基于管理会计的公益二类事业单位预算管理创新对策

李凌燕 孔华伟

一、前言

公益二类事业单位是我国为发展公益事业而设立的具有教育、文化、卫生医疗等服务职能的组织，主要肩负着维护公共利益的职能，同时需要保障事业单位能够获得一定的经济效益，平衡好公益和市场职能属性，保障事业单位资金得到合理的配置，获得更高的社会效益和经济效益。近年来，公益二类事业单位内部管控的能力不断提升，但是在财务管理转型的过程中，预算管控方面仍存在一些问题未能得到有效的解决，预算编制与企业战略目标脱节、预算执行缺少约束，导致预算管控不够全面，难以发挥其指导和约束作用。对此，立足管理会计转型，探索事业单位预算管理创新的路径，聚焦预算管理存在的问题，提出严格预算编制、加强预算监管、进行预算管理信息化建设的策略，充分发挥预算管理的积极作用，保障事业单位内部活动有序运转，从而促进公益二类事业单位职能作用的全面发挥。

二、公益二类事业单位预算管理创新的重要性

公益二类事业单位主要承担教育、问题、卫生医疗等公益服务，单位内部的资金来源主要依靠政府拨款和事业收入。在事业单位分类改革的背景下，国家财政部门针对公益二类事业单位实施差额拨款，单位内部的经费缺口需要自筹资金弥补，因此，单位的运行情况会直接影响事业单位生存和发展的质量。当前，公益二类事业单位面临的外部环境、政策环境、内部管理环境发生较大的变化，其自身的市场属性逐步增强，如何平衡好公益和市场之间的职能属性，是公益二类事业单位面临的全新问题。

在管理会计全面转型的背景下，公益二类事业单位落实预算管理，主要是针对事业单位的资金需求，对资源和资金进行统筹管理，主要包含预算编制、预算执行、预算考核等流程[1]。当前，公益二类事业单位推动管理会计改革，通过优化资源的配置，保证资金的有效应用。但是，很多事业单位能够获得财政拨款的保障，因此，自主展开财务预算和管理的积极性不足。而面对事业单位分类改革产生的变化，公益二类事业单位落实全面预算管理，能够提高财政资金的使用效率，并强化内部资金管理水平。公益二类事业单位内部的经济活动应按照相应的制度要求落实，更好地协调其内部的运营活动，从而在源头上避免违规行为的出现，使公益二类事业单位各项活动的合理性更强，内部管控能力随之提升，利于公益二类事业单位发挥其公益职能和服务职能，实现公益效益和经济效益的协同提升。

三、公益二类事业单位预算管理存在的不足

（一）预算战略衔接不够紧密

现阶段，公益二类事业单位对事业单位分类改革的要求了解不够深入，导致自身的预算管理观念滞后，仍受到传统理念的束缚，在展开预算编制的过程中，预算管理人员缺少对公益二类事业单位发展情况、发展战略、政策环境的充分分析，预算目标局限在获得经费方面，导致预算编制与单位计划和战略不匹配，预算管理的先导、引领、约束作用难以发挥。在公益二类事业单位的管理层中，很多单位领导对预算管理创新发展的重要性认识不足，管理职责划分不清晰。部门负责人普遍认为预算管理是财务部门的工作内容，因此过多地依靠财务人员进行预算编制、填报、执行、控制等。管理层没有从制度和组织上，给予预算管理足够的支持和保障，导致财务部门只能够为应付上级领导的检查而完成必要的工作任务，不能展开全方位的规划。很多财务人员采用以收定支的编制方式对预算进行核定，没有深入到业务开展的全流程中，导致核算编制方法关注短期利益，难以发挥其深层次的作用。而业务部门主动参与预算管理和编制的主动性不足，财务部门业务部门之间的合作不够深入，很多数据和信息无法快速传递，或是因为数据不够完善，出现信息应用质效不高的现实问题，预算管理与各项工作难以对接，无法将资金真正利用到实处，引发单位资金和财产的流失和闲置。

