协商民主与全过程人民民主的实践

姚俭建

（上海市社会主义学院， 上海 200237）

党的二十大报告指出： “协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。”［1］38这是对协商民主与全过程人民民主之间关系作出的重要阐释， 也是涉及新时代中国特色社会主义民主政治运作的一个崭新而又重大的理论命题， 值得学界高度关注并加以深入研究。

一、 全过程人民民主与协商民主的实践空间

民主是理论的， 更是实践的。 民主是基于治理理念在人类实践中形成的一种平等开放的治理制度、 体制、 机制。 无论是古希腊的民主雏形、 近现代的民主形态， 还是当代中国的全过程人民民主， 都是人类民主政治实践的产物。 在中国特色社会主义民主政治的语境中， 人民作为一个集体概念， 其内涵和外延具有明确的指向性和广泛性。 人民民主的核心要义是人民掌握国家政权、 行使国家权力、 实现人民当家作主。 历史地看， 全过程人民民主， 是中国共产党团结带领全体人民追求民主、 发展民主、 实现民主的伟大创造， 也是不断推进中国民主理论创新、 制度创新、 实践创新的经验结晶。 作为中国式民主的成功范式， 全过程人民民主不是简单地套用西方民主的制度形式， 而是将一般的民主原则与现实的中国国情结合起来，通过制度、 体制与机制的规范性建构来确保人民当家作主。 “民主作为一种制度形态， 可以包含两个层面： 一是对权利与权力结构关系的制度安排层面， 构成国家的根本制度与基本制度；二是实现权利与权力运行的制度安排， 主要制度就是选举制度与协商民主制度。”［2］34全过程人民民主保障人民在日常政治生活中的广泛参与， 从而把选举民主与协商民主结合起来， 把民主选举、 民主协商、 民主决策、 民主管理、 民主监督贯通起来， 实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、 直接民主和间接民主、 人民民主和国家意志相统一， 是全链条、 全方位、 全覆盖的民主， 是最广泛、 最真实、 最管用的社会主义民主。

全过程人民民主是具体的、 真实的、 有效的民主， 不可能是抽象的、 空洞的、 无力的民主。 作为一种过程性与结果性相统一的民主形态， 全过程人民民主集中体现了社会主义民主政治的本质属性。 全过程人民民主丰富、 创新、 发展了人民民主的实践形式和内容， 使人民当家作主不仅具体地、 现实地体现到党治国理政的政策措施上， 而且也覆盖到党和国家机关各个方面各个层级工作上。 归根到底， 就是使人民当家作主理念具体化在实现人民对美好生活向往的实践之中。 正如二十大报告所指出： “全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性， 是最广泛、 最真实、 最管用的民主。”［1］37基于同样的实践基础和内在逻辑， 全过程人民民主拓展了协商民主的实践空间； 协商民主则体现全过程人民民主的实践要求。 作为求同存异的过程， 协商民主是以党派、 界别、 阶层等群体间的政治合作为出发点和机制， 进而最大限度地达成共识， 降低利益聚合的政治成本和社会成本。 按照协商民主的基本要求， 协商参与者涵盖了特定政治共同体中各个平等的政治主体， 其认识和利益存在差异是必然的现象。［3］作为实践全过程人民民主的重要形式， 社会主义协商民主， 既坚持了中国共产党的领导， 又发挥了各党派、 各团体、 各民族、 各阶层、 各界人士的积极作用； 既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则； 既坚持了人民民主的原则， 又贯彻了团结和谐的要求。 因此， 社会主义协商民主不仅丰富了民主的形式、 拓展了民主渠道， 而且深化了民主的内涵， 充分体现了发展全过程人民民主的实践要求。

