从财务管理视角看行政事业单位预算项目支出绩效管理的方法

王世祥 贵池区国库支付中心

经济新常态发展趋势下，我国经济下行压力不断增长。党的十九大报告中指出，全面实施绩效管理，其中，全面实施预算绩效管理强调与突出“全面”二字，将绩效管理理念贯彻落实到预算管理全过程[1]。可以看出，中央及地方对行政事业单位财务绩效管理改革理念愈发重视，对此，行政事业单位将重点关注预算绩效管理，加强财务预算绩效管理及提高资金使用效益有助于经济高质量发展。

一、当前行政事业单位预算项目支出绩效管理现状及不足

(一)预算编制缺少全面性、精准性

当前我国行政事业单位项目支出预算编制通常采用增量预算法，即在往年已有的预算数据基础上对当年的变化进行调整、优化和补充，在编制中极易受往年经验或现有模式的影响，造成对于新局面、新情况认识分析不足，最终导致预算准确性降低[2]。且从本质来看，我国行政事业单位预算编制存在时间紧、任务重的特点，同时单位各部门之间的协调工作时间存在空白期，缺少足够时间、空间沟通、实地调查、汇总数据、研究资金实际需要，无法细致论证预算项目支出绩效，从而导致预算不够全面客观，对预算部门预算编制、审核造成一定影响。如以A 县自然资源执法大队预算编制为例，近年来，A 县自然资源执法大队近年来执法装备购置项目每年申报预算均为178 万元，因缺少立项必要性论证和经济性分析，导致绩效情况较差，在一定程度上造成财政资金浪费。

(二)绩效评价缺少严谨性

预算项目支出绩效管理科学性与合理性需建立在对项目资金绩效完成的客观评价。近年来我国不断加大预算绩效管理力度，行政事业单位预算绩效管理趋势总体偏好[3]。诚然，在绩效绩效管理评估中缺少诸多不科学、不严谨等问题。造成这一现象的主要因素在于我国财务管理人员对于预算项目支出绩效管理缺少理论理解，同时实践技能相对薄弱，导致预算绩效管理中多将此工作交给具体项目执行单位或申报人，导致业绩评价结果存在业务工作、调研报告的现象，并没有体现出绩效管理工作的实际效果。且从长期角度来看，单一化的绩效评价体系势必会导致项目经费出现浪费、闲置甚至出现国有资产流失等严重问题。

(三)绩效评价体系不健全

预算项目支出绩效管理中能否建立一套全面、详尽的绩效评价体系，对于项目绩效的评价具有十分重要的意义。当前，我国行政事业单位预算项目支出绩效管理尚处在摸索阶段，许多工作尚未完成系统性制度、方法[4]。在经济新常态的大环境下，行政事业单位预算部门不可能独自承担这么多的工作，所以必须要有各方面的配合。在小范围内不同部门对绩效指标的需求存在显著差异，通用指标可互相借鉴，但具体的指标要在不同的部门之间进行比较。比如，卫生部门，其具有较强的专业性，日常工作中的专业术语很多，很难用一般的业绩指标来衡量，所以在填写项目业绩申报时，许多指标的定义都比较含糊，评价的标准也不是很清晰，部分指标和目标值存在“擦边球”问题，无法反映出项目的真实状况，很难达到预期的效果。

二、行政事业单位预算项目支出绩效管理的建议

(一)夯实预算绩效管理基础工作

1.以奖惩机制促进绩效观念转变

要改变现有行政事业单位预算项目支出绩效管理的固有思维方式，并非一蹴而就。要持续加强对预算绩效管理宣传，使法制观念、预算观念、绩效观念等观念深入人心。同时，为保证预算绩效管理工作顺利进行，行政事业单位各个部门都要建立相应的预算绩效管理机制，并以此为基础，拓展与延伸建立相应的奖惩机制。可实行一年一次的通报制度，对绩效不佳的部门进行通报，同时对其项目预算的经费进行重新审查，对经审核的低效无效项目，项目资金予以收回。通过促进绩效观念转变，可进一步加强财务监管及完善内部控制体系，实现持续推动企业内部控制体系的建立和绩效管理，强化制约和控制手段，在防范财务风险及提高财务绩效管理上具有促进意义。

