国际原子能机构核保障机制与我国实践

□陈 光 何斯琪

核保障简称保障，又称(核)保障监督，通常指国际原子能机构(以下简称“机构”)建立的一套用于防止核武器扩散的国际核查机制，是全球核不扩散体系的重要组成部分。20世纪80年代，出于对机构工作的支持和引进核技术的需要，我国同机构签订了保障协定。几十年来，接受并支持核保障，为我国开展和平利用核能国际合作奠定了良好基础。目前，核武器扩散和核恐怖主义危险依然是国际社会关注的热点问题。作为核武器国家和核电大国，积极参加防扩散国际努力，支持机构核保障工作是我国的责任与义务。

一、国际原子能机构核保障机制概述

(一)起源。核保障的概念起源于20世纪40年代。1945年8月，广岛、长崎两次核爆炸震惊了世界，核武器对全人类的威胁引发了人们对有效控制核能的思考。同年11月，美国、英国和加拿大发布了“三国原子能共同宣言”，表示愿意与其它国家分享有关和平利用原子能的信息，但前提是制订有效的核保障措施。最早对和平利用核能实施保障的是美国。为应对核贸易可能导致的核能滥用，20世纪50年代起美国对外缔结的民用核技术转让协议开始要求对转让物项或技术实施核保障。1955年6月，美国与土耳其签订了和平利用原子能的合作协议，美国同意向土耳其出口研究堆和民用核材料，但土耳其需定期向美国提供该设施的运行记录，当美国认为有异常情况时有权到土耳其现场核查有关实物和资料。美国的做法属于典型的双边核保障，开创了对和平利用核能合作实施核保障的先例，为以后国际性和地区性的保障提供了借鉴。

(二)建立与发展。第二次世界大战后，一些国家愈加重视主权问题。双边核保障容易引起核保障接受国的怀疑，具有一定局限性。国际社会对核保障的制度不断探索。1957年机构成立，这对于国际核保障机制发展无疑是一个重要事件。自成立以来，机构依据《国际原子能机构规约》(规约)、《不扩散核武器条约》以及其它有关双多边法律文书授权，逐步承担了对和平利用核能进行保障的职责。总体而言，机构核保障机制的演变，大体经历了三个阶段。

1.第一阶段(1957年～1970年)：规约生效和核保障初步建立。规约生效后，明确核保障与促进核能和平利用是机构两大核心职能，授权机构实施3类核保障：一是对机构相关的任何项目实施核保障，确保其不致用于推进任何军事目的；二是应双多边协议当事国请求，对其任何核合作实施核保障；三是应一国请求，对其任何原子能活动实施核保障。为了规范机构与各国保障协定的内容和机构实施保障措施的标准，机构在这一阶段编制了首批核保障技术规范文件，先后以文件INFCIRC/26和INFCIRC/66发布。其中，INFCIRC/66文件是机构保障制度演变过程中的一个重要里程碑，首次较为完整地对机构保障核查制度进行了规定。据INFCIRC/66文件签署的保障协定称为特定项目保障协定，主要适用于当事国通过机构的受援项目或其它国家的转让项目，核保障范围具有局限性。在这一阶段，是否寻求机构核保障由当事国自行决定[1]，国际核扩散风险依然很大，核保障体系亟待完善。

2.第二阶段(1970年～1997年)：《不扩散核武器条约》生效至《附加议定书范本》通过。1970年，《不扩散核武器条约》正式生效，要求所有无核武器缔约国需与机构缔结保障协定，且接受机构对其领土之内，其管辖之下或其控制之下的任何地方进行的所有和平核活动中的所有源材料或特种可裂变材料进行保障。由此可见，《不扩散核武器条约》大大扩展了机构核保障的范围。拥有法律授权后，如何具体实现对无核武器国家所有和平核活动实施核保障成为机构亟待解决的问题。为了解决这一问题，机构编制了新的保障技术规范，即《根据不扩散核武器条约的要求国际原子能机构与各国之间的协定的结构和内容》，并载于机构文件INFCIRC/153中。153号文件是在66号文件基础上对保障的进一步发展和完善，在保障的措施和执行方面都超过了以往的文件。153号文件成为《不扩散核武器条约》无核武器缔约国与机构缔约保障协定的标准，根据该文件签订的保障协定被称为全面保障协定。随着《不扩散核武器条约》无核武器缔约国数量的增加，机构核保障得到巨大发展，全面保障协定成为目前机构所执行的保障协定中最为普遍的保障类型。