从内在机理上分析， 协商民主通过建立、 巩固和扩大统一战线等方式契合于中国共产党领导的民主政治实践。 在这个意义上， 社会主义协商民主是马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造， 是中国社会主义民主政治中独特的、 独有的、 独到的民主形式。 从历史演进角度考察， 协商民主 “源自中华民族长期形成的天下为公、 兼容并蓄、 求同存异等优秀政治文化， 源自近代以后中国政治发展的现实进程， 源自中国共产党领导人民进行革命、建设、 改革的长期实践， 源自新中国成立后各党派、 各团体、 各民族、 各阶层、 各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造， 源自改革开放以来中国在政治体制上的不断创新”［4］293-294。 早在1922 年， 《中国共产党对于时局的主张》 就倡议“邀请国民党等革命的民主派及革命的社会主义各团体开一个联席会议， 在上列原则的基础上共同建立一个民主主义的联合战线”［5］98。 在延安时期， 中国共产党提出系统的民主建国思想， 并从1941 年开始在敌后根据地开展“三三制” 实践。 按照“三三制” 的要求， 边区参议会既是民意机关， 也是最高权力机关。 “根据抗日民族统一战线政权的原则， 在人员分配上， 应规定为共产党员占三分之一， 非党的左派进步分子占三分之一， 不左不右的中间派占三分之一。”［6］742作为一种独特的政权组织形式， “三三制”民主政权无论是在组织形式上还是在运行机制上， 都有效地调节了抗日各阶层的利益， 体现了协商民主的要求， 形成社会主义协商民主实践的雏形。 1948 年， 中共中央发表“五一口号”，主张各民主党派、 各人民团体以及各社会贤达迅速召开政治协商会议， 成立民主联合政府。1949 年， 中国人民政治协商会议第一届全体会议召开， 标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立， 政治协商成为一种国家层面的制度化民主形式。 从十三大提出“建立社会协商对话制度” 构想， 2007 年《中国的政党制度》 白皮书第一次确认了选举民主与协商民主的概念， 到十八大第一次把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式， 再到十九大明确提出七大协商渠道， 社会主义协商民主从国家层面拓展到基层和地方， 从政治领域拓展到社会领域。 二十大报告明确提出要“全面发展协商民主”［1］38。 可以预见， 社会主义协商民主的实践将在中国式现代化的新征程上不断深化并发挥重要作用， 进而助推全过程人民民主向纵深发展。

全过程人民民主不仅是一个开放的实践过程， 更是通过选举民主和协商民主来确保人民当家作主。 民主的真谛在于协商， 协商蕴涵着全过程人民民主的精髓。 古今中外的实践一再表明， 保证和支持人民当家作主， 不仅要通过依法选举、 让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理， 还可以通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理。在新的时代条件下， 中国共产党领导人民实行全过程人民民主来保证和支持人民当家作主。保证人民当家作主的前提基础之一， 就是作为执政党的中国共产党在治国理政时需要与人民内部的各方面进行广泛讨论、 商量。 这是一个讨论、 商量的过程， 也就是发扬民主、 集思广益的过程， 就是统一思想、 凝聚共识的过程， 就是科学决策、 民主决策的过程， 就是实现人民当家作主的过程。 十八大以来的实践更是充分证明， 协商民主已经深深嵌入全过程人民民主的实践之中。 协商民主深入推进使人民群众广泛参与国家、 社会事务和经济文化事业的管理， 在日常生活中广泛充分行使民主权利， 不同阶层、 群体的利益诉求畅通表达并有效实现。不仅如此， 协商民主的广泛、 多层次、 制度化发展有效调节了国家政治关系， 政党关系、 民族关系、 宗教关系、 阶层关系、 海内外同胞关系充满活力， 民族凝聚力进一步增强， 国家治理的效能得到了极大提高， 提升了国家治理体系和治理能力的现代化水平。 作为协商民主的重要制度和机制保障， 中国共产党领导的政党协商和人民政协的政治协商将协商与民主监督统一起来， 寓民主监督于协商之中， 不断加强对权力运行的制约和监督， 确保人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。 在此基础上， 社会主义协商民主所达成的政治共识实现了各方面意志和利益的协调统一， 实现了各方面在共同思想、 共同利益、 共同目标基础上的团结一致，人民安居乐业、 心情舒畅， 社会和谐稳定、 生机勃勃。

二、 协商民主实践全过程人民民主的特征

社会主义协商民主实践全过程人民民主的过程， 体现了中国特色社会主义民主政治的本质属性， 反映了人民民主实践的与时俱进。 从动态角度加以分析， 协商民主实践全过程人民民主的特征主要体现在以下四个方面：

