基于县域村庄分类和布局规划的村庄建设用地潜力研究以河南省为例

姚通

2021年中央1号文件明确年底要完成县域层面的村庄布局分类工作。河南省《县域村庄分类和布局规划指南》中指出在规划中开展村庄建设用地潜力分析。目前，对于村庄建设用地潜力研究多集中在研究单个村庄产业用地的保障、集体建设用地利用策略、乡镇国土空间规划下建设用地布局等方面，很少有学者在县域村庄分类和布局规划层面探究村庄建设用地潜力。在县域村庄分类和布局规划层面研究村庄建设用地潜力，有利于在县级层面明晰村庄类型，明确村庄建设用地整治方向，更好地指导县域层面的村庄建设用地整理，为乡村振兴战略实施提供支撑。因此，在县域层面研究村庄建设用地潜力，有较高的理论价值和实际意义。

一、研究区概况

河南省作为农业大省，全省有4.56万个行政村，约20万个自然村，农村居民点点多面广，在平原、丘陵、山地等多种地形均有村庄分布，截至2020底，全省村庄建设用地14318.64平方公里（2147.80万亩），宅基地面积11034.14平方公里（1655.12万亩），且河南全省面临的耕地保护任务较重，发展与保护的矛盾较为突出。研究农村居民点腾退不仅能有效解决用地计划指标和占补平衡属性不足的问题，还可以解决省级以上重大项目占用基本农田来补划补足基本农田的问题，能为其他省份县域村庄分类和布局村庄建设用地潜力分析提供借鉴。

二、县域村庄分类和布局规划的意义

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要坚持乡村振兴和新型城镇化双轮驱动，统筹城乡国土空间开发格局，优化乡村生产生活生态空间，分类推进乡村振兴，打造各具特色的现代版“富春山居图”。科学编制县域村庄分类和布局规划有利于统筹安排县域村庄发展趋势、村庄布局变化的节奏和时序，统筹资源利用、设施配置共建共享和村容村貌整治，构建山清水秀、集约高效、宜居舒适的美丽乡村新格局。深入研究河南省18个地市范围内的村庄演变规律、集聚特点和现状分布，综合自然地理禀赋、社会经济水平、历史文化资源、乡村风貌特色等因素，合理划分村庄类型，为村庄建设用地整理打下基础，助推乡村振兴。

三、县域村庄分类和布局规划的技术路线及识别原则

在县域层面精准识别村庄类型并合理规划布局将对未来村庄建设用地的分布和规模产生深远影响。首先，对村庄进行调查研究，通过收集资料、摸清家底，采取现场踏勘、座谈访谈等形式进行实地调研，结合现状资料和市县“双评价”成果找出研判影响村庄发展的主要因素。其次，立足河南省村庄发展实际，参考村庄分类评价体系指标，因地制宜构建适合河南省省情的村庄分类评价体系，综合评价县域村庄发展潜力。最后，根据五类村庄的识别原则，进行村庄分类和合理布局。

根据《河南省县域村庄分类和布局规划编制指南（试行）》，结合县域村庄发展潜力和限制性因素分析评估情况，将县域内各村庄按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并和整治改善五种基本类型进行明确分类。

四、河南省县域村庄分类和布局规划情况

根据村庄分类和布局识别原则，河南省县域村庄分类和布局初步方案来看，全省108个县（市、区）涉及的行政村42978个，其中城郊融合类行政村8049个、集聚提升类行政村8164个、整治改善类行政村21261个、搬迁撤并类行政村2738个、特色保护类行政村2766个。其中豫东黄淮平原农区、豫南山地及平原区、豫西山地丘陵区豫、北山地及平原区、豫中经济高速发展区分类情况详见附表。