（二）预算编制不够精准

预算编制是预算执行的前置工作，必须使用全新的预算编制方法，并使业务部门和管理层参与其中，保障预算管理有着全面性，实现业务预算、资本预算、收支预算的全面覆盖。但是，目前公益二类事业单位内部采用层级管理的结构，在各部门完成预算编制后，上传给财务人员，并由财务人员完成相应的预算工作任务。这种预算编制流程容易使各部门人员缺少数据上的参考，将更多的目光局限于部门工作，使上传的预算计划不够合理。而财务人员收集到的信息全面性不足，降低预算编制的精准性。具体而言，首先，资金的应用率不高。预算管理有着控制成本、划分预算支出范围、管控资金流动的职能作用，保障项目支出有着明确的规划。但是，很多预算支出超出相应的范围，并出现项目支出和基本支出交叉的问题，导致资金的利用不够合理。其次，预算编制内容缺少前瞻性。在公益二类事业单位填报相应的预算内容时，没有对市场价格变化等因素进行确认，只参考往年的预算编制科目和数据，导致预算编制脱离实际情况，无法真实地反映出市场的变动。例如，项目预算缺少科学的决策程序，没有进行可行性论证，调研不深入，造成预算编报靠主观臆断，导致预算编制脱离实际。最后，预算编制的方法较为滞后。当前，很多公益二类事业单位预算编制使用增量预算法，根据上期的成本费用，按比例作出一定程度的调整，很少有财务人员能够综合性地运用弹性预算法和滚动预算法，预算编制不能与当期工作规划结合，容易在执行过程中出现偏差，导致预算编制流于形式，难以发挥其约束和指导作用。

（三）预算执行缺少约束

在预算执行方面，由于公益二类事业单位预算编制不能保障其全面性，导致在执行预算的过程中，对预算支出控制不够严谨，容易出现超支的现象[2]。而落实的审批活动不够规范，使专款挪用的现象时有发生。一些公益性的活动支出与基本支出难以区分，容易出现资金被挪用的情况，导致预算编制和执行出现出入，难以发挥预算编制的作用。

在预算监督方面，财务部门将预算监督的重点集中在财政补助资金上，对其他来源的资金的预算执行情况，更多地依靠单位内部的管控措施。而单位内部没有建立起全过程的监督和反馈机制，导致预算执行的过程中，很多支出用途随意变更，没有经过批准的预算进行随意地调整，出现支出上的混乱，并导致预算执行不到位。

在预算考核方面，预算绩效考核缺少相应的追责制度，预算执行和管控的情况没有纳入绩效考核的范围内，预算执行的情况得不到应有的奖惩，降低预算管控的约束力。很多公益二类事业单位过度追求经济效益，忽视自身承担的社会职能，造成单位过于重视预算的执行分析，而缺少预算绩效观念，预算管控停留在事后控制层面，难以形成全过程的监督和管控，降低预算考核和监管的实施效果。

四、基于管理会计的公益二类事业单位预算管理创新对策

（一）重视推进业财一体化发展进程，引入战略预算管理办法

以管理会计为基准，促进公益二类事业单位预算管理工作改革与创新，明确要求单位应坚持与时俱进，积极打破陈旧、固有的预算管理思维，迎合管理会计发展新观点、新想法，构建新型预算管理模式。推进业务与财务深度融合，贯彻落实业财融合发展要求，引领预算管理工作创新发展。首先，紧密结合公益二类事业单位发展实际，依托战略目标制定年度预算计划与整体发展规划，设置科学的绩效指标体系，对预算管理人员业务能力进行综合评估。其次，明确划分财务部门与业务部门各自职能，要求二者协调配合，整合双方优势资源，共同编制一体化发展计划，切实提升预算管理水平，实现信息共享、资源互通。

