“双碳”目标下碳排放权交易市场监管的问题与对策*

郑鹏程,张妍钰

(湖南大学 法学院,湖南 长沙 410082)

一 引 言

2020年9月,中国正式提出二氧化碳排放量努力争取在2030年前达峰,2060年前实现“碳中和”的战略目标(以下简称“双碳”目标)。正如国家主席习近平在中央财经委员会第九次会议上强调的:实现“双碳”目标是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革,需要抓铁有痕的劲头和切实有效的解决方案。在“双碳”目标的引导下,碳排放权交易市场作为一种借助市场力量以较低成本减排的环境规制机制备受瞩目。我国于2013年开展碳排放权交易试点实践;2021年全国碳排放权交易市场初步建立,现已形成以总量控制型配额交易为主,自愿减排交易为辅的市场模式,并在实践层面取得了良好的减排效益。生态环境部于2021年先后颁布了《碳排放权交易管理办法(试行)》《碳排放权登记管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》,相关立法工作在持续有效推进中,为碳排放权交易市场的发展提供了重要制度保障与前提。

当下,我国碳排放权交易市场的建设任务仍然十分艰巨。既往实践虽取得了成绩,但在配额管理、信息披露、价格调控[1]等方面存在不少问题。碳排放权交易市场并非自发形成的交易市场,而是具有社会效应导向的政策性工具。并且,在现代环境治理体系中,许多问题并非单纯的环境或法律问题,其可能涉及政治、经济、社会、文化等方面。[2]因此,碳排放权交易市场的监管要求高于其他交易市场,亟须政府制定配套规范措施,对碳排放权交易活动进行有效规范、引导、监督和管理,从而使碳排放权交易市场在实现“双碳”目标进程中发挥更大作用。

本文将立足于既往市场实践,理顺市场监管中政府与市场的关系,分析当前碳排放权交易市场形成的基本环节与流程中存在的监管问题,并结合全国碳排放权交易市场建设与“双碳”目标的现实需求,探寻优化碳排放权交易市场监管的对策。

二 碳排放权交易市场的特殊性对政府监管能力提出的新要求

科斯提出的产权界定和利用市场规律解决外部性问题的方法是碳排放权交易的理论基础。[3]为控制污染,戴尔斯进一步提出排污交易市场理论,即在特定条件下,排污权人可依据市场机制确定排污权价格,自愿购买与转让排污权。[4]碳排放权交易市场是上述理论在控制二氧化碳排放中的具体实践,是国家通过立法创设的依靠价格信号指引从而低成本治理环境问题的特殊市场。一般市场的交易及监管规则不能满足其监管需求,正视碳排放权交易市场的特殊性,有助于厘清市场运作与政府监管的边界,便于正确处理该市场中政府与市场的关系,有利于政府对市场活动进行科学合理干预与高效监管,促进“双碳”目标实现进程的推进。

碳排放权交易存在总量控制型交易模式与信用交易模式两种,我国仍在运行的碳排放权交易试点以及2021年初步建立的全国碳排放权交易市场均是以总量控制型交易为核心,因此本文只讨论该交易类型,其他交易类型暂不予分析。

(一)碳排放权交易市场的特殊性——需要加强监管

碳排放权交易市场的特殊性对政府监管能力提出了更高的要求与挑战,具体体现在如下四个方面:

第一,国家干预性。碳排放权交易市场并非自发形成且具有很强的政策主导性,与一般市场中政府监管的介入仅是对市场失灵时的矫正不同,碳排放权交易市场中政府的监管贯穿始终,交易产品的设计、市场的创建与运行均需要政府的科学而适度干预。

第二,不确定性。与传统市场交易标的有明确的权利定性不一样,碳排放权交易市场围绕碳排放权这一基石形成与运行,但在现行立法中并未明晰碳排放权的法律属性。《碳排放权交易管理办法(试行)》和《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》,及各试点地区出台的交易管理办法中仅陈述其为政府分配给重点排放单位在特定时期内的碳排放配额或者碳排放额度。(1)参见《碳排放权交易管理办法(试行)》第42条第3款;《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》第33条第2款。这种模糊处理在市场建立初期有规避争议带来的效率回报,但随着市场的扩大及二级市场的开展,权利属性不清增加了监管障碍并可能引发市场风险。此外,当前碳排放权交易存在法律依据效力不足,框架原则性规定较多的政策性风险,加之配额价格不稳定,导致市场参与主体多对不确定性存在顾虑。

