粤港澳大湾区跨境警务合作模式创新与构建分析

□林若铭

一、粤港澳大湾区跨境警务合作背景概述

粤港澳大湾区(Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area，缩写：the Greater Bay Area(GBA))[1]，包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市[2]。粤港澳大湾区经济腹地广阔，凭借其优越的地理位置条件，拥有全国约1/5的国土面积的泛珠三角区域，集中了全国近1/3的人口数量和占1/3的国民经济总量。2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》。按照规划纲要的部署，粤港澳三地在党中央领导下，将联合致力于将大湾区建设成为充满生机活力的世界级城市群落、国际化科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区，还要打造成适宜居住、就业和旅游的优质生活圈，成为我国高质量发展的典范经济特区。推进粤港澳大湾区建设，是中共中央作出的重大国家决策，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略，也是推动“一国两制”事业发展的全新实践。香港、澳门、广州、深圳这四大中心城市作为大湾区发展的核心区域，粤港澳已集中化、规模化形成了多产业集群，粤港澳地区已经成为我国参与全球竞争和建设世界级城市群的重要区域载体。因此，有效预防和治理粤港澳大湾区的跨境犯罪行为，合法保障大湾区域社会治安的和平稳定，有利于丰富我国“一国两制”的实践内涵。三地密切配合，进一步加强内地与港澳之间的跨境警务交流与合作，为港澳经济社会的繁荣稳定发展扬帆助力、保驾护航，能够为我国经济竞争力的不断提升提供坚强的警务支撑和司法保障。

二、粤港澳大湾区现有跨境警务合作的法律框架

粤港澳大湾区法治建设的基本原则是遵守我国宪法和基本法的相关规定，深化三地法律合作是大湾区警务合作建设发展的必要基础。而粤港澳三地以往签订的警务合作协议大多为粤港、粤澳以及港澳之间的跨境双边合作协议，缺乏三地行政主体联合治理的法规法条。1997年香港回归后，根据《香港特别行政区基本法》第95条“香港特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供协助”，为粤港澳开展司法互助提供了具体法条依据。香港法例第525章《刑事事宜相互法律协助条例》及第503章《逃犯条例》是处理录取口供、检取证物、移交人士及充公犯罪得益等事宜的主要法定框架，与其他司法管辖区在刑事事宜相互法律协助及移交逃犯等方面合作。在移交被判刑人士方面，香港与澳门在2005年就已制定相关法律条款。根据香港法例第513章《移交被判刑人士条例》和澳门特别行政区第3/1999号法律《澳门特别行政区政府与香港特别行政区政府关于移交被判刑人的安排》的规定，被判刑人只可在符合多个条件下方能被移交。2022年1月，最高人民法院印发了《关于支持和保障横琴粤澳深度合作区建设的意见》和《关于支持和保障全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放的意见》，两个意见对于在合作区内完善相关域外法条以查明相对应的适用机制、简化涉港澳司法案件的诉讼程序、尝试构建大湾区多元化法律纠纷的解决机制、增进粤港澳司法交流与协作等诸多方面给出了创新性的具体举措和法条依据。

三、现有的粤港澳大湾区跨境警务合作模式

近年来，根据公安部的周密部署，粤港澳三地警方多次开展联合警务行动，密切协作、共同推进，携手严打多种形式的跨境有组织犯罪活动，并依法侦破了一批有重大社会影响的跨境有组织犯罪活动，打击处理了一大批跨境作案犯罪嫌疑人。截至目前，大湾区多种形式的跨境警务合作联合打击行动已经取得了阶段性成效。

(一)情报交流。在现有的法律框架下，粤港澳三地的警务合作是按照类似国际刑警制定的国际警务合作模式，通过联络事务科提出要求或提供协助。警务合作双方的司法协助须遵守有关管辖区当地的法律规定，并尊重对方的司法管辖权，三地的执法人员不得在对方境内执法，也不享有当地的警察执法权利。

(二)通报机制。自2001年起，中国内地与香港在尊重双方有关法律的基础上，开始设立相互通报警情的机制。按照机制规定，在任何情况下，被采取刑事强制措施或被刑事检控的人士及其家属均不影响依照法律享有权利，让家属考虑是否聘用当地律师或为有关香港人士提供其他协助，并在有需要时向香港特别行政区政府寻求协助。

