粤港澳大湾区法治协同建设探讨

□文/李 晟

（广州商学院法学院 广东·广州）

［提要］ 粤港澳由于天然的地理优势，在经济领域正逐渐向一体化迈进，但在此过程中，由于三地所属法系不同，易产生法律冲突，严重制约一体化进程，加快法治协同建设势在必行。粤港澳大湾区法治协同是指分属不同法域的粤港澳三地，在法治合作基础上，进一步在立法、司法、执法和法律服务等方面进一步深度协同，最终实现顺畅和谐的完美对接状态。粤港澳大湾区法治协同应以宪法和港澳基本法为基本框架，有坚实的基础与现实可行性。其协同进程应当是分阶段、渐进式实现的。可以从立法、司法、执法和法律服务等几个领域入手，经过法治合作及法治调适两个阶段，最终实现法治协同的目标。

粤港澳大湾区是指由香港、澳门两个特别行政区和广东省广州等九个珠三角城市组成的区域，它的发展经历从学术研讨到逐步实践，从地方政府尝试到上升为国家战略，历时近30 年，目前已经成为可以和美国纽约湾区、旧金山湾区、日本东京湾区相媲美的世界四大湾区之一。经济的高速发展，离不开法治的保驾护航，但大湾区目前的法治现状是一国两制三法域，这种法治现状不利于大湾区的进一步发展，亟须加快法治协同建设。

一、粤港澳大湾区法治协同的提出

粤港澳大湾区法治协同属于区际法律冲突问题的范畴。目前，我国内地研究区际法律冲突问题的学者不在少数，但是研究粤港澳法律冲突问题的学者并不多，相关研究成果也屈指可数。现有的研究成果中，有的学者从金融法治、生态环境法治等领域展开专门研究，有的学者是从粤港澳地区之间的府际法律合作的角度来研究，也有学者从法治环境或法治营商环境角度做综合研究，但他们研究的视角都是仅限于粤港澳三个地区在某个领域的法律冲突问题，并没有从宏观上对解决粤港澳大湾区法律冲突做系统研究。还有个别学者提出大湾区的区域法治一体化问题，值得商榷。笔者认为，粤港澳大湾区法治协同，是比区际法律交流或区际法律合作等更高层级的概念。区际法律交流或区际法律合作是不同区域的主体为解决区域间的法律冲突，相互了解和相互配合而采取的法律措施，而粤港澳大湾区法治协同，则是指粤港澳三地在法律交流或法律合作的基础上，进一步相互借鉴和调适，逐步形成协调顺畅的立法、司法、执法和法律服务机制。

二、粤港澳大湾区法治协同建设的障碍

（一）三地法律差异大。由于历史的原因，粤港澳分别走上了不同的法治道路。香港融入了英美法系，澳门走上了大陆法系道路，而我国内地形成了中国特色的社会主义法系。不同的法系，形成了有较大差异的立法、司法、执法和法律服务制度体系。如立法方面，虽然香港和澳门由立法会负责立法，但香港是以普通法和衡平法为主，判例具有法律效力，法官可以援引判例作为依据，即法官在一定范围内可以创造法律；而澳门则以立法会制定的成文法为主，判例原则上不具有法律效力，法官必须依据成文法做出判决，与内地较为接近。在司法方面，澳门和内地体现出以法官为中心的职权主义特征，香港则体现出以当事人为中心的对抗主义等。这些差异给粤港澳大湾区法治协同建设带来一些困难。

（二）少数港澳人士对内地缺乏信任。虽然自20 世纪末回归以来，港澳和内地在法治合作方面取得了巨大进步，但仍有少数港澳人士对内地缺乏信任，成为粤港澳大湾区法治协同建设的障碍。首先，改革开放以来，内地依法治国方略取得重大进步，但相较于香港和澳门还是有一定的差距。香港和澳门的法治水平相对较高，各界的法律意识比较强，公权力受到法律严格限制，而内地各界法律意识相对比较弱，有法不依，执法不严的现象依然存在，这给少数香港和澳门人士带来一定的担忧。如2007 年3 月，香港和内地成功签署了《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行当事人协议管辖的民商事案件判决的安排》，但按照香港的立法程序，该文件还需取得立法会的审查通过才能生效。香港立法会先后举行了多次会议，少数立法会委员就对内地司法人员的职业水平和操守表示了担忧。其次，香港和澳门长期实行资本主义制度，内地则是中国特色的社会主义制度，虽然我国坚持一国两制基本国策，但不同的国体和政体之间的法治协同，仍然让少数港澳人士产生一些忧虑，担心会因此影响他们的利益。

三、粤港澳大湾区法治协同现实可行性

公不祥认为，区域法治发展是国家法治发展的有机组成部分，反映了当代中国法治运行的基本情况。随着粤港澳大湾区经济一体化的步伐不断迈进，法治协同的必要性自不言而喻，需要探讨的是法治协同的可行性问题。粤港澳三地同属于一个中国，且区域毗邻，虽然由于历史的原因，导致三地的法治水平有一定差距，少数港澳人士的信心不足，但港澳与珠三角九市的法律制度具有相通之处，法治文化均继承了中国传统。在一国两制框架下，做到既不破坏港澳的高度自治，又能逐步形成大湾区协调顺畅的法治协同机制，是具有现实可行性的。