第三,跨部门跨行业性。碳排放权交易市场属性多样,不仅关注经济效益,其运行需统筹考虑“双碳”目标愿景与经济发展、环境保护、能源安全及社会稳定各方需求,兼具金融市场、环保能源市场、产权市场等多重特点。[5]

第四,专业性。碳排放权交易市场具有很强的专业性,对监管水平要求高。在交易活动的各层次、各环节均存在信息不对称,且当配额金融化成为金融衍生品后,交易的专业性及信息不对称问题将会更明显。

由此可见,碳排放权交易市场除了具有传统市场的共性之外,还具有政策市场的特殊性,因此,科学有效且针对性强的政府监管是构建碳排放权交易市场的应有之义。

(二)碳排放权交易市场监管中政府与市场的关系

碳排放权交易监管是政府运用法律、经济及行政手段对市场主体的碳排放行为、配额交易行为及相关活动的引导、规范、监督与管理。政府与市场的关系是碳排放权交易监管中的核心[6]73,正确处理两者的关系,也就是划清政府干预的边界,利用市场机制助力“双碳”目标实现的关键。

总额限定型碳排放权交易是指政府在一定的区域及时间内确定碳排放总量目标(量化为排放配额),再按照一定的标准将配额分配给控排企业,并允许各控排企业及其他主体在履约期内通过减排或配额交易的方式实现环境目标的机制。有学者认为总额限定的特性表明其仍属于命令型减排手段,[7]其本质仍然是政府治理环境问题的一种规制手段,承载着应对气候变化的政策性公共目标,仅是传统命令控制手段的改良与升级。[8]然而,这种观点忽略了碳排放权交易市场基于价格信号配置资源的市场机制属性。一方面,碳排放权交易机制的运转离不开市场规律的基础性作用。政府利用市场规律,通过价格与供求关系的引导,使碳排放配额在市场上供不应求,再借助价格信号对控排企业产生减排激励。[9]同时,控排企业也需借助市场力量判断减排最低成本决定减排方式,[10]从而实现资源配置的优化,以成本经济的方式实现环境目标。另一方面,政府对碳排放权交易的监管也离不开市场机制。例如,在引进第三方核查机构对控排企业的排放数据进行核查时,第三方核查机构间也形成了市场竞争关系,实现优胜劣汰。[6]76可见,单纯将碳排放权交易市场视为一种命令型减排手段,忽视其市场机制属性,并不利于政府引导价格机制发挥效用以及对市场相关主体的利益进行保护。

值得注意的是,碳排放权交易市场是政府为应对气候变化而设立的市场,交易机制的各项核心要素都离不开政府的介入,充分体现了政府的干预。政府设定总量目标,确定交易主体(纳入交易体系的控排企业),分配碳排放交易市场的产品(碳排放配额),通过调整总量设定与配额分配方案调整配额的供需状态影响价格信号的形成,利用激励与惩罚机制维持排污主体对配额的需求,并对控排企业的排放行为及配额交易行为进行监管。此外,为准确收集排放数据,政府通常会引入第三方核查机构对控排企业自行监测的数据进行核查,实践中,第三方机构的准入、核查行为标准的确立、对核查机构的奖惩等方面也均由政府把控。由此可见,碳排放权交易既是市场机制,又是环境规制手段,它是市场机制与政府行为有机结合的产物,正确处理市场与政府的关系,是该市场高效减排的关键。

党的二十大报告强调:构建高水平社会主义市场经济体制,应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用。落实到碳排放权交易市场的法律制度建设中,《碳排放权交易管理暂行办法》第一条与第四条明确规定:充分发挥市场在温室气体排放资源配置中的决定性作用并加强对温室气体排放的控制和管理,坚持政府引导与市场运作相结合。申言之,政府的公信力与强制力是治理市场失灵的有力保障,但监管的方式与干预手段也十分重要。过分严格的干预会导致市场失去活力,市场机制失去功效。因此,政府既要尊重市场规律、利用市场力量配置资源,又要对碳排放权交易流程中的各个环节进行合理引导与严格监管,既需避免政府干预过多,又需警惕政府监管不到位。在履行对碳排放权交易监管职能时,政府必须立足且服务于市场的基础经济关系,尊重市场机制对配额等减排资源的配置与调节作用,构建科学的碳排放权法律交易体系,对各交易环节进行设计与规定,明确政府行为的具体规范与程序,设定政府权力行使的边界,依法加强对温室气体排放及配额交易行为的监督并及时发现惩罚违法行为,利用价格调控、提供减排激励等方式引导、服务、促进市场的发展。

