新时代农村社会治理的路径研究

李亚儒,刘晓霞

(吉林农业大学,吉林 长春 130033)

一、新时代农村社会治理的理论内涵及其必要性

实现农村社会治理是推进乡村振兴战略实施的重要内容[1]。农村社会治理的理论内涵及其必要性阐释是实现农村社会治理现代化的理论基础[2,3]。

(一) 农村社会治理的理论内涵

关于农村社会治理范畴的含义,研究专家及研究者们从截然不同的角度展开了讨论。从内容上看,农村社会治理是指政府部门与社会机构共同为农村群众提供服务,管理农村与社会公共事务,还包括协调关系、缓解社会问题,达到农村基层的稳定秩序[4]。从过程上讲,乡村社会管理,是指由政府部门和社会力量组成的治理主体,在我国立法和政策允许的范围内,采取所有可能的手段,对乡村社会工作实施组织协调、管理服务与监督治理的过程[5],它是以各种手段对乡村的经营开发、政治建设、环境、村民服务等各个方面加以管理的活动。从目的意义上说,乡村的治理,是要求乡村的各种经营单位采取共同合作的方法经营乡村发展,治理乡村公共事务,确定乡村管理的共同目标,从而改善乡村的公共利益[6]。本文指出,农村社会治理,是指基层政府、农民自治组织、农民社会团体和农户等多元行动力量采取协调配合的形式对乡村社会工作和社会生活加以指导与管理的行为,重点涉及统筹乡村社会、规范乡村社会活动、提高乡村社会认同、处理新型农村的社会矛盾、缓解乡村社会冲突、应对乡村社会危机、促进乡村社会公平与社会稳定。

(二) 农村社会治理的必要性

农村社会治理具有化解农村利益矛盾与利益冲突,提高制度整合力与精细化治理,满足群众对美好生活向往的社会功能。农村社会治理的必要性,主要表现在如下几个方面:一是通过乡村社会治理可以有效缓解乡村社会利益矛盾和冲突,在乡村振兴战略背景下,由于乡村经济社会的日益分化,在各个层面的农村社会群体之间必将会形成各种各样的社会利益需求,由于各种社会利益需求互相冲突致使社会形成了各种程度纷繁复杂的社会利益矛盾和冲突,由于这种社会利益矛盾和冲突的复杂性,人们利用社会道德力量去调整和规范取得的效果甚微,需要通过制度和法律的权威去治理。二是农村社会治理提高制度整合力与精细化治理。乡村治理主要是指基础治理,是国家经济社会治理结构中最薄弱的组成部分,在乡村治理上取得明显进展是我国完成社会治理能力现代化的主要目标。推动我国社会治理结构和治理能力现代化,就需要把乡村当作出发点和落脚点,促进党和国家的各项政策落实在乡村,促进农村经济社会的稳定久安,满足人民对美好生活的追求。在新时期,在乡村振兴背景下,农村基础设施与群众的生活环境出现很大改变,但是乡村的社会和制度也必须不断创新,力求解决社会经济不均衡、不完善的问题,探索造成城乡经济差异现象的原因,掌握乡村经济变化规律,建立健全的乡村社会制度。

二、新时代农村社会治理面临的新挑战

随着中国特色社会主义新时代的到来,我国非常重视农村方面的问题,特别是伴随着乡村振兴战略的实施,从宏观上看,农村治理能力和水平取得较大进步,农村治理得到了较好的发展,但同时,由于受传统观念、风俗习惯等因素的影响,在农村社会治理方面也面临一些困难和挑战。事实上,社会管理的发展与改进既是一项长期性进程,又是一项动态化工作过程,不可以一蹴而就、一劳永逸。特别是随着乡村振兴战略的深入推进,农村社会治理同样需要不断回应新形势、新变化、新要求,在构建信息化,智能化、常态化、社会化的社会治理机制上不断发力,持续用力,不遗余力。所以,新时代的农村社会治理,应着力处理好下列三个方面的挑战:

