动态调整性，过度依赖指令化策略，造成社会知识或信息传递受阻，严重影响产教深度融合。有研究指出，“社会传递信息的阻滞性”是当前产教融合制度的主要问题，主要表现在“信息不对称”与“信息庞杂而无序”两个方面。[22]一方面，一旦市场主体存在信息不对称，就可能产生信息垄断，导致合作关系转化为从属关系，其中起决定作用的治理线索就会变成指令流，而非信息流。另一方面，信息是知识的客观方面，是收集信息、判断信息、处理信息和形成决策的知识治理基础，过分杂乱与无序的信息使判断主体承担过重的信息成本，进而转向消极指令化合作。

三是知识治理滞后引发协商网络稀释化难题。知识治理滞后会弱化知识治理的协商功能，稀释相关主体的知识判断与知识协商能力。在国家宏观统筹、分类指导下，院校、企业、当地政府是产教融合的网络协商主体。企业需要通过生产与变现知识获得市场利润，而学校则需要通过培训供给满足企业岗位任务要求的技术技能人才，两者根据各自的诉求进行知识协商。一旦院校难以培养企业需要的人才，或者企业可从院校以外的劳动力市场，获得更为廉价且能够胜任岗位的人才，那么，两者的知识协商网络就会产生稀释化问题。

（三）职业教育深化产教融合的新可能

综观以往职业教育在深化产教融合的过程中采用的三种解决策略，“重返”科层治理策略显然难以处理存在大量不对称且动态的信息协商问题，无法满足知识社会协调性治理，难以满足提高职业教育适应性的要求。强化市场治理策略难以匹配实现社会主义现代化国家的发展目标，这是因为现代化的实现不可避免需要发展规模经济，需要“集中力量办大事”，强化市场治理策略难以避免过度市场化、自由化和碎片化的市场困境。采用协商治理虽然探讨了协调的可能性，但并未深度探讨多主体协商的可能性与条件要求，而是主观假设了协商自然存在的条件，在主观假设的前提下，推进理论构建与实践探索，导致全局且系统的治理改革难以开展。

因此，要解决职业教育深化产教融合面临的新问题，就需要基于知识治理这一新视角，探讨新的可能。在知识社会，产教融合需要国家整体性地进行知识布局、知识协同，如构建顶层的知识决策系统，培育非营利中介组织作为知识治理中介等，否则难以充分发挥政府决策和社会治理在深化产教融合各方面的功能。

知识治理是深化产教融合的新可能，这是因为，与行政命令和科层指令等外在刺激相比，知识治理能够使企业与学校产生自发性合作行为，如组织层面是产教融合的执行层，该层面的知识治理能够激励企业自愿公开工作知识，服务于职业教育人才培养，[23]当前加强知识治理成为促进职业教育深化产教融合的一种新可能。

二、职业教育深化产教融合知识治理的理论框架

认识更加全面与深刻，行动才可能获得足够的保障。一方面，“职业和技术都属于行动的范畴，其知识结构比较复杂，通常要包含多个抽象层次的知识”。[24]而与职业教育对接的产业知识主要是具有模糊性与动态性的技术知识；另一方面，教育知识和政府知识均具有系统性与动态性。因此，要解决产教融合中知识治理主体碎片化、过度指令化与协商网络稀释化三大难题，必须形成全面、深刻的知识治理模型，包括知识治理主体、知识治理模式以及知识治理对象等。基于此，笔者在梳理职业教育产教融合与知识治理既往文献的基础上，构建了主体—模式—对象三个维度的职业教育深化产教融合知识治理模型（见图1）。