三 碳排放权交易市场监管中亟待解决的问题

健全的碳排放权交易监管机制是一个有机的系统,它以市场机制为载体,以法律制度为保障,以排放行为与排放交易为监管对象,兼顾经济发展目标与环境公共效益。基于碳排放权交易市场的特殊性,该市场机制的有效运作需要满足两个至关重要的条件:一是精确的碳排放监管数据,二是完善的市场机制。[11]目前,我国碳排放权交易市场仍处于起步阶段,碳排放交易监管缺乏国家层面立法,碳排放权交易制度稳定性与透明性不足。[12]政府对排放行为与排放交易监管暴露的如下几个方面的问题亟待解决。

(一)碳排放数据的准确性与真实性问题

如何获取真实可靠的排放数据是我国碳排放权交易监管中遇到的一大难题。早在碳排放权交易试点时期,各试点市场就曾出现过控排企业为履约虚构送检样本、编造排放数据等行为。在全国碳排放权交易市场启动后,排放数据造假事件仍然屡见不鲜。2021年7月,全国碳排放权交易市场首例数据造假案件曝光;2022年,生态环境部披露中碳能投、中创碳投、青岛希诺、辽宁东煤4家重点机构碳排放数据造假的行为,具体表现为虚假捏造排放数据、篡改伪造检测报告、报告结论失真等问题(2)参见“生态环境部公开中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例”https://www.mee.gov.cn/ywgz/ydqhbh/wsqtkz/202203/t20220314_971398.shtml。。截至2022年10月,全国共查处自动监测数据弄虚作假案件269起,合计罚款2000余万元。[13]

高质量排放数据的重要性不言而喻,不准确的碳排放数据可直接导致碳排放配额总量设置以及配额分配方案的不合理,进而影响控排企业的减排策略与交易动力,最终影响“双碳”目标的实现。党的二十大报告中专门提出“完善碳排放统计核算制度,健全碳排放权市场交易制度”的要求。虽然我国早已开展碳排放数据的MRV(3)MRV是monitoring(监测)、reporting(报告)与verification(核查)的缩写。体系建设,即碳排放数据的收集由控排企业自主监测与报告,再由主管部门组织开展对报告的核查,核查结果作为控排企业配额清缴的依据,控排企业与主管部门均可委托第三方核查机构对数据进行核查,但监督引导控排企业进行自行监测、如实报送数据以及保障第三方核查机构严格核查监督的机制并不完善。自动监测数据失真暴露出目前我国碳排放数据监测和收集过程中必须面对和解决的问题:

问题一:碳排放精确监测的技术难度大、成本高。相对于常规污染物监测,碳排放数据监测技术对数据精准度要求更高。在温室气体浓度监测方面,以WMO组建的GAW监测网为例,其对监测背景气体的可比性要求为0.1ppm,而二氧化碳在环境中的实际浓度高达400ppm。也就是说,两套监测系统间结果差异要低于万分之二点五(4)参见“碳市场来了!碳监测怎么做”https://huanbao.bjx.com.cn/news/20210729/1166644.shtml。。据业内人士的介绍,温室气体排放监测是目前环境数据监测中对精准度要求最高的项目之一。

除技术难度大之外,碳排放精准监测需耗费高额成本。目前,排放数据的收集一般有两种方法:一是直接测量,二是根据排放因子估算。前者准确度高、自动化程度强且更利于与监管部门的监控设备联网,但这种方式的监测成本与监测技术的复杂程度非常高。比如,二氧化碳的标志物同位素碳-14,不仅稳定性欠缺且浓度极低。监测中应采用加速器质谱等大型仪器,并在实际监测中及时调整采样方式,这需要充足的经费、技术、人员和场地保障。尽管第二种监测方式相对便捷且成本较低,但所收集数据的真实性难以得到保障。所以,不论是控排企业还是政府监管部门,在选择数据监测策略时,均不得不因为成本问题而对监测手段进行取舍,在成本效益与数据真实之间寻求平衡。