(一) 农村人口流失严重缺乏参与主体

开展农村社会治理工作,不但需要农民充分的经济自主能力,也需要具有智慧的农村社会管理参与者和组织者。而目前,在农村开发经营乏力的推力与都市经济发展繁荣的拉力双重影响下,随着大批农村劳动力进入都市,农村开发经营主体和农村社会治理参与者逐渐出现了弱化的倾向,而大批农村青壮年劳动力的多年不断外流也直接造成了农村人力资源的长期空心化,但究其根本原因就是由于农村人力资源前期投入的严重缺失,导致了当期的巨大短缺。农村社会治理力量的缺乏或者削弱会造成所有社会管理职能的减少甚至停止,也表现为乡村的自治能力和管理机构的虚化,导致乡村各项工作的开展都遇到了很大的困难,无法保障乡村地区的顺利工作和开展。

(二) 农村基层党组织的治理能力尚显不足

长期以来,党和国家一直将农村社会管理当作“三农”的工作重点加以贯彻落实,但是受限于各种主客观条件,目前农村社会治理的现实基础还不完全稳固。在中国农村治理结构上,党的基层组织一直居于重要地位,起着组织者的核心作用,是实现新时期农村治理现代化的关键。但是由于中国乡村经济社会发展的日趋弱势化、中国乡村社会治理逐步衰退和中国复杂多变的乡村情况的增加,对农村基层组织的运行模式、领导小组的班子设置和对广大党员的思想政治观念都不能适应,从而造成了农村基层组织的核心作用相对薄弱,广大党员带动乡村民众一起富有的能力、观念意识缺乏。在培养新型农村社会治理主体方面,没有规划和具体可行的方案,无法调动其他各种社会治理主体在新型农村社会治理过程中的积极作用。

(三) 农民群众参与治理的积极性不高

随着中国民主政治建设进程的加速和乡村经济的蓬勃发展,农民主体意识和社会民主意识也日渐提高,并体现出了积极参与农村社会管理的主观愿望。但是,在中国农村社会管理主体多样化蓬勃发展的今天,依然存在着农民并非农村社会治理的主人而是乡村社会治理的主要对象这一传统落后的理念,使得当前乡村社会治理无法把治理的主体真正地转化到农民那里来,乡村这一主体也常常被排斥在外,不能有序参与。农民逐渐成为了乡村社会治理的主要主体,但缺乏对农村建设的参与感和融入感,难免形成“政府搭台村民看戏”的尴尬局面。虽然农村社会治理工作的主体应该多样化,但作为农村社会治理工作多元化主体的重要部分,农民的社会治理工作的主体意识和客观行为却始终未能受到充分的关注。所以,他们参与乡村社会治理工作的热忱与积极性亟待提高。

(四) 多元参与的农村社会治理主体机制未能形成

目前,中国乡村治理主体仍然相对独立,地方政府部门依然是中国乡村社会治理的绝对主导,但部分新兴的社会团体却并不能真正介入到乡镇管理当中。由于农民积极参与乡镇管理的能力相对薄弱,乡村政府和村两委也没有多元化主导或介入中国乡村社会治理的意识。或是出于一些权力或法律方面的考量,他们也常常将自愿介入乡镇管理的一些乡村群众当作“刁民”,或是把他们介入看做是潜在的危险,不太乐意放权让多元主体参与社会治理。农村社会治理存在治理主体的模糊与缺失、社会治理力量的失衡与行为失范等各种问题,农村社会治理主体的协调体系构建存在问题,农村社会治理的多元主体参与管理机制没有建立。所以,加强培育与健全农民社会治理的多元主体参与治理机制是新时期农村社会治理不可分割的内容。