2.加强绩效管理人才队伍建设

由于当前我国行政事业单位尚未形成一套完善的绩效管理制度，仅凭业绩考核部门来完成工作，总体来看存在效率低下等情况[5]。为此，应在业务培训的基础上充分调动财务部门的积极性，将绩效管理融入到各个部门的工作环节，并结合实际工作举办财务业务知识培训，将财务绩效改革新形势、财务绩效管理新要求、财务绩效业务新知识及时传达给预算单位财务人员和相关业务人员，帮助预算单位了解新形势、熟悉新要求、掌握新知识，提高业务技能，做到与时俱进，为预算编制打好基础。在预算单位内部，建立与各职能部门的联系，增强基层绩效管理队伍的实力。另外，还应充分发挥第三方和专家团队力量，加强绩效管理人才队伍建设。

(二)完善行政事业单位预算绩效管理规章制度

当前，我国行政事业单位预算项目支出绩效评价工作存在较多问题，即缺乏科学、有效的管理体系，对此要及时建立起一套行之有效的管理体系，并对其进行改进。应由地方财政、审计等部门牵头，最后预算部门单位讨论完善，既结合政府的实际情况，也要综合行政事业单位具体绩效工作，以此形成由上到下执行力度强的规章制度[6]。同时，行政事业单位要制定一套完善的绩效考评体系，在编制预算时要充分考虑到项目可行性，并将其纳入预算范围由预算单位按照所提供的指标与实际情况相结合及填写相应的指标，不得漏填，以反映预算部门的资金使用效果。

(三)编制以绩效目标为导向的财务预算项目

1.落实以绩效目标为依据

(1)绩效管理的核心是以“目标—成果”为导向的管理，以衡量项目与设定目标的不同，建立科学、合理的业绩指标是十分必要的。

(2)建立项目业绩指标，作为绩效评估的基础，是项目成果反馈和运用，贯穿于整个工作流程。在符合业绩目标的情况下，应参考上一年的任务完成情况、同类项目的评估情况，制定项目总体目标，并编制项目预算。

(3)按照预算部门职能、项目实际情况和项目的具体实施措施，进一步细化项目绩效的总体目标，包括项目的定性、定量指标，同时与财力挂钩，形成单位自己的项目绩效目标体系。

(4)充分发挥社会力量，引入专家、第三方机构参与评审，向社会公开、公示、征求意见和建议，进而修改和完善指标体系。

(5)建立一个指标体系，参考项目数据，利用标准价值和权重对项目实施部分进行自我评估，建立完整指标体系。

(6)加强业绩考核。目前我国诸多行政事业单位预算绩效审计工作中存在重形式轻实质、重重点项目、轻一般项目的问题，因此，加大审计工作的力度和针对性，要根据“一上”绩效目标数据，提出项目立项、绩效目标科学性可行性、资金安全性等修改意见，督促单位各部门修改完善。“二上”时按照单位修订结果，组织预算部门和专家对其进行综合复审，并提出答复。修订完善意见主要有：预算经费配置一致性、绩效目标调整状况、其他待调整的建议及审计结论。

2.兼顾短期目标与长期目标

当前，我国行政事业单位尚未建立预算目标报告与目标修正体系，且存在着目标设定模糊、缺乏科学性、可操作性等问题。我国地方政府所设定的绩效目标往往较大，较比行政事业单位而言，缺少一定的具体性、精确性，这就造成行政事业单位预算实施中难以用精细的指标来评价，也很难准确衡量项目的收益，需要制订适当的跟踪监控措施，并采取相应的后续措施，既要考虑短期目标，又要掌握全局和局部的一致性。定期了解预算项目经费的使用状况，通过每年一次的对比和全面的综合分析，确保预算的执行与预定的业绩指标相一致，同时，对预算经费执行情况和进度指标有重大偏离的项目要暂缓或暂停拨款。完善预算管理工作首先要解决项目立项目标不明确、内容粗放、决策随意等问题。各部门要进一步强化预算绩效管理意识，按照政府制定的年度工作目标，对下一年的工作进行规划，做到不重不漏，项目按轻重缓急排序，将工作计划和部门预算纳入“三重一大”的集体讨论。

工作方案的提出要在充分调研、论证的基础上充分听取各部门意见，制定一份详尽的项目支出预算绩效管理实施方案，明确各项目的执行情况和费用支出的具体时限，保证项目顺利地完成。行政事业单位财务部门要加强与各项目实施部门的联系，充分理解各部门的工作意向和工作安排，注重预算编制流程、预算金额审核，确保预算编制的精确度。审计部门要强化审计工作业绩指标，明确审计重点，健全审计程序。对预算项目的业绩指标进行审计，首先是对预算项目的完整性进行审查，确保业绩指标的内容完整；开展可行性审查，审查业绩指标是否合理、科学、可行、预算经费配置是否符合成本—效率原则；相关审查，项目是否在公共经费的范畴内，是否有充足的基础；工作目标的设置涉及到单位的功能、职业计划等；所有需要拨款的项目必须在经过审核和审批后才能列入预算。