河南省五区村庄分类和布局规划分类情况表

五、不同类型村庄的腾退建设用地潜力分析

依据县域村庄分类和布局规划初步方案全省腾退的建设用地面积105.66万亩，其中城郊融合类村庄腾退建设用地面积约22.78万亩，主要集中在豫东黄淮平原农区，面积约12.65万亩，豫西山地丘陵区腾退面积较小，仅0.1万亩。集聚提升类村庄腾退建设用地面积8.44万亩，主要集中在豫东黄淮平原农区，面积约4.50万亩，豫中经济高速发展区腾退面积较小，仅0.06万亩。整治改善类村庄腾退建设用地面积22.09万亩，主要集中在豫东黄淮平原农区，面积约10.83万亩，豫西山地丘陵区腾退面积较小，仅0.12万亩。搬迁撤并类村庄腾退建设用地面积50.87万亩，主要集中在豫北山地及平原区，面积约20.86万亩，豫中经济高速发展区腾退面积较小，仅1.11万亩。特色保护类村庄腾退建设用地面积总体规模较小，约1.47万亩，主要集中在豫南山地及平原区和豫东黄淮平原农区。其中“五类”分区腾退建设用地数据详见附表。

1. 根据2010—2018年村庄建设用地变化情况分析

分析过去十年村庄建设用地变化情况，可以更好地预测未来河南省村庄建设用地的潜力大小。根据二调地籍变更数据，2009—2018年以来新增202.07万亩，平均每年增加22万亩，2009—2018年以来减少118.79万亩，平均每年减少13万亩，2009—2018年以来净增83.28万亩，平均每年增加9.25万亩。根据过去十年的变化量，可计算分析得出2021—2035年河南省预计腾退建设用地138.75万亩，村庄建设用地腾退潜力较大。

2. 根据河南省2016—2020年河南宅基地复垦券交易情况以分析

河南省2016—2020年共交易了19.27万亩，平均每年交易4.82万亩。新增计划由以前国家切块下达改为通过处置批而未供，闲置土地核算新增计划政策转变，每年用于复垦卷交易的数量会大大增加，预计每年能达到6万亩，到2035年预计复垦卷交易达到90万亩。

3. 河南省2017—2020年农村居民点整理复垦情况

河南省2017—2020年农村居民点整理复垦约60万亩，平均每年整理大约15万亩，根据各年度整理情况分析，整理复垦农村居民点面积逐年增加，到2035年预计可整理农村居民点225万亩，整治潜力较大。

结合地籍变更数据、宅基地复垦券交易和农村居民点整理历年变化情况分析，根据农村居民点地籍变更数据到2035年138.75万亩，宅基地复垦券交易测算90万亩，农村居民点整理项目验收测算2035年约225万亩；通过加权平均法预计河南省每年农村居民点整理大约10万亩，到2035年大约151.25万亩。

六、关于县域层面村庄分类和布局规划的建议

根据村庄建设用地潜力分析，河南省村庄建设用地潜力巨大，依据县域村庄分类和布局规划能够更好的为河南省实施“多规合一”的村庄规划及乡村振兴发展提供决策指引。

（1）城郊融合类和特色保护类村庄应注重如何提高用地效率，突出地域特色，充分发挥现有资源带动周围村庄的发展。

（2）集聚提升类村庄应充分发挥自身优势，强化主导产业支撑，吸收自身区位和周边可借势的资源角度出发，支持一二三产业融合发展的用地需求。

（3）整治改善类和搬迁撤并类村庄应注重考虑如何安排搬迁，重点安排时序对能够复垦的控制村进行整理复垦，改善和保障农村村民的生活质量，通过政策引导村庄的撤并向镇区或城区集中，提高基础设施的使用率。

（4）通过预测，河南省村庄密度整体较高，自然村村庄规模有大有小，自然村平均村庄建设面积则呈现从东北向西南依次递减趋势，农村地区大概有10%～12%的农村宅基地闲置，可以进行农村居民点整理复垦。

七、结论

十九大报告提出实施乡村振兴战略，如何引领乡村建设行动，提升农村人居环境，解决产业发展滞后、基础设施不完善等问题，急需“多规合一”的实用性村庄规划。确实有必要对县域村庄科学分析并进行分类布局，为国土空间规划编制提供建设用地来源和村庄规划编制提供数据支撑。

乡村振兴战略视角下，县域层面村庄分类和布局规划方面，通过参考村庄分类评价体系，针对不同类型村庄识别原则，对各市县村庄进行分类，找到村庄建设用地潜力分布区域，引导乡村建设。通过县域村庄分类和布局规划，结合河南省不同类型村庄的优势和发展需要，编制不同类型的村庄规划；科学预判2035年能够整理复垦的农村居民点潜力，通过多方案论证，为市县未来15年的发展空间提供技术支撑和决策依据。