三、新时代农村社会治理的实现路径

新时期农村的治理,要求国家、企业、社会等多种力量联合介入,保持城乡农民的主体地位,实现村民的主体作用,必须建立健全党委全面主导、全民合作、行政监管、市民参与、法制保护的现代乡村发展管理机制,完善自治、法制、德管有机结合的农村管理模式和“合作、共治、共享”的农村治理模式。

(一) 创新城乡人口双向流动机制,扩充农村社会治理主体的力量

乡村振兴战略凸显人才队伍建设的必要性,人力资源保障是农村社会有效治理的关键问题。村治精英能够在乡村社会治理中起到关键的作用,乡村能人的数量与品质都对基层社会治理具有关键性的作用。针对农村人口大规模流出导致农村人口空心化以及精英人群在乡村活动场域匮乏等问题,迫切需要创新城市人口双向流动治理机制。认真制订农村振兴规划,推动农村工业化发展,吸纳各种人力资源支持农村发展。城乡社会治理要把人力资源发展放在关键地位,加强农村振兴的人力资源保障。在中国新型城市化的大背景下,政府一方面要合理引导农村进城打工的农户根据乡村优势资源实现回乡就业创业;另一方面,也要为城市劳动力下乡参与农村发展创造平台,并志在吸纳农村各类人员。形成人力资源的双向流动和培养激励机制,以促进村庄和乡镇的互动发展,做到以城带镇、以工促农。工业兴旺的主要目标就是村庄繁荣。

首先,积极推动农村工业化建设,促进农民就地或就近求职。在有条件地方,可发展农村特色产业和休闲观光旅游事业,利用当地政府与社会之间可联合建设的农村园区、农村旅游示范园、农村创业科技园等形成的产业集聚效应,为农村生产和乡村劳动者创造更多的工作机会,给乡村经济社会建设和农村社会治理带来活力。其次,政府部门要建立健全农村回乡就业创新机制,赋予回乡务工人员财政上和税费上的优惠政策,缓解他们的回乡就业负担,吸纳高技能者回乡,推动农村经济社会创新。针对农村社会管理中的人才流失与工作动力问题,不仅要静态上的人员回流,也要提供完善的政策法规与体制条件,实现动态上的人员吸纳。为此,当地政府应积极推动大学生、科研人员、教师等下乡支援农村发展,多渠道、多样化投入农村基础建设和村庄整治,多方位吸引农村致富劳动力。城市的双向流通制度的创新使都市区域的资本有效进入乡村区域,进而缩短城市距离,推动城市整合和发展。

(二) 加强农村基层党组织的能力建设

随着中国农村经济社会的发展变化,新旧问题相互交织,农村社会治理工作遇到的挑战也使得基层党组织越来越需要进一步增强自己的治理力量和治理水平。由于基层单位组织是领导中国农村经济社会治理和发展的关键力量,所以它提供的治理方式必须坚持合法性、合理性、合民利益性三个基本原则。合法性是指提供的治理方式和治理手段应当以法制为前提,遵循社会主义国家的法制精神,并严格地按照法制规范行事。而合理性是指要科学管理,这也是中国农村经济社会治理的根本特点,要采取因地制宜的治理原则,所提供的方法和治理手段必须要适应农村本地现实,并富有针对性和具体操作性。合民利益性是指政府要进行民主治理,积极倾听群众的意见和建议,并协调各社会治理主体广泛参与,共同治理,反映人民群众的切身利益需要。由此可见,增强基层党组织的能力,也正是要充分发挥作用,保持法律、科学合理、全面民主治理,提升农村社会服务治理水平,科学发展乡村经济,保持农村和平安定稳定。概括来说,提高基层政府组织能力建设,重点表现在积极引导基层政府合理转换政府职能。首先,合理转换政府职能,以提高创新能力建设。具体表现在以下几个方面:一是要大力发展农村经济,提高乡村治理的物质基础;二是建设服务型政府,完善乡村基础设施建设;三是通畅农民利益诉求途径,提高村民群众满意度,畅通政府联系服务群众的“最后一公里”。