一是平等参与性。 平等参与是民主的核心要素之一。 在马克思主义经典作家看来， 资产阶级民主只是让人们获得了形式上平等的政治权利， 却没有实现人的社会解放， 没有实现在经济上的实质平等。 恩格斯在《反杜林论》 中指出： “平等应当不仅是表面的， 不仅在国家的领域中实行， 它还应当是实际的， 还应当在社会的、 经济的领域中实行。”［7］448在当代中国，人民民主就意味着人民大众的广泛参与， 是全体人民所享有的民主， 是具有最大包容性的民主。 全过程人民民主就是在民主运行的全过程中始终把人民放在核心位置， 体现人民主体地位， 保障人民平等参与。 作为实践全过程人民民主的重要形式， 社会主义协商民主同样具有平等参与性。 在制度设计上， 社会主义协商民主很大程度上鼓励广大人民群众踊跃参与到决策过程中， 并允许各种不同的利益诉求和不同观点得到合理的表达， 通过平等参与、 平等对话， 就经济社会发展重大问题与涉及群众切身利益的实际问题通过平等协商得以解决， 进而能更好地实现平等参与的价值。 在具体实践中， “加强协商民主制度建设， 形成完整的制度程序和参与实践， 保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”［8］38。 “必须构建程序合理、 环节完整的社会主义协商民主体系， 确保协商民主有制可依、 有规可守、 有章可循、有序可遵。”［4］297社会主义协商民主通过构建一套完整的制度体系和运行机制， 为社会不同利益群体参与政治生活提供了常态化、 制度化、 组织化的平台。 各参与主体通过平等理性协商沟通， 可以增加彼此之间的了解， 释放各种不满情绪， 在利益分配和利益格局调整上达成共识， 有利于在民众与公共权威之间形成良性互动关系。

二是结构体系化。 作为全过程人民民主的不可或缺的重要载体和渠道， 广泛性和多层次性是社会主义协商民主建设的重要特征。 十八大以来， 关于协商民主结构体系化的探索也随即展开。 2013 年， 习近平总书记在 《关于 〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉 的说明》 中提到： “要构建程序合理、 环节完整的协商民主体系， 拓宽国家政权机关、 政协组织、 党派团体、 基层组织、 社会组织的协商渠道； 深入开展立法协商、 行政协商、 民主协商、 参政协商、 社会协商； 发挥统一战线在协商民主中的重要作用， 发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用， 完善人民政协制度体系， 规范协商内容、 协商程序， 拓展协商民主形式， 更加活跃有序地组织专题协商、 对口协商、 界别协商、 提案办理协商， 增加协商密度，提高协商成效。”［9］822014 年， 在有关民主协商渠道、 层次和方式议题上， 习近平总书记又指出： “要拓宽中国共产党、 人民代表大会、 人民政府、 人民政协、 民主党派、 人民团体、 基层组织、 企事业单位、 社会组织、 各类智库等的协商渠道， 深入开展政治协商、 立法协商、 行政协商、 民主协商、 社会协商、 基层协商等多种协商， 建立健全提案、 会议、 座谈、 论证、公示、 评估、 咨询、 网络等多种协商方式”［4］297， 就改革发展稳定重大问题特别是事关人民群众切身利益的问题进行广泛协商。 2015 年2 月， 中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》， 将协商民主整合为“三纵（政治协商、 公民协商和社会协商） 七横（政党协商、 人大协商、 政府协商、 政协协商、 人民团体协商、 社会组织协商、 基层民主协商）” 的结构体系， 明确要继续重点加强政党协商、 政府协商、 政协协商， 积极开展人大协商、 人民团体协商、 基层协商， 逐步探索社会组织协商； 发挥各协商渠道自身优势， 做好衔接配合， 不断健全和完善社会主义协商民主制度； 各类协商要根据自身特点和实际需要， 合理确定协商内容和方式［10］。 至此， 社会主义协商民主结构体系成熟定型。 这标志着中国特色社会主义协商民主进入到一个广泛、 多层、 制度化发展的崭新阶段。