问题二:MRV管理制度不健全且政府监管能力不足,导致数据采集质量参差不齐。目前,我国获取准确碳排放数据的基石——MRV制度缺乏统一性,影响数据收集的精准度。虽然《中华人民共和国环境保护法》《碳排放权交易管理办法(试行)》《工业企业温室气体排放核算和报告通则》(国家标准公告2015年第36号)对环境监测制度作出了基本规定,但相关规定仍比较笼统、可操作性不强、立法层级较低,有些制度甚至存在明显冲突。比如,《工业企业温室气体排放核算和报告通则》中已经统一温室气体排放核算标准与方法,但在《碳排放权交易管理办法(试行)》第25条中规定,“重点排放单位应当根据生态环境部制定的温室气体排放核算与报告技术规范,编制该单位上一年度的温室气体排放报告”。核算标准与方法的冲突使得在具体排放数据监测过程中相关工作的开展无所适从。再比如,为增加温室气体核算精准度,我国排放数据核算体系采用一行业一指南形式。2013年,我国发布第一批《行业温室气体核算指南》(以下简称《核算指南》),随后在2014年、2015年又陆续发布了两批次共24个行业的《核算指南》。然而,由多机构独立编撰的各《核算指南》在具体计算方式上存在差异,导致在适用过程中存在冲突与矛盾,最终影响排放数据计算的精准度。比方说,当涉及其他行业产品生产的公共排放部分,对于应采取合并计算还是拆分计算,合并计算与拆分计算时又应如何合并与拆分欠缺统一标准。

在监管能力方面,虽然我国已经投入大量资金建设排放监测网络,但监管部门碳排放核查能力仍不足,很难准确判断企业报告的排放数据是否准确真实。加之排放数据监测具有瞬间性与无痕性的特点,对含碳量数据无法实现连续监测。因此,排放过程监测始终是监管难题。即使监管部门发现排放数据造假的线索,也很难锁定证据。且随着技术的进步,违法行为也会因为有更多的规避手段而更加隐蔽。以辽宁省生态环境厅公布的《辽宁省第六批生态环境执法典型案例(自动监控领域)》为例,执法人员通过自动监控预警平台发现某热力公司的排放数据与用电情况不符。根据这一线索,执法人员迅速对该公司厂区进行突击检查,调取监控录像、查验厂房,但均未发现异样。后经各地抽调执法骨干成立专班,采取多方联动,咨询业内专家开展“线上+线下”一体化精准执法行动,启用无人机等新型侦查技术,在经多达26次的现场查验后,才最终锁定该企业对排放监测设备的含氧量、空气系数等参数进行了修改,掌握了其伪造、篡改自动监控数据的证据,可见,排放数据监测对监管部门碳排放核查能力的要求之高。

值得注意的是,现行相关立法设定的法律责任不管是行政责任,还是刑事责任,都不足以对数据造假行为构成震慑。譬如,《大气污染防治法》第100条对违规监测行为所设定的罚款是2万元以上20万元以下;《刑法》第338条虽然规定了污染环境罪,但是碳排放损害的隐匿性、长期性、复杂性导致污染行为与损害结果之间的因果关系难以证明。

问题三:现实中控排企业、第三方核查机构均有数据造假的动因。出于趋利避害的理性经济人心理,且控排企业报送后经核查的数据可作为配额清缴依据,剩余配额出售的盈利诱使控排企业少报、不报、瞒报排放数据,控排企业通常会通过衡量成本与收益选择自身成本效益最大化的监测方式与策略。加上控排企业抱有躲避核查的侥幸心理及自我报送方式所创造的便利操作空间,所以排放数据造假的情况时有发生。此外,第三方核查机构为争取和维持业务,也有可能“配合”控排企业排放数据造假,即使没有与控排企业“同流合污”,也有可能为节省运营成本而缩减核查队伍、减少核查频次、不严格核查。

(二)碳排放权交易配额管理问题

如前所述,碳排放权交易市场的特殊性之一在于交易产品——配额由政府设计。在配额进入二级市场流通前,监管部门需要完成配额的总量设定,并将配额初始分配给控排企业。也就是说,一级市场所涉及的配额管控是政府管理角色的体现,旨在引导虚拟市场产生基础经济关系。

然而,虽然配额管理在碳排放交易监管中非常重要,但既往管理中依然存在法律制度建设不足,配额总量与分配主体不清、分配不公等阻碍市场效率发挥的问题。《碳排放权交易管理办法(试行)》是“双碳”目标提出之后首部在国家层面上针对碳排放管理的立法,但作为部门规章,不仅其法律位阶较低,而且内容较为原则,操作性不强。