（二）建立健全的全面预算管理体系，推进预算管理模式创新

建立健全的全面预算管理体系，推进预算管理模式创新，能够更好地贯彻落实管理会计创新要求，强化预算管理效果，提升预算编制精准性与科学性[3]。第一，正确认识到管理会计下的增量预算编制方式与单纯收支预算已无法满足公益二类事业单位预算管理需求。所以，必须坚持以收定支、统筹兼顾、保证重点原则为导向，紧密结合事业单位今后发展方向，围绕单位当前运营状况、资金运用情况以及内部和外部环境因素，采取零基预算法、弹性预算法以及作业预算法等科学方法。对单位内的各类业务开展、资源分配、资金投入和收入支出等各工作环节，做出精准预算、全面规划，提高预算编制精准度与全面性。第二，针对公益二类事业单位中的项目支出活动，应坚持以管理会计为导向，引入项目库管理办法，借助信息化技术执行动态管理措施，实施监测入库项目；针对项目库中需储存的项目内容，应落实严格的前期论证与审核措施，保证项目符合条件才可入库；入库后，应落实全面绩效管理办法，深入分析成本效益与绩效目标的可行性；将单位发展规划与预算安排相结合，针对项目支出进行深入调查、分析和讨论，在支出总额控制基础上，分清轻重缓急与支出结构优化要求，科学调整预算编制方案；择优、分年编制落实项目支出规划，提高项目支出预算编制的精准性与合理性。第三，设定职责明确、权利分离的全面预算管理机构，加强与其他部门间的协调配合，利用ERP和SAP 系统实时监控全面预算管理情况，加强全面预算风险管控，保证预算管理有效性和及时性[4]。

（三）引进信息技术开发信息管理系统，推进预算信息化建设

基于管理会计的公益二类事业单位预算管理创新，必须紧密结合当前时代发展形势，围绕现代化管理会计创新发展要求，坚持与时俱进，积极引进现代化、先进的信息技术手段，开发公益二类事业单位预算管理信息系统。依托信息系统支持，为预算管理工作整合、收集具有应用价值的数据信息，为预算管理工作开展提供强有力的数据支撑。在具体实施阶段，一是要增强公益二类事业单位管理层对预算管理信息化建设的重视程度，加大资金投入力度，紧密结合预算管理信息化建设实际需求，以及现代管理会计创新要求，积极购入先进、完善且科学的信息化管理设备设施。聘请专业技术研发人员，依据预算管理信息化建设内容、特点和要求，搭建功能完善、覆盖全面、运行稳定的预算管理信息平台，支持各项预算环节高效化落实。二是选择专业的软件研发机构，紧密结合公益二类事业单位实际需求，开发性能好、功能健全的预算管理系统。系统功能应包括报表管理功能，用于报表选择、录入、编辑、审核、发布；数据处理功能，用于录入数据、删除无用信息、修改数据格式和内容、整合相似内容、接收数据、生成上级表样数据、数据汇总；查询分析功能，用于查询、检索、分析所有数据信息；传输管理功能，用于上报、平移、导出和导入数据内容；工具，包括显示设置、催报管理以及日志管理；帮助功能，用于为目标客户群体提供精准的帮助服务。通过完善预算管理系统功能，简化预算管理工作流程，保证预算人员能够将一些繁琐、重复的环节交由系统完成，减少人员参与程度，防止因人为因素而影响预算管理工作质量[5]。三是安排专门人员定期更新、维护预算管理系统，加强系统安全防护，及时优化系统漏洞，查杀系统病毒和非法入侵行为，提升系统安全性，切实保护预算信息安全。