3.第三个阶段：《附加议定书范本》的普遍实施至今。1991年伊拉克秘密核武器计划的暴露使人们发现全面保障尚存在诸多“漏洞”，即机构的全面保障体系只能证实缔约国已申报的核材料是否由和平目的转用于核武器，而不能证实缔约国是否存在未申报或秘密的核材料和核活动。为弥补全面保障的不足，机构着手对其保障体系进一步修改。1993年，机构秘书处启动了一项保障发展计划，被称为“93+2计划”。《附加议定书范本》作为“93+2计划”的一部分，于1997年5月17日被机构理事会批准，并以机构INFCIRC/540号文件[2]的形式予以发布。《附加议定书范本》的通过使机构初步具备探查秘密核活动的授权和能力，是对核保障体系的完善与发展。在《附加议定书范本》批准之后，机构于1998年启动了一体化保障计划，拟通过将全面保障协定和附加议定书所采用的保障措施整合在一起，实现最优组合。2001年，一体化保障的概念框架得以确定，为机构在一国实施一体化保障提供了范本。2001年，机构在澳大利亚首次实施一体化保障。

(三)执行情况。

1.特定项目保障。目前，机构在印度、巴基斯坦和以色列三个《不扩散核武器条约》非缔约国执行这类保障协定。2021年，依据特定项目保障协定，机构对印度、巴基斯坦、以色列3国的25座核设施开展了95次视察等活动，得出“在印度、以色列和巴基斯坦实施保障的核材料、设施或其他物项仍然用于和平活动”的结论。

2.全面保障。截至2021年底，机构与177个国家或地区签订了有效的全面保障协定，并与其中132个签订了有效的附加议定书。2021年，机构通过对177个国家或地区的682座核设施开展2,031次视察等活动，得出“72个国家或地区的所有核材料仍用于和平活动，105个国家的已申报核材料仍用于和平活动”的结论。

3.自愿保障。根据NPT，有核武器国家没有接受核保障的义务；但为了展示政治姿态，打消无核武器国家的顾虑，推动它们接受机构核保障，五核国分别与机构签订了自愿保障协定。协定规定，当事国应向机构提供自愿提交机构保障的民用核设施清单(以下简称“自愿交保清单”，交保即指提交机构保障)，由机构从中选取设施实施保障。当事国可修改“自愿交保清单”，也可从被机构选取的设施中撤出核材料，不再实施保障。因五核国不是关注重点，同时它们也是核技术先进国家，机构往往仅选取个别设施实施保障，更多是希望借此机会积累经验，开发新型核设施的保障方案。实践中，美英将全部民用核设施纳入“自愿交保清单”，俄法将部分民用核设施纳入“自愿交保清单”。同时，美俄英法四国均明确，不允许机构对显著影响国家安全的核活动实施核保障。2021年，机构在五核国自愿交保的409座设施中，选取10座实施保障，通过70次视察等活动(视察工作量为401人·日，占机构视察总工作量的6.7%)，得出“在有核武器国家，机构选取实施保障的设施中的核材料仍用于和平活动，或按照协定规定已撤出保障”的结论。

(四)意义与展望。核保障是国际核不扩散体系的主要支柱。经过六十余年的努力，国际社会逐步建立和不断完善了以机构保障措施为核心的保障体系，对于遏制核武器在全球的扩散发挥了关键作用。目前，该体系已得到了世界上大多数国家的认可和接受，成为政治与技术相结合的防核武器扩散的重要屏障，在核不扩散、促进核合作和推动核裁军方面发挥着重要的、独特的和不可或缺的作用。

近年来，为实现碳中和目标，有多国宣布大力发展核电，世界核电装机容量正不断增长，机构核保障的工作量随之大幅增加。2022年7月，机构总干事格罗西表示，目前机构需要核查的核材料数量与2010年相比增加了30%。在此情况下，机构核保障资源恐面临不足。与此同时，高温气冷堆、小型模块堆、钍基熔盐堆等技术不断突破，也给机构核保障工作带来了新挑战。为满足新形势下的核保障需求，机构正在以下几方面积极开展工作。

1.持续推动一体化核保障。目前，一体化核保障已在69个国家或地区实施。为推动一体化保障实施普遍化，机构正在呼吁相关国家尽快签署全面保障协定和附加议定书，以满足制定该类保障方案的基本条件。同时，机构通过开展专题项目、征询专家意见等方式对一体化保障方案的制订程序和实施方案加以完善。

2.加强与国家/地区合作。持续加强与欧盟委员会、巴阿核材料衡算机构的合作，如对欧盟成员国实施核保障时，与欧盟委员会组成联合视察小组，共享保障核查设备和数据。通过举办培训班、开展咨询服务等方式，帮助当事国提升履行核保障义务的能力。会同有关国家开发新型核设施保障方案，甚至提前在设计阶段即研究制定保障措施。呼吁各国参加成员国支助计划，向机构提供经费、设备和专家资源。

3.开发新型保障核查手段和技术。为适应核保障未来需求，机构正探索人工智能审查、大范围环境监测、加强卫星图像分析、核贸易大数据比对等措施，提升核保障工作效率，增强探测秘密核活动的能力。