三是渠道互补性。 一方面， 在全过程人民民主实践中， 协商民主与选举民主互为补充。 “协商民主是党领导人民有效治理国家、 保证人民当家作主的重要制度设计， 同选举民主相互补充、 相得益彰。”［11］295另一方面， 社会主义协商民主是人民内部各个主体通过民主协商就重大问题达成共识的一种合作式民主决策模式。 正如习近平总书记所指出： “涉及人民利益的事情， 要在人民内部商量好怎么办， 不商量或者商量不够， 要想把事情办成办好是很难的。 我们要坚持有事多商量， 遇事多商量， 做事多商量， 商量得越多越深入越好。 涉及全国各族人民利益的事情， 要在全体人民和全社会中广泛商量； 涉及一个地方人民群众利益的事情， 要在这个地方的人民群众中广泛商量； 涉及一部分群众利益、 特定群众利益的事情， 要在这部分群众中广泛商量； 涉及基层群众利益的事情， 要在基层群众中广泛商量。”［4］292-293这就表明， 人民内部由于涉及不同的群体， 协商的内容表现为明显差异性。 因此， 政党协商、 人大协商、 政府协商、 政协协商、 人民团体协商、 社会组织协商、 基层民主协商等不同渠道针对不同协商对象和内容。 协商的针对性是取得民主协商成效的前提。 政党协商和人民政协政治协商作为社会主义协商民主体系的两个重要组成部分， 内嵌于中国共产党政治协商和全过程人民民主。 2022 年6 月13 日，中共中央发布的《中国共产党政治协商工作条例》 指出： 政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分， 是社会主义协商民主的重要形式， 是凝聚智慧、 增进共识、 促进科学民主决策的重要途径。［12］协商民主不仅是实现中国共产党的领导的重要方式， 同时也是加强中国共产党的领导的重要方式。 特别需要指出的是， 由于政党协商和人民政协政治协商在实践全过程人民民主中具有不可或缺的独特功能， 因而这两种政治协商具有引领性、 示范性的特征。 中国特色社会主义协商民主赋予了民主党派、 人民政协丰富而又深刻的政治内涵； 民主党派、 人民政协则是中国特色社会主义协商民主的制度体现。 一方面， 民主党派作为参政党在我国国家政治生活和社会治理过程中起到了不可或缺的作用， 是国家治理的重要力量。政党协商是“中国共产党同民主党派基于共同的政治目标， 就国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施之中， 直接进行政治协商的重要民主形式， 是社会主义协商民主体系的重要组成部分”［12］。 另一方面， 人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构， 它以宪法、 政协章程和相关政策为依据， 以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障， 集协商、 监督、 参与、 合作于一体， 是各党派团体和各族各界人士发扬民主、 参与国是、 团结合作的重要平台， 是适合中国国情、 具有鲜明中国特色的制度安排。 发挥人民政协作为专门协商机构作用， 加强制度化、 规范化、 程序化等功能建设， 有利于广纳群言、 广谋良策、 广聚共识，有利于促进党和政府决策科学化、 民主化， 有利于化解矛盾、 促进社会和谐稳定， 有利于推进国家治理体系和治理能力现代化， 有利于更好实现人民当家作主， 发展全过程人民民主。

四是运行持续性。 与人类其他实践活动一样， 协商民主是一个动态发展的实践过程。 “民主就像一个旋转的陀螺， 重要的是旋转的过程。 离开了这个旋转的过程， 民主政治这个陀螺就会倒下。”［13］56协商民主作为实践全过程人民民主的重要形式， 成效主要体现在实际运行过程中。习近平总书记指出： “人民是否享有民主权利， 要看人民是否在选举时有投票的权利， 也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利。”［4］292我国的协商民主呈现主体广泛、 形式多样等特点， 广大人民群众能够通过各种制度化协商渠道广泛持续地参与民主决策、 民主管理、 民主监督， 体现了社会主义协商民主所具有的尊重人民主体地位、 以人民为中心、 增进人民福祉的鲜明价值取向。 协商民主之所以能持续运行， 主要体现在中国特色社会主义制度的支撑和保障上。 在规范层面， 中国特色社会主义制度是由根本制度、 基本制度和重要制度构成的科学制度体系。 我国实行工人阶级领导的、 以工农联盟为基础的人民民主专政的国体， 实行人民代表大会制度的政体， 实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、 民族区域自治制度、 基层群众自治制度等基本政治制度， 形成了全面、 广泛、 有机衔接的人民当家作主制度体系， 构建了多样、 畅通、 有序的民主渠道， 有效保证了党的主张、 国家意志、 人民意志相统一。 在政治领域， 党的集中统一领导制度和全面领导制度、 人民代表大会制度和根本社会治理制度对协商民主的可持续运行起到重要的引领、 支撑和保障作用； 中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、 民族区域自治制度、 基层群众自治制度等社会主义基本政治制度则为协商民主的持续运行提供了具有可操作性的制度保证。 在社会政治结构层面， 中国共产党和民主党派组织、 人民代表大会、 政府部门、 人民政协以及人民团体、 基层组织和社会组织等机构的常态化运行也为协商民主的可持续发展奠定了基础。 协商民主在实践全过程人民民主的过程中， “必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路， 坚持党的领导、 人民当家作主、 依法治国有机统一， 坚持人民主体地位， 充分体现人民意志、 保障人民权益、 激发人民创造活力。” “完善协商民主体系，统筹推进政党协商、 人大协商、 政府协商、 政协协商、 人民团体协商、 基层协商以及社会组织协商， 健全各种制度化协商平台， 推进协商民主广泛多层制度化发展。”［1］37-38这是确保协商民主可持续运行、 不断深化全过程人民民主的重要保证。