（四）构建完善的全面预算管理考核体系，强化预算执行效果

构建完善的全面预算管理考核体系，能够形成明确的约束力和规范力，利用绩效考核、工作考察等监督管理办法，强化预算执行效果，提高预算执行约束力，保证预算管理工作能够在公益二类事业单位经营中发挥最大作用。同时，公益二类事业单位管理层还应正确认识到在预算管理工作中，若是缺乏健全的考核体系，则很有可能导致预算执行不到位，以及预算管理中经常出现问题，对自身运营发展造成一定干扰。所以，必须重视构建完善、科学、合理的全面预算管理考核体系，形成监督管理机制，进一步强化预算管理执行效果。首先，制定科学、严格的全面预算监督管理机制，明确要求监督部门在考察预算管理工作时，除了要注重对预算结果的考察，还需要加强对整个预算过程的监督和管理，有利于及时发现预算过程中存在的问题和不足之处，提出改正建议，保证整个预算管理环节均符合规定要求。其次，制定奖惩机制，通过定期对预算管理工作效果与预算执行情况进行综合考核，了解预算人员综合能力水平[6]。对于能力突出的人员给予实质性奖励，并评选先进模范，发挥模范带头效应，引领预算管理工作高质量开展；针对预算管理能力较差、态度不端正的人员，须给予严格处罚，并公开处罚结果，起到警醒、约束作用，规范人员行为态度。此外，制定财务绩效评价依据、评价标准和评价方法，建立符合单位实际情况的预算绩效考评制度，要求绩效目标与计算编制同步申报、同步审核、同步批复。建立健全的预算执行管理体系，实施过程中要紧密围绕预算绩效管理改革，将绩效管理重要节点前移，认真考核单位规划与预算安排是否合理或存有冲突，保证其可行性，使后续监督评价工作有据可依。

（五）组建专业化财务管理人才队伍，夯实预算管理人力基础

人才是推进事业单位可持续发展，提升事业单位整体发展能力的重要保障，只有打造一支管理会计知识扎实、知识运用能力强、文化素养高且具有一定创新，创造能力的财务管理人才队伍，才能真正推进公益二类事业单位预算管理工作改革创新、高质量开展。所以，为更好地实现公益二类事业单位预算管理创新目标，必须注重建立一支专业化、创新型的财务管理团队，为预算管理创新提供专业化人才队伍支持和保障。在具体实施阶段，公益二类事业单位可采取内部人才培训和外部人才引进的方式，组建专业化人才队伍，夯实预算管理人力基础。一方面，加强内部人才培训。公益二类事业单位应定期对会计人员开展专业培训，在日常中督促会计人员多进行业务交流和学习，引导其主动参与挂职培训、再教育、专题研讨、学术交流、名家讲座等活动，多渠道汲取更多全新、专业且扎实的管理会计知识、先进经验和办法，与时俱进更新、完善自身管理知识、理念，从而保障预算管理工作创新开展。同时，还应重视加强对公益二类事业单位基层员工的职业培训，引导其通过网络、书籍以及培训等途径学习预算管理内容，正确认识基层工作与预算管理间的关联性，促进基层人员更好地配合财务部门，为预算管理工作开展提供更多信息支持[7]。另一方面，加强外部人才引进。在社会招聘时，必须严格把控人才入口关，制定更加完善的考察指标，包括学历程度、理论知识掌握情况、业务能力、思想道德水平等，只有所有方面均达标，才能将其引进财务管理队伍当中。还可通过与当地高校进行合作，共同培育符合公益二类事业单位实际需求的预算管理人才，切实解决单位人才匮乏问题，夯实预算管理人力基础。

五、结语

总而言之，在事业单位分类改革过程中，公益二类事业单位所处的内外部环境发生较大的变化，其市场属性逐步增强，需要内部财务管理职能不断扩展，向管理会计方面延伸，并落实全面预算管控工作，根据单位战略目标，更好地分配资金和资源，促进单位内部资金利用率不断提升，保障单位内部各项活动的有序运行。但是，目前公益二类事业单位的预算管理工作缺少前瞻性、全面性、系统性，预算编制不合理、预算执行不到位、预算监督管控落实不全面，导致预算管理仍存在诸多的不足。对此，需要推动业财融合，根据业务活动开展的情况，落实全面预算管理活动，强化预算执行的效果，并引入全新的技术手段，搭建信息管理系统，推动预算信息化建设，从而达成公益二类事业单位内部管控的目标，提升预算执行的效果。