(四)完善绩效运行监控管理预算

项目绩效的运行监测是全面推行预算绩效管理的重要内容。预算项目业绩的运行监测是以全面、真实、高质量的数据为依据，通过三个阶段的工作，即：收集、分析、生成报表。构建预算项目支出绩效监测信息平台，通过对各部门的数据进行集成分析、整体分析，及时发现预算执行与绩效指标的偏差，建立完善的偏离预警机制、纠错机制、救济机制，实现业务涵盖财务各类资金支出的全过程在线绩效管理，切实提高财务支出效益，优化财务资源分配，从更广范围、更深领域关注绩效问题。当前，全国财务系统建立了财务预算指标体系、国库集中支付系统、财务会计管理平台、政府采购信息平台等，通过整合财务各信息化集成平台，强化各管理子系统间的顺向支撑、逆向反馈、信息共享和业务协同，实现数据畅通共享，将项目已设定绩效目标的各项指标嵌入信息平台中，以绩效指标完成情况为重点，将收集到的信息进行量化处理，并将监测结果运用于下一年的财务预算计划。

(五)完善预算绩效评价管理

1.健全分级指标和评估制度

按照政府的资金分配主体、执行主体、支出方向和受益群体，实行分级管理，并建立完善相应的评价指标体系。要抓好单位重点项目的绩效管理，统筹推进，协同发展。大力推行财务支出政策的绩效评估。选择具有较高关注度、较大影响力的重大支出政策，对其进行综合评价，逐步建立重大支出政策退出与调整机制，对跨年度重大项目实施跟踪评价，对业绩不佳的项目及时清退，以增强政策的科学性与可持续性。

2.绩效考核注重多方面评价

注重引进多种力量来进行社会评价。首先是公民权力的界定，引导其负责地行使权力，而不是滥用职权。可聘请专家进行绩效评价，目前预算绩效管理中，行政事业单位聘请专家进行绩效评审已成为一种常态，通过将财务、预算主体部门及相关领域的专家集中召开评审会议，在会议中让专家对预算主体部门直接进行工作咨询、绩效目标考核和项目绩效评价，财务部门汇总评价结果形成改进意见，在预算主体部门针对意见进行修改后再进行审核是否继续拨付后续资金，以上一系列预算绩效评价流程有利于提高绩效管理的专业性和时效性。此外，还可通过建立科学合理的评价机制，以提高评价的全面性和科学性。

3.绩效考核成果应用于预算绩效管理

下年度预算编制中，优先支持实施绩效好的项目，对未完成任务、未完成整改、未完成项目将相应减少或取消预算。加强政府对行政事业单位的监管，促进预算绩效信息的有序披露。加强绩效信息公开，规范公开时间、公开形式，逐步扩大公开的范围和内容，逐步建立公开目标、公开绩效报告、公开财政部门重点项目的绩效评价结果，使公众更好地了解政府的工作。

(六)推进绩效信息管理系统建设，打造全过程管理平台

建立一个贯穿于预算编制、执行、监督、评审和应用的绩效管理平台，是建立健全预算绩效管理体系的重要途径。为了实现对财务报表的全程管理，财务报表的编制必须包括：财务报表的业绩申报；财务预算项目的自我评估；财务预算项目的重点评估、预算项目的实施监督、第三方机构的管理平台、专家数据库的管理等。与相关审计等部门的外部信息系统进行资源对接，建立信息资源共享的界面，以便各有关部门及时掌握预算项目的动态；各部门应加强协作，形成强有力的相互支持、良性互动。预算项目实施监督是预算绩效管理的一个重要内容，也是保证预算项目绩效目标得以实现的关键步骤。预算项目绩效监测的实施内容主要有：绩效运行数据的采集、绩效运行数据的分析、绩效监测报告的编制。收集性能数据资料。预算项目实施监督要判断绩效指标的期望完成情况，需要有全面、详实、高质量且针对性强的数据作为依据。

三、结语

综上所述，本文以财务管理视角对行政事业单位预算项目支出绩效管理进行研究，旨在为我国行政事业单位预算项目支出绩效管理体系建设提供理论指导与帮助。■