其一,关于配额总量确定与分配主体,《碳排放权交易管理办法(试行)》第6条明确规定“省级生态环境主管部门负责在本行政区域内组织开展碳排放配额分配和清缴、温室气体排放报告的核查等相关活动,并进行监督管理”,然而,在试点省市的各“办法”中,省市发展和改革委员会已经被确定为本省碳排放权管理的主管部门。由于作为地方政府规章的“办法”与作为部门规章的《碳排放权交易管理办法(试行)》之间并没有上下位阶关系,实践中相关部门能否积极协调、有效配合很难保证。

其二,关于总量设定,《碳排放权交易管理办法(试行)》第14条明确规定,生态环境部应综合考虑经济增长、产业结构、能源结构、大气污染物排放等因素制定总量设定方案。上述因素不仅各自内在含义难以确定,而且在总量设定方案中的权重也不明确。可操作性不强的规则,加上不确定的减排效果,极易影响碳排放权交易机制的有效性,进而减缓“双碳”目标的实现进程。

其三,覆盖范围过窄。2021年,全国碳市场开市时的覆盖范围仅涵盖发电行业。作为虚拟产品市场,当市场参与主体较少导致交易量有限时,减排资源就很难在尽可能多的主体之间流转从而达到资源优化配置的效果,由此可能对市场的存续和发展造成冲击。该谨慎之举有满足利益集团接受度的考量,但不能由此忽视边际效应,况且过小的覆盖范围可能导致产业间的被动转移引发经济市场的紊乱。[14]

其四,配额分配方式及标准不统一。试点省市有的采取无偿分配方式,有的则采取无偿分配与有偿分配相结合的方式。虽存在差异,可因大部分省市均采取无偿分配,所以分配方式的实质区别并不大。而问题在于,配额确定标准各地差异较大,如北京与重庆根据“祖父原则”发放,而上海、广东、深圳与天津根据“基准线原则”发放,湖北则是综合以上两种标准。上述差异不仅向全国统一碳市场的建设提出了挑战,同时也忽略了区域公平与个体公平,有损控排企业的减排积极性,不利于配额交易的跨区域联通。

(三)碳排放权交易配额的价格干预问题

碳排放权交易市场,除需要维护正常交易秩序、保障公平交易之外,面临的主要挑战还有如何以明确的价格信号促进市场积极稳健发展。我国尚处于碳排放权交易市场建立初期,配额价格尚不稳定,配额交易价格波动幅度大。例如,深圳市的配额价格从2014年的61.90元/吨跌至2022年的16.23元/吨,广东省的配额价格从2014年的53.28元/吨跌至2021年的16.23元/吨之后再涨至2022年的77.70元/吨。全国碳排放权交易市场自2021年7月16日启动上线交易以来,最高成交价61.60元/吨,最低成交价51.71元/吨。波动的配额价格导致参与主体无法对市场做出理性预判,故而影响交易信心,由此,市场主体更倾向于将配额留存用以日后清缴。虽然留存清缴也是履行减排义务的方式之一,但如果大部分污染主体都不参与交易,那么利用供求关系配置资源达到减排目的的初衷就无法实现,与利用行政手段减排就没有本质区别。出现上述困境的主要原因如下:

第一,配额供应不合理导致碳价波动。二级市场配额价格的波动与一级市场的配额管理紧密相关。总量控制型交易制度本身就是借助科学严格的总额设定制造配额的稀缺性。一旦总额设定不合理,价格工具就不能发挥作用。过于宽松的配额总量设定几乎是所有碳排放权交易市场建立初期的通病,我国也不例外。虽然我国试点市场的总量政策由最初的宽松逐步收紧,但总体上总量仍偏宽松。

第二,缺乏有效的价格调节机制。只要是市场,就有可能面对交易信息不对称、交易价格波动、市场垄断等“市场失灵”问题。非自发形成的碳排放权交易市场,还需面对由配额总量设定及分配方案、交易主体覆盖面等制度设计带来的影响。例如,欧盟碳排放权交易市场长期经历着配额分配过剩所带来的负面影响,这种特殊的市场失灵难以借助市场自身力量克服,致使其配额价格从2008年的30欧元/吨高位暴跌至2016年的4欧元/吨。目前,我国各试点采取预留配额的方式,以应对碳价过高的情况。即当配额价格高于一定水平时,政府将事前预留的配额投放市场,以调整供需的方式平抑配额价格。但是,当面对过低的价格时,政府的干预手段就略显乏力。与相对成熟的欧盟碳排放权交易市场相比,我国缺乏从价格视角出发的配额存储和借贷等更加灵活的干预手段。对于规模较小的试点市场而言现行干预手段或尚且可行,但未必能满足逐步建立的全国碳市场。