图1 职业教育深化产教融合知识治理的三维模型

（一）知识治理的主体：个体、组织和国家

知识治理的主体可分为个体、组织和国家三个层面。第一，知识治理个体既可能是企业家、教师、学生，也可能是各级管理者，他们基于适应学习、生活与工作的需要，比如职业院校的学生要逐步适应学校学生、企业学徒、社会公民三种角色。学生要充分发挥治理的主体性，首先要成为具有公民道德素养的人，进一步成为合格乃至优秀的企业人、社会人。学生明确了产教融合中自身收益（成本）要素与结构，分析了参与产教融合的时间与金钱机会成本之后，签订合同就需要具有社会责任心，不能中途任意毁约，扰乱产教融合、校企合作的底层治理秩序。第二，知识治理组织包括企业组织、院校组织、政府组织和非营利社会组织。组织的目的是维持组织生态系统稳健运行。虽然组织整体发展目标可能会与个体发展目标冲突，但整体而言，集体收益超过个体冲突消耗。第三，国家主要在于协调教育目标与产业目标。教育系统的目的是培养全面发展的人，但产业系统的目的是利润最大化或吸引高技能人才，最终是为了获得产业竞争优势。因此，教育系统与产业系统之间存在着不可避免的冲突。当前，过度市场化发展，培养人才与吸引高技能人才的主体不够协调、统一，是职业教育深化产教融合主体冲突的根本所在。

解决主体冲突的根本方法在于协调利益。协调个体利益及其行动成本，协调不同组织市场利润与社会成本，协调国家教育部门与产业部门需要，均需要知识治理。以知识治理组织为例，院校组织的主要目标是收集、传播和开发知识，其与企业合作无非是为了获得更接近实践的能力源、知识源、信息源；企业组织参与合作的主要目标是开发和应用知识，或者直接雇用具备产业技能、产业知识的职业教育人才；政府组织的主要目标是提供知识保护与知识统整的整体性制度，落实国家经济和社会发展的战略规划，协调和促进国家和地方发展；其他非营利社会组织参与职业教育产教融合的主要目的是实现中介功能，在社会中架起产业界与教育界知识协商与知识沟通的桥梁。

（二）知识治理的模式：自发型、协作型与领导型

按照知识主体的协同、知识处理的动机、主体组织的强度、知识行为的特征，职业教育产教融合知识治理可划分为自发型、协作型和领导型三种典型模式。[25]自发型是职业教育产教融合主体间行为协调依靠不对称信息自发治理的模式。这种模式是基于个体利益、价值与感性认识的局部协商，其涉及资源有限，具有临时性、自组织性、被动性合作等特点。协作型是基于相互信任的主体间充分互动而协同的模式，其强调内部竞争压力以及获取知识的网络外部性特征。领导型指职业教育产教融合主体间行为协调依靠领导影响力的治理模式。该模式基于管理层的直接干预，依据政府职能进行权力和责任分配（见表1）。

表1 三种知识治理模式的主要特征

（三）知识治理的对象：知识载体与知识形成过程

一是知识载体。知识治理载体一般包括正式载体和非正式载体。其中，正式载体包括国家统筹规划政策、政府执行性文件、学校与企业的规章制度；非正式载体包括认同、理念和文化等。

二是知识形成过程。亚里士多德（Aristotle）是系统地分科整理人类知识体系的第一人，他提出认知、技术、实践、路径和智慧的知识对象五分法，知识管理研究进而把不同知识对象又区分成获得、组织和扩散三种形成过程管理机制。因为无论何种知识对象，知识管理（治理）总会经过获得、组织和扩散三个过程。当然，不同知识对象的获得、组织和扩散过程也不尽相同，如知识的组织过程包括建立知识库、数据库、数据素材、文档和图表等，但技术对象的组织过程则包括整个组织中技能和活动的广泛交融（见表2）。

表2 知识载体与知识形成过程（有调整）[26]

（四）知识治理的核心：三种协同治理样式

在职业教育深化产教融合知识治理三维模型中，知识治理主体、模式与对象之间要形成协同治理样式，主要有三种：知识治理个体自发样式、知识治理组织协作样式和知识治理国家领导样式。

知识治理个体自发样式是指个体主体采用自发模式所形成的治理行为。个体自发的知识治理强调适应性和先进性。就知识载体和知识形成过程仍有差异，如知识载体包括正式的科目课程标准、教材设计，非正式的不同专业“理实一体化”教学实施理念等，如知识形成过程包括获得、组织和扩散三种样态，根据知识对象属于知识、技术、实践和路径等，还可细分内涵。以“获得”为例，如个体参与知识对象的事实及其关系，或者技术对象获得与技术从业者的互动、访谈和讨论的内容。