二、我国核保障实践

(一)自愿保障。作为有核武器国家，我国与机构签订保障协定在法律上完全自愿，机构无权据此要求我国将特定核设施提交保障。然而，出于对保障目标的支持和履行我国对外核合作的义务，我国在加入机构后1年，即宣布将部分民用核设施自愿交保。2002年，我国还成为最早生效附加议定书的有核武器国家。

(二)保障实践。

1.忠实履行义务。1989年6月，我国首次向机构提交“自愿交保清单”，内含5座核设施；其中，中国原子能科学研究院的重水研究堆和秦山核电厂被机构选取，于1992年9月开始接受保障视察。30余年来，随着我国核能事业的发展和对外核合作的深入，我国“自愿交保清单”不断扩大，实际接受保障的设施也几经变更。截至2021年，我国自愿交保设施有几十座，包括铀浓缩生产线、重水堆燃料元件生产线、商用反应堆等多种核设施；其中，2座设施被机构选取实施保障。

2.为机构核保障提供支持。1991年，我国参加了无核武器国家核进出口信息通报机制，并于1993年承诺，扩大向机构的通报范围，促进了机构通报机制的发展。2007年，加入机构成员国核保障支助计划，承担保障核查手段和方法的研究工作，支持机构开展保障概念研发。2017年机构选择对我国高温气冷堆示范工程实施保障，中方与机构共同努力，研究开发针对此新商用堆型的核保障方案，推动机构核保障技术的提升。特别是，我国坚持和平协商解决争议的方针，积极参加有关保障核查问题的磋商、斡旋，为解决一些国家和地区的事关核扩散的敏感问题发挥了独特作用。

3.大力发展核保障事务管理。在立法方面，我国先后发布了《核材料管制条例》《核材料衡算与控制视察导则》等法规与技术导则，为我国核保障业务法制化管理提供了依据。在管理机构设置方面，国家原子能机构为我国核保障工作的主管部门，参与核进出口及其它对外核合作的单位应按规定向国家原子能机构提交相关报告和资料。此外，国家原子能机构还指定国家核安保技术中心、中国原子能科学研究院等机构为核保障业务支持单位，承担保障技术方法研究、陪同机构视察员现场视察等工作。

(三)对我国的影响。实践表明，因自愿接受机构核保障，我国在以下方面获益匪浅。一是进一步树立了我国负责任大国形象。通过签署自愿保障协定和附加议定书，接受机构核保障，向国际社会表明了我国致力于核能和平利用的诚意，显示了我国对核不扩散问题的高度重视和负责任态度，彰显了大国担当。二是促进了我国对外核合作的开展。加入机构核保障体系，打消了合作方担心我国将引进的先进核技术转为军用的疑虑，营造了良好的外部合作环境。三是提升了我国核材料管制水平。我国参考机构核保障要求，建立健全了国家级核材料衡算与控制系统，并先后发布了一系列保障相关法规与技术导则，促进了核材料管制工作的法制化、机制化。四是培养了专业人才。通过与机构磋商、参加培训和学术研讨、参与保障文件起草、接受保障，相关工作人员加深了对机构核保障的理解；加入机构网络分析实验室，积极承担样品分析任务，与国际同行比对，提升了我国专业人员的能力和水平。

三、几点思考

近两年，受气候变化、俄乌冲突影响，世界核电发展再掀“热潮”。据国际能源署、世界核协会预测，全球核电容量将在2050年从2022年初的413吉瓦翻番，增加到812吉瓦。与此同时，小型模块化反应堆等先进堆型有望进入商业市场。日益增多的核材料数量、新堆型的技术突破，都给机构核保障工作提出了挑战。作为核大国，我国一贯支持国际防扩散努力，主张既要在确保实现防扩散目标的前提下，保障各国特别是发展中国家和平利用核能的权利，也要杜绝任何国家以和平利用为借口从事扩散活动。

因此，在新的形势下，我国需继续支持机构在核保障领域发挥核心作用，维护其作为独立核查机构的权威；积极促进全面保障协定与附加议定书的普遍适用；在新型核设施保障方案制定、先进核查技术研发等领域发挥我国优势，提出中国方案，推动机构核保障技术的提升；在人力资源上支持机构核保障工作，推送中国籍职员，推荐技术专家；深入参与机构核保障相关文件制定，发挥中国影响；在经费上予以适当支持。

与此同时，我国也需统筹规划国内核保障工作，加强技术研发与人才培养。一是夯实技术基础，进一步发挥中国原子能科学研究院核保障室、国家核安保技术中心核材料分析实验室等技术机构作用，推进新型核查技术研发和方案制定工作。二是注重培养人才，组建国家视察员队伍，通过国内模拟视察、陪同机构视察、参与机构培训交流等方式培养一批核保障人才，并向机构输送。三是抓好组织建设，激活核不扩散专家委员会，为核保障相关工作提供决策咨询。四是加大经费支持，探索设立核保障专项经费，确保核保障工作顺利实施。