第三,政府调控配额价格的法律依据不够明确。碳排放权交易依赖市场但又不能完全放任由市场来决定其价格,必须借助政府“有形之手”调控价格。目前,我国政府调控配额价格的法律依据并不充分,法律属性存在争议,因此,作为政府规范价格行为的基本法律《中华人民共和国价格法》能否适用于配额价格的调控仍有待商榷。此外,各试点地区虽已意识到政府调控碳价的重要性,但是试点地区的规范性文件法律位阶低、效力弱,含糊且过于原则的规定在实践中难以达到稳定价格、促进市场发展的效果。在现有的主要法律规范中,《碳排放权交易管理办法(试行)》对此未有涉及,《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》中虽然规定了市场调节内容,但对于政府调节行为应当如何构建与实施未作出清晰规定,即无详细的操作规则和办法。

四 碳排放权交易市场监管问题的完善对策

如前所述,碳排放权交易监管首先需要解决配额的产生与分配问题,在初级市场建立完成的基础上,再对市场的配额交易行为进行秩序监管和价格调控。换言之,碳排放权交易监管首先应聚焦于如何收集准确的排放数据,以真实的排放信息确保总量设定的合理及配额分配的公平,进而维护配额市场的公平交易,及时制止违法行为,通过价格调控保障市场机制的良好运作达到环境目标。因此,碳排放权交易市场的监管过程,既需要警惕政府权力过度干预,又需要避免政府监管行为的缺失。只有借助“有形之手”建立市场,并对排放行为与交易行为进行监督管理,再通过“无形之手”产生资源配置的效应,才能促进碳排放权交易市场的健康稳定发展,最终实现环境效益助力“双碳”目标的实现。下文将对如何完善上述环节中的监管问题进行分别论述。

(一)健全科学合理的数据监测、报告与核查体系

为保障排放数据的真实与可靠,确保碳排放权交易活动的正常开展与减排目标的最终实现,应提升MRV体系的监督与管理能力,具体可从以下几个方面加强:

第一,制定国家层面相关立法,规范MRV体系各环节的运行。为获得真实准确的排放信息,应加快推动相关高位立法进程,同时各试点省市可根据国家规定结合当地实际情况,制定严于上位法的地方立法。以法律形式明确MRV体系中监管主体的责任义务、具体工作流程,规范监测、报告、核查流程中各环节的技术标准。制定《企业自主监测报告管理办法》《第三方核查机构管理办法》等配套细则,搭建从监测方法选择、监测计划制定、企业内部数据管控复核、排放报告的提交与确定到审查第三方核查机构资质、核查工作程序、核查协议签订、核查标准制定的制度体系,加强对排放主体与第三方核查机构两方面行为的监管,有效对测量、报告、核查行为进行规范和约束。

第二,加强对排放数据造假的惩罚力度。违法成本与两个因素密切相关,一是违法行为被查处的可能性,二是对违法行为的处罚力度。[15]在通过加强对测量、报告、核查行为的依法监管,提高违法行为被发现概率的基础上,加强对数据造假行为的惩罚力度,可对控排企业的数据造假行为产生震慑作用。作为理性经济人,警告、罚款等行政处罚可减弱控排企业的数据违法动机,但在应对恶劣的数据造假行为时,应利用刑法更强的震慑性,预防违法行为造成严重后果。值得注意的是,由于数据造假行为隐蔽,因果关系认定困难,实践中定罪难度大,因此,在污染环境罪认定方面,我国刑事立法应借鉴日本环境刑法中的因果关系推定规则确定应承担因果关系证明责任的单位或个人,以便对污染源自动监测数据造假行为适用污染环境罪。[16]

第三,确保第三方核查机构的独立性、专业性和权威性。制定和统一第三方核查机构的准入监管,构建全国统一的核查服务市场,对符合标准的机构授予核查资质。政府应本着公平、公正、公开的原则,采取公开招标或者核查机构定期轮岗的选任方式避免政府监管部门对核查结果的影响;同时,应建立核查机构的行业自律组织,定期开展岗位培训与交流,组织开展对机构及其工作人员的考核评级,持续提升核查机构的专业水平。