(三)取证协助。根据香港法例第8章《证据条例》，如果香港警方需要在刑事案件取证方面向内地警方或澳门警方提供或要求司法协助，香港执法部门可以通过律政署向法院发出“请求书”，才能向其他地方法院提出在刑事警务事宜方面提供协助的请求；同样地，其他两地也可以向香港的法院作出提供协助或取得证据的相关申请。

(四)联合拘捕。当遇到涉及跨境犯罪的案件时，粤港澳三地警方会通过情报交流的方式以协助各方调查。当证据链充足时，三地警方会及时举行警务工作会议，商讨采取联合警务行动的可行性和行动详情。一旦时机成熟，三方执法机构可实施联合拘捕行动，以瓦解跨境犯罪集团，将犯罪分子绳之于法。

(五)追赃限没。2017年7月，中国内地公安机关与香港警方建立了《内地止付机制》，如涉及粤港之间银行账户的案件，深圳公安反诈中心就会与香港警方商业罪案调查科辖下的反诈骗协调中心开展合作，以启动资金止付机制。止付机制启动至今，两地警方已成功发起多次止付拦截行动，侦破了多起跨境诈骗案件，拦截骗款总额已逾人民币5千万元。另据香港法例455章《有组织及严重罪行条例》第15条，原讼法庭可借限制令(restraint order)或押记令(charging order)，禁止任何人处理任何可变现财产或土地，保存资产以符合将来的没收令。如果是涉及贩毒得益，根据香港法例405章《贩毒(追讨得益)条例》第10及11条而签发限制令或押记令，以禁止任何人处理该财产，及没收其贩毒非法所得。

(六)警务会议。近年来，粤港澳大湾区三地警方定期召开警务合作工作会议，三地警方代表在会议中常规阐述各自区域的罪案趋势，并会就三方特别关注的犯罪活动等事宜开展讨论。三地警方主管就如何加强三地警务合作联络机制的方法、交换有关涉及跨境犯罪行为的犯罪集团有关情报等问题进行深入研讨，藉以加强粤港澳三地警方继续提高联合打击跨境犯罪的能力。

四、粤港澳大湾区跨境警务合作的难点问题

粤港澳大湾区三地的地域差异性和法制差异性是造成当前跨境警务合作困境的主要难题，具体情况如下。

(一)大湾区跨境犯罪的地域性难题。从粤港澳大湾区跨境犯罪治理的地域性特点来看：一方面，当前犯罪案件发生地呈现出明显的跨境化的趋势，无论是跨境作案还是跨境潜逃，犯罪分子在犯罪及逃跑地域上呈现出明显的跨边境作案的特点，妄图通过不同的属地管辖权限规避自己应付的法律责任；另一方面，因地域局限造成的警务人员无法合理跨境执法，使得犯罪证据取证难和境外犯罪分子抓捕难，构成了我国公安机关侦破跨境犯罪案件非常难以攻破的两个关键节点问题。

(二)三地法制差异造成的执法困境。由于三地法制不同，香港的《刑事事宜相互法律协助条例》及《逃犯条例》规定并不包括我国内地及澳门地区。港人因此不能在香港举报在内地或在澳门发生的案件，也不能在香港提交案件的相关资料，受害人因此须直接向所在地警方报案。另外，在调查跨境案件方面，三地警方由于资源所限，往往都要花数月时间才能得到有关案件情报的数据，极大地影响了案件调查进度。

五、优化粤港澳大湾区警务合作模式的全新构思

立法是改善当前粤港澳大湾区跨境警务合作工作最行之有效的合理途径，但此方案并不是一朝一夕就能够达成的。因此，粤港澳三地警方的当务之急是在现有的跨境警务合作机制下，由三地政府高层主导并协调各有关单位，以更加合理、有效的合作模式深化三地的跨境警务合作，以达成严厉打击跨境犯罪的司法震慑效果。现将优化创新粤港澳大湾区警务合作模式的几点构思做以下梳理。

(一)设立跨境政府高层专项合作小组。由粤港澳大湾区三地政府高层领导带头作出决策，设立跨境政府高层专项合作小组，小组成员将包括法律代表及警务人员等，专岗、专责、专项处理涉及三地警务合作的全新模式与相关事宜、探讨更多执法合作的可能性，并定期作好阶段性反思与总结自查工作。