(三) 加强农民群众参与农村社会治理主体的积极性

人民群众是乡村社会治理中不可分割的力量,农村的治理工作是乡村社会治理工作的主要方式。另一方面,提高农民群众文明程度是提高农民积极性的重要一环,所以必须把已有的资源利用好,做好对农民群众的相关理论培训,增强农民群众的参政能力,让他们明白自己所享有的基本权利与义务,使他们逐步形成主人翁意识和政治参与能力,充分调动他们对乡村社会治理工作的兴趣与主观能动性。必须重视思想导向作用,深入开展中国梦教育,弘扬我国的传统文化精神,培养并实践社会主义核心价值观,增强广大农民群体的治理自信。同时,政府还可以组织农户举办春节慰问孤寡老人等社会活动,以宣传尊老爱幼、弘扬节孝等传统文化精神,培养良好的文明村风、优秀家风,通过开展形式多样的群众文娱活动和重要节庆纪念活动,调动农村群众积极参与农村发展建设的积极性和主动性。

(四) 培育农村社会多元治理机制

要形成多元市场主体之间的信息共享机制。党的十九大工作报告中指出,要推动农村社会治理体制现代化发展,其重点是促进农村多元主体的联合组织,合作治理。在多元主体并存的乡村社会治理体制中,构建相应的社会信息资源共享制度是实现多元主体有序进行社会治理活动的主要环节。总的来说,大多数乡村的治理参与者包括基层组织、乡镇政府、农户、城乡精英与乡贤及社会机构等,并且在乡村的治理中充分发挥了这些优点和特点。要求各地乡镇政府应适时公布与乡村治理相关的数据,村民如实向村委反馈村庄现状、农村精英和社会组织的情况,积极挖掘有利于乡村治理的信息,同时主动呼吁政府部门和农户两大治理力量的共同参与。如果缺少一种合理的资源共享制度,容易造成治理混乱和失序,所以要在保持基层党组织主导的基础上,积极指导农村社会资源共享的各种信息主体的行为走向,使乡村治理中的五大治理力量有效掌握各主体的治理数据,建立一种开放资源共享的制度,通过各种优势达至有效的资源转换,从而达到治理主体的高效治理方式,实现治理效能。

另一方面,推动多元市场主体之间的信息资源整合。优势资源整合是各治理主体的特殊功能与其所拥有的优势资源的融合,但这里的融合并非指单纯的功能叠加,是各治理主体与社会各种资源的更高效合理的利用。前文已述,中国农村同时具有传统民俗文化、经济社会发展优势和人才资源优势,这也就更直接地体现了中国农村治理中心的功能所在。在“政-民-社”协同治理模式下,新引入的是与城乡治理协调发展的社会服务架构,从而进一步激活了农村社会中的各种资源,并充分调动了村政府、农民、城乡精英和农村社会组织等力量的共同参与,各治理主体通过运用各自所拥有的社会治理资源介入农村社会治理,并积极主动地去夺取城乡治理权力。为此,需要集合城乡社会的多种资源,建立国家、社会、个人等多层次主体参加并相互配合的治理模式和激励机制。所以,政府部门在对乡村的治理过程中,要最终贯彻基层党组织的领导,以乡镇政府为主体,与其他社会投入主体共治共建,以形成国家、市场、社会多元共治的民生投入体制,并由此来减少或控制乡村资源的不合理不充分运用现象,进而让乡村内部经济得以良序发展。综上所述,人力资源视野下的农村社会治理旨在从自身资源优势入手,通过挖掘培养新型的治理人才,使各组织主体明确各自的角色定位,通过人力资源的融合使其治理有效。所以,在乡村的治理进程中,需要各个治理单位掌握其各自资源,面临不同的治理情况,实行谁有资源谁占位补位治理的特色治理模式,以便进行高效治理,促进农村治理的信息化建设,助力农村全面振兴。