第四,提升碳排放精确监测的技术,提高政府核查能力。真实排放数据的获取依赖于技术与人才,因此应进一步优化现有数据监测技术,充分利用人工智能、云计算、大数据等数字科技,综合提高数据获取能力。同时,由于排放数据监管工作具有长期性与艰巨性,政府应定期开展专业能力培训以提升相关业务能力,加强监管队伍建设,培养精通MRV技术与清晰掌握MRV管理制度的专业人才。

(二)优化配额管理

配额总量的设定与分配是碳排放权交易市场的关键环节。为优化碳排放配额的监管,我国应针对碳配额管理领域制定高位立法并做好与相关法律制度的衔接工作,明确碳排放配额的法律属性,规范配额管理的主体、程序、相关权利义务关系,以整体性制度为指导,对全国范围内碳排放配额的总量确定与配额分配进行统一指导和管理。

第一,应建立分工合作、权责明确的配额管理机制。由于配额总量的确定需要多部门的参与和精确的计算,所以相关立法不仅需要对“经济增长、产业调整、能源结构优化、大气污染物排放协同控制”等内容进行释明与细化,使其具有可操作性,同时也需要对生态环保、发改、财政、市场监管等部门的权责与分工进行明确,避免实践中推诿与争权现象的发生。

第二,应逐步从相对总量控制过渡为绝对总量控制,扩大覆盖范围。欧盟于2005年启动欧盟碳排放权交易体系(EU ETS),在经历了三个阶段的发展之后,现其已成为世界范围内最为成功的碳排放权交易制度之一。欧盟在市场建立的第一与第二阶段并未设定绝对总量控制目标,第一阶段仅涵盖10000个排放源。从第三阶段开始,欧盟制定全新方案,设定欧盟层面的绝对总量控制目标且以线性方式逐年递减,并扩大对排放行业的覆盖。与第一、第二阶段相比,第三阶段的减排成绩更大,除了拥有更成熟的市场与经验之外,总量控制的绝对收紧确保了配额的稀缺性,这是成功引导市场减排效果发挥的关键所在。此外,行业覆盖面的扩大增加了主体的多元性,也缓解了其在第一、第二阶段市场流动性不足的问题,增加了市场资源配置的效力。“双碳”目标对我国的减排提出了更高的要求,因此,为确保减排效果的确定性,我国应借鉴欧盟实践经验,在全面结合我国各地区、行业经济与碳市场发展现状的基础上,逐步扩大行业覆盖范围,逐步由相对总量控制目标过渡至绝对总量控制。

第三,应注重配额管理的实质公平。我国存在经济规模、人口数量、产业能源结构的省市发展差异,经济水平落后地区未来对经济发展的追赶需求可能导致其对排放配额需求大幅增加,面临着经济增长与减排任务的双重压力。首先,为保证区域公平,我国应制定一套公平的省级碳排放配额分配方案,给予经济欠发达且减排压力较大的地区以缓冲期和倾斜性分配。[17]其次,虽然现行无偿发放模式在试点与全国市场并存阶段确有其必要性,但也需要注意免费发放确定标准不同而引发的不公平现象。一方面,为避免地方保护与行业间分配不公,应逐步统一全国配额总量确定与分配标准,另一方面,为避免引发“鞭打快牛”“多污染多得”的不公现象,应在使用“祖父原则”时充分考虑企业的减排努力,并逐渐摒弃“祖父原则”,采用基准制分配标准;同时,为兼顾公平,还需考虑对行业新增企业的配额分配问题。最后,为保证市场机制作用的发挥,减少政府寻租问题的发生,应逐步提高配额的有偿分配比例,[18]充分体现“排污者”付费的原则,具体制定可操作的细则,明确配额出售收入的使用途径,设置规则防止强势企业通过有偿购买方式形成垄断地位。

(三)健全碳排放权交易配额的价格干预机制

如前所述,碳排放权交易市场的有效资源配置建立在有效运行的市场机制之上。我国碳市场尚处于发展初期,在价格干预机制的构建与实施方面经验不足。他山之石可以攻玉,欧盟碳排放权交易市场的实践为我国带来了一些启示:

其一,政府依法调控碳价的必要性。碳排放权交易市场遵循市场供求影响价格的一般规律,市场优化配置资源依赖市场机制的良好运行,依靠长期稳定的价格信号引导,如此,市场交易主体才能选择最经济的方式实现减排目标。EU ETS的实践表明,特殊的“市场失灵”无法通过市场自身矫正,必须借助政府“有形的手”通过价格调整措施对配额价格进行偏向性引导,最终再通过“无形的手”产生价格的合理回归。所以,为确保政府调控碳价行为的开展,国家应制定相关法律法规改善目前相关立法缺位现状,使得政府干预配额价格的行为具有充分法律依据。