知识治理组织协作样式是指组织主体采用协作模式的治理行为。院校、企业、政府与非营利组织等充分进行知识协商是产教融合社会治理的基础。知识载体和知识形成过程仍有差异，如知识载体包括正式的企业组织法律法规，非正式的校企组织合作的本地化理念、历史与传统等，如知识形成过程包括获得、组织和扩散三种样态，根据知识对象属于知识、技术、实践和路径等，还可细分内涵。以“组织”为例，包括协调创新知识库，沟通注重技能和活动等。另外，还需要注重组织的知识中介差异。有学者基于中国平台型企业的实证研究发现，“知识共享分别在市场型和层级型知识治理与价值共创的关系中发挥中介作用，在社会型知识治理和价值共创关系中不发挥中介作用”。[27]

知识治理国家领导样式既是指国家主体采用领导模式的知识治理行为，也是知识创新链、产业链、院校专业链的紧密关联的治理行为。根据知识载体和知识形成过程的内部差异，知识载体包括正式的国家层面的专业教学标准、地区层面的人才培养方案，非正式的技能型社会文化与社会经验课程，知识形成过程中包括获得、组织和扩散三种样态；根据知识对象属于知识、技术、实践和路径等，还可细分内涵。以“扩散”为例，主要针对知识和参与事实、技术行动和课程案例，对起决定作用的组织路径进行领导。

个体自发、组织协作和国家领导三种治理样式只有进行知识协同，才能形成产教融合的整体机制，弥补各自的偏颇性。比如在组织层面，“组织内包括知识囤积和知识排斥在内的知识共享敌意行为普遍存在”，[28]解决上述问题需要国家领导样式纠错。另外，即便在国家与组织层面实现了良好的知识治理，在个体层面也可能缺乏治理效力。比如，传统上国家管理或组织机构知识治理严密，但学徒制个体之间普遍存在“传内不传外，传男不传女”的现象。正如有学者指出，“要真正发挥标准在高质量产教融合中的引领作用，就需要采用多层级的标准来规范和指导产教融合，避免产教融合的无序化、碎片化”。[29]

三、加强知识治理是职业教育深化产教融合的新策略

当前，深化产教融合，不能仅仅停留在教育界与产业界宏观论述的市场治理或寻找“协调方案”，也不能停留在单向性的科层治理，而要进行系统的知识治理行动研究，从个体层面、组织层面、国家层面综合考虑构建知识治理共同体、标准体系和治理制度。

（一）构建消解主体碎片化的知识治理共同体

消解产教融合知识治理滞后所引发的主体碎片化难题，需要构建知识治理共同体，形成个体、组织和国家治理共同体，充分激励个体参与动机，发挥中介组织调节功能和国家顶层统筹功能等。

一是个体层面形成院校与企业选择的协商组织，提高参与产业生产或服务工作的可能性，提升参与知识治理体系的机会，合理转化学生、学徒和公民的不同身份，加强“学校教师—学生—企业师傅”的知识流通，从而形成知识获得、组织和扩散方面的共识，形成深化产教融合基于知识的内在黏性以及多向融通的产教融合共同体。

二是组织层面形成院校、企业、政府和非营利组织的知识治理联盟。在教育部已有试点的“产业学院”基础上，应当有序建设一大批产教融合中介组织，推进组织形成产教融合治理的自发动力。

三是国家层面应成立产教融合知识治理委员会与产教融合知识治理研究院，开展专业化知识治理系统研究。目前，我国已成立了促进职业教育发展与产教融合的国务院联席委员会，其中包括企业端的人力资源社会保障部、职业教育端的教育部以及其他国家经济发展行政部门如“发改委”等。然而，这些部门的管理内容主要以行政与项目为主，而非以产业知识、教育知识为主，相对于西方发达国家，我国还没有形成收集、整理、发布岗位工作任务与职业能力要求的全国性组织。另外，各类职业教育产教融合研究机构主要散落在高等院校及科研单位，缺乏关注全国性产教融合研究中介机构，产教融合研究主体难以形成研究合力与治理共同体。