(二)成立三地警务合作联合指挥办公室。粤港澳大湾区跨境警务合作的达成以讯息互通的实时性作为重要执行因素之一，拟建议三地开通实行24小时警务合作人员通关政策，使专职警务人员可以在短时间内穿梭三地实施执法合作。粤港澳大湾区的警务合作工作必须要因时制宜，拟计划成立的可供24小时全天候运作指挥的联合指挥办公室，是由三地熟悉自己区域的专岗专责警务人员派驻同一地点，通过日常警务工作交流及警务经验共享的方式建立互信关系，合理规避多层繁琐的行政程序，以避免因时效性失误造成犯罪嫌疑人逃逸及赃款流失的不良结果；设立24小时紧急报案热线，以及时立案并受理跨境刑事犯罪案件。报案人所属区域的警察可在初步处理及分类后，经24小时互通指挥联合办公室调派案发当地的警务人员进行实地调查，从而实现警综平台互联互通，提升三地跨境警务合作的案件侦破能力。

(三)拓展三地警务合作直通渠道。粤港澳三地警方在单一联系窗口制度下，对严重跨境罪案如洗黑钱、有组织犯罪案件及网络电信诈骗案件等，分别成立专岗专责的警务联络小队作为警务合作的沟通桥梁。例如：广东省及上海巿公安机关经济犯罪侦查局等有关公安部门已于多年前同香港警方的商业罪案调查科成立了联络小组，在跨境犯罪案件的警务合作中建立了直接沟通渠道，减少中间多层行政程序，有效提高了情报交流及案件处理效率。

(四)建立可供三地共享的警综信息平台。在共同遵守当地法律的前提下，粤港澳三地警方可提供自己区域内的网上数据以成立警情综合信息共享平台。三地警方可指定专责权限人士合理利用该平台，基于综合警务信息整合案情，以便进行更为深入的案件调查，合法省略繁锁的行政程序，精准提高调查效率。此外，该信息平台也可提供三地的罪案趋势分析以及嫌疑人最新的犯罪手法，以供警务人员备案参考，从技术层面有效开展跨境警务信息合作，以有效打击跨境犯罪行为。

(五)选派跨境驻地教官加强普法教育。鉴于粤港澳三地的法律、警政制度各不相同，同一行为在不同地区是否能够被认定为是犯罪行为的情况也有很大差异。为加强普法教育，大湾区三地警方可选派各自的警官作为普法执教人员去另外两地的警务训练单位作导师，讲解所属地方的法制、基础案例、警务工作及调查程序，以加深彼此之间对三方警务工作的相互了解，同时建立深层次三方互信关系。

(六)建立跨境犯罪预防宣讲平台。在粤港澳地区，大多数跨境诈骗案件的受害人是在对另外两地的经商环境相对陌生、法律法规及相关程序了解不足的情况下受害的，如果有一个由官方发布，大湾区三地统一管理的网络或电话咨询平台，可随时随地帮助三地市民了解三地相关的政府政策和法律制度差异，就极大有可能避免此类诈骗犯罪行为的实施。因此，粤港澳大湾区三地跨境犯罪预防宣讲平台的建立是众望所归，有尽快成立的必要性和迫切性。

六、结语

当前，粤港澳大湾区三地警方之间尚无可执行的《刑事司法协助条例》和《逃犯条例》，三地警方在涉及跨境案件的调查、取证、缉捕罪犯、追查及追讨犯罪所得方面难以达成及时、便捷的跨境警务合作。从长远来看，大湾区三地警方应尽快共同制定合理合法的司法互助协议相关条例，从多途径入手创新固有的警务合作模式，以有效解决跨境警务合作难题。在现阶段，为有效打击多种类型的跨境犯罪行为，三地警务人员仍需精诚协作、共同努力，通过及时有效的情报交流，开展各种联合执法行动，组织警务人员开展经验分享，在粤港澳大湾区加强多种形式的跨境警务合作，更加精准、有效地打击跨境犯罪行为，以期在全新层面达成大湾区三地警方跨境警务合作工作共赢。