然而,受信息的有限性、部门利益的局限性以及决策成本受益比较等因素的影响,政府失灵问题也可能出现。[19]所以,政府的任何碳价调控行为仅限于在法律框架下开展,并需严格坚持以市场为基础,以恢复市场价格调节机制为目的,在法律框架下充分保护市场主体的利益,规范权力行使程序,避免对市场的随意干预与过度规制,综合利用经济、法律与行政手段对价格进行科学、适时、有限、有效地引导;同时,EU ETS的经验表明,为应对市场波动需及时回应的特殊情况,政府灵活调整与市场稳定预期之间存在着天然矛盾,这向法律制度的科学构建提出挑战。一方面,法律在制定过程中应预留相关的灵活空间与柔性机制,允许政府适时行使自由裁量权,避免法律的僵化与滞后影响市场的及时调整。另一方面,在法律的制定过程中也应当尽可能细化碳价调控行为实施的情形、方式、程序,提高具体操作性的同时减少灵活机制所产生的不确定性。

其二,综合使用多元的碳价调控方式。不合理的制度设计、国际市场中化石燃料的价格波动、宏观经济变化等因素都会引起配额价格的波动。政府应当根据实际情况,组合使用多样化调控工具以应对不同原因造成的不同市场波动情形。总量控制型交易是以数量控制为手段的环境工具,影响供求关系或直接对价格进行干预都可达到碳价调控的目的。[20]因此,碳价调控可从数量调整与价格干预两方面出发。配额的数量调整指政府直接设定配额总量的事前与事后调整机制,回购或卖出部分配额。为稳定碳价,政府应建立碳排放总量设定的事前与事后调整机制,判断市场是否出现配额过剩或者过于不足的情形,根据立法中列明的适用标准与程序,基于法律授权,通过调整碳减排目标、延迟或撤销部分配额发放的方式直接调整排放限额。例如,欧盟委员会通过修改《拍卖条例》,将本该于2014-2016年拍卖的9亿配额延迟至2019-2020年拍卖。[6]197此外,当配额价格发生重大波动时,政府应充当理性经济人角色,在不改变碳排放总量设定的情形之下暂时回购或投放配额来调整市场供给以调整配额价格。需特别强调的是,为保障交易机制的稳定性与可预期性,必须对配额的抛售与回购制定详细的操作细则与办法。

其三,除了从产品数量上对市场供求关系进行干预,政府也可以通过对配额价格进行直接干预。比如,通过设定最高与最低限价、价格波动区间来限制价格的波动幅度实现稳定碳价的目的。然而,直接干预配额价格有行政手段取代市场规律之嫌,其适用应十分谨慎,仅应在碳价波动十分异常的紧急情形下与其他价格干预手段综合使用,并且需避免政府直接定价,在尊重市场规律的前提之下依法设定配额价格浮动区间。

此外,配额存储与借贷机制应作为时空调节型工具。该工具虽不及市场整体性价格调整的效率,但也可达到调整供求稳定市场的温和效果。配额存储是指污染企业将履约剩余的配额存入企业账户,借贷机制则是提前支取下一履约周期的配额用于本期清缴。存储与借用机制提高了配额的流动性与灵活性,便于企业避免市场波动不稳定时产生的风险,企业亦根据市场的供需情况自主规划配额使用方式,起到稳定碳价的作用,但实践中,需设定存储与借用的比例与期限,警惕透支或屯储现象影响减排效果的最终达成。

五 结 语

“双碳”目标是中国向世界做出的庄严承诺,也是践行绿色发展观的核心内容与要求。党的二十大报告中,再次强调了我国的“双碳”目标,表示要积极稳妥地推进“碳达峰碳中和”,并且从健全碳排放权交易市场方面做了整体部署。

碳排放权交易监管体系的建设是生态文明法治建设的重要组成部分,和共同富裕密不可分。[21]由于碳排放权交易市场不同于一般市场,具有国家干预性、不确定性、跨部门跨行业性与专业性,除具有传统市场的共性之外,还具有政策市场的特殊性。因此,政府应当在法律制度的框架下提高政府监管效能,做好碳排放权交易市场的引导者、监督者与管理者,对于市场失灵的现象进行有效率、有限制的调整,同时最大限度避免政府失灵情况的发生,以保障碳排放权交易市场的良好运行,最终助力“双碳”目标的稳步实现。