通过代表制将个体利益与知识诉求转化为组织或国家的公共利益和意见；通过国家层面的治理共同体行动，促进组织层面和个体层面共同体开展良好的知识治理。

（二）制定克服过度指令化的知识治理标准体系

解决深化产教融合知识治理滞后引发的过度指令化难题，不在于简单放开“管制”，管制仅是一种手段，完全放弃管制不代表能够解决指令化问题，关键在于在知识治理的理念中实现管制目标，促进市场整体发展，而非偏重部分主体的利益。按照行政区划特征与产业组织、教育机构特征，按照职业教育产教融合自发型、协作型、领导型进行分类指导，构建知识治理标准，包括运用标准形成差异化的深化产教融合策略，比如在标准规范下选择符合实际需要的多样化知识治理模式，实现职业教育发展的战略目标。在“个体—组织—国家”全局考虑的基础上，制定个体自发、组织协商和国家领导三种样式的协同标准。

一是在个体层面制定知识共享与知识流通标准。比如，在推动产教融合的学徒制中明确师傅示范、师傅指导等教学核心环节的知识传播标准，明确师傅知识分享的津贴补偿方案或其他个人权益保障标准，形成知识共享激励方案。

二是在组织层面加强知识协作标准，如制定产业链与职业教育专业群一体化对应标准，促进完善国家专业教学标准、院校人才培养方案，结合产业链环节与院校专业办学特色，形成专业教学产教融合标准、人才培养方案与产业链对应标准。通过标准规定，明确企业参与产教融合的权利与社会责任、收益与成本，形成透明的外部性知识网络，促进组织形成明确的知识决策参考体系。

三是在国家层面强化知识领导标准，分类指导、因地施策，整合国家产业知识的标准，形成知识治理的国家领导标准，如制定职业教育产教融合知识治理的国家标准、国家职业能力开发标准、国家产业知识与教育知识的融通标准。促进产教权利与责任合理分配，发挥强大行政效益，最大程度地保障标准的权威性，国家可直接按照省域经济特征，委派相关国有企业和事业单位制定或选择产教融合标准，在标准范围中发挥自主选择权，形成职业教育产教融合示范效应。需要强调的是，产教融合在国家领导样式中是国家工程与国家战略，涉及产业系统与教育系统在多个层次、多个类型和不同时期的知识决策，且涉及面广，标准制定必须经过科学研究和客观论证。

（三）构建凝聚协商网络稀释化的知识治理制度

突破知识治理滞后引发的协商网络稀释化难题，需要构建知识治理制度，具体包括构建具有稳定的、弹性的知识治理制度，从而提升产教融合的适应性，如构建分门别类、各层次的国家产业知识流通系统，国家产业知识数据库系统，形成知识体系、技术体系或实践体系的更新目录，形成产教融合实践力、创新力和适应力。

一是在个体层面既要避免忽略个体的知识诉求、知识报酬与合理权益，也要避免少数企业组织在劳动力市场用工的“搭便车”行为。需构建个体知识治理的规范制度，如从知识的获得、组织和扩散三个方向，按照知识对象偏重情况构建科技人员创新规范制度、企业师傅行动规范制度、教师指导规范制度和学生行动规范制度等，明确企业师傅、学校教师在认知、技术、实践及路径等知识对象的教学分工合作方式，明确不同专业大类所特有的一般性知识对象规律，进而明确学生在产教融合教学模式中的学习要求，避免产生工作本位学习沦落为以随意活动取代知识学习的“散养活动”。

二是在组织层面明确知识治理的各类组织制度，如政府组织明确劳动力市场、产业市场和教育市场组织治理管理制度，形成推动产教融合知识更新与扩散的政府组织管理制度；企业组织构建共享研发成果、人才培养成果的知识治理制度；形成院校教育链与企业产业链对应的一体化动态调整制度；构建非营利组织积极协商知识、主动参与产教融合的管理制度。

三是在国家层面注重构建产业与教育分享性、创新性、协作性的知识治理制度。网络稀释化的根本原因是市场缺乏规章制度，主体的知识判断与知识协商能力被稀释，弥补这种缺陷的关键是构建国家层面知识治理制度，促进形成一个规避过度自由化，而又相对公平、稳定与开放的职业教育产教融合市场。国家知识分享网络、知识创新网络与协作网络的构建是关键，相应的知识分享、知识创新与知识协作制度就是凝聚协同网络的基础性制度。