三、 优化协商民主重要形式的路径选择

新时代新征程， 当代中国正处于以中国式现代化实现中华民族伟大复兴的重要历史方位和新的发展阶段， 既正逢难得的战略机遇， 又面临风高浪急的国际环境及其严峻挑战。 如何优化协商民主实践全过程人民民主这一重要形式， 凝聚共识、 寻求最大公约数， 克服前进道路上的艰难险阻， 无疑是一个需要解决的紧迫课题。 从路径选择上， 需要重视以下三个方面：

一是进一步落实党对协商民主工作的全面领导。 内嵌于全过程人民民主的协商民主是中国共产党推动和全面领导的现代民主政治实践。 因此， 坚持党的全面领导既是发展协商民主的题中之义， 又是优化协商民主重要形式的根本政治保证。 十八大以来， 中国共产党相继出台《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》 《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》 《关于加强城乡社区协商的意见》 《关于加强政党协商的实施意见》 《中国共产党政治协商工作条例》 等重要文件， 对包括政党协商、 人大协商、 政府协商、 政协协商、 人民团体协商、 基层协商以及社会组织协商在内的协商民主建设作出具体性的制度安排。 制度的生命力在于执行。 在新时代全过程人民民主实践中， 落实党对协商民主工作的全面领导， 关键就是要确保党始终发挥总览全局、 协调各方的领导核心作用， 把握和坚持中国特色社会主义的政治方向， 全面落实党中央对协商民主工作的战略部署， 以人民为中心， 不断巩固和发展新时代爱国统一战线， 进一步推进社会主义协商民主制度化、 程序化和规范化建设。

二是进一步优化协商民主体系的运行机制。 在顶层设计上， 要进一步优化政党协商、 人大协商、 政府协商、 政协协商、 人民团体协商、 基层协商以及社会组织协商等渠道的统筹机制，使七种协商渠道在发挥自身优势的同时进一步形成合力； 在运行机制建设上， 既要对协商民主的主体、 内容、 渠道和途径、 公开和监督、 成果的督办落实等进行更明确、 详细的规定， 又要在协商方式的使用、 协商内容的选择、 协商渠道的选取、 协商场所的供给、 协商成果的转化等方面， 以便于协商主体参与为第一要义， 确保参与协商的实效； 在协商平台建设上， 要及时发现典型， 善于总结实践创新的经验， 并形成相应的操作性制度， 促进协商平台更符合全过程人民民主的实践要求； 在协商主体能力建设上， 为了推进协商民主有效、 高质量运行， 要加强协商民主理论、 政党理论等方面宣传， 强化国情、 党情、 社情、 民情以及国际形势的教育， 着力提升协商主体理解和坚决执行党的大政方针的能力。 同时要重视对协商主体政治参与能力、 社会调研方法、 新媒体运用等方面的系统培训， 全面提高协商主体的协商技巧和基本能力。

三是进一步加强对协商民主实践全过程人民民主的研究。 深入研究并揭示 “协商民主是实践全过程人民民主的重要形式” 这一重大理论命题， 对于优化协商民主重要形式， 进一步推进全过程人民民主实践具有重要理论和实践意义。 为了深化理论研究， 需要发挥各级党校、社会主义学院以及高校、 社会科学研究机构、 智库的功能， 从学理层面进一步探讨协商民主作为实践全过程人民民主重要形式的外部环境因素、 内在机理， 尤其对统一战线在协商民主实践全过程人民民主中的功能、 协商民主体系与选举民主之间的贯通、 协商民主体系内部七种渠道之间的有机互动关系等方面展开深入研究。 同时要加强理论研究机构与处于协商民主实践一线的实际工作部门之间的联动， 深入梳理总结协商民主实践的经验， 为推进协商民主实践全过程人民民主的探索创新提供依据。