（一）粤港澳大湾区法治协同坚持以宪法和港澳基本法为基本框架。按照我国宪法以及香港基本法和澳门基本法的规定，两个特别行政区享有高度自治权和独立的司法权，如果推进法治协同，会不会违背两个基本法的精神呢？笔者认为不会。首先，法治协同建设与港澳基本法有着共同的目标。香港和澳门虽然享有高度自治权，但他们仍属于中华人民共和国的组成部分，与内地有着共同的国家利益和经济利益，且联系越来越紧密，法治协同与港澳基本法都是为了促进整个中国的稳定、繁荣和发展，在建设过程中我国会长期坚持一国两制基本国策不动摇。其次，香港和澳门的高度自治权也不是其固有的，而是中国政府在它们回归时基于维护港澳稳定和繁荣的考虑而赋予他们的，换句话说，就是他们的自治权是中央政府为了国家整体大局考虑而做出的权力让渡，中央政府有权根据国家和港澳发展战略的需要而做出适当修改，以减少粤港澳法治协同建设的阻力。所以，在粤港澳大湾区内，三地区府根据经济一体化进程的需求，通过各种路径逐步推进并最终实现法治协同完全符合宪法和港澳基本法的精神。

（二）粤港澳大湾区法治协同建设有坚实的现实基础

1、粤港澳大湾区经济一体化正逐步形成。据考证，自明清以来，粤港澳三地就属于同一个行政区域，即广州府，只是近代以来，港澳才被西方列强分割，沦为殖民地，但三地的经贸往来从未间断，并且随着内地改革开放而日益紧密。一般来说，一定区域内的经济发展到一定程度，该区域内相对分散而又相互密切联系的经济体就有建成经济统一体的愿望。自21 世纪以来，粤港澳三地政府就陆续提出了建设大湾区的设想。2009 年10 月，粤港澳三地政府联合发布了《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》，大湾区建设迈出了实质性步伐。2016 年3 月公布的“十三五”规划明确提出：“支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设”。这是在中央政府层面明确提出大湾区的概念。2017 年3 月李克强在政府工作报告中提出：“要推动内地与港澳深化合作，研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”，大湾区正式上升为国家战略。

从前述可以看出，粤港澳经济联系越来越紧密，依赖性越来越强，实现粤港澳经济一体化，既是国家全球经济战略布局的需要，更是港澳地区站稳国际经济舞台，融入我国经济大家庭的迫切需要。

2、粤港澳法治合作水平不断提升。一般而言，经济发展是法治进步的基础，法治进步是经济一体化的保障。港澳回归后，三地在经济社会交往过程中碰到的法律冲突，倒逼三地加快法治协同建设步伐。在解决法律冲突的过程中，三地做出了巨大努力，合作水平不断提高。

在立法方面，三地一直努力在“一国两制”的框架下，求同存异，寻求制定符合三地利益的共同规则。从现有的合作成果来看，主要体现在政策引导、制度保障、司法互助合作、行政执法和法律服务等领域。如中共中央、国务院发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》、粤港澳签订CEPA 及其补充协议、司法部颁布的《香港、澳门特别行政区律师事务所驻内地代表机构管理办法》等。另外，自港澳回归以来，内地与香港共签订了8 项民商事司法协助安排，与澳门共签署了4 项民商事司法协助安排，香港和澳门也签署了2 个民商事司法协助安排。大大便利了粤港澳三地的民商事交往活动。

在司法实践领域，据统计，2015～2017 年间，广东省高级人民法院委托港澳地区法院送达文书2，598 件，协助港澳地区法院送达司法文书523 件。另据2019～2020 年澳门特别行政区法院司法年度年报披露，直至2020 年底，终审法院共收到内地法院的委托书1，530 件，向内地转移送特区法院的委托书602 件，合计共收发委托书2，132 件。这些数据说明，在三地共同努力下，法治合作水平不断提升，法律冲突越来越少，司法协助越来越顺畅。

四、粤港澳大湾区法治协同建设思路

鉴于粤港澳三地法治差异的复杂性，可以预见其法治协同建设的进程应该是复杂而漫长的，而不是一蹴而就的。大湾区的经济一体化是分阶段、渐进式实现的，法治协同建设也不例外，需在多领域、分阶段逐步推进。

（一）推进大湾区法治协同的具体路径。在推进粤港澳法治协同建设中，会涉及到立法、司法、执法和法律服务等各方面，因此在具体路径方面，也要从这几个方面入手。

1、加强立法创新。如前所述，我国宪法和港澳基本法应当是大湾区法治协同建设的基石，任何立法创新均不能与之相悖。在此框架下，应当做好以下几个方面：一是三地应开展法律法规审查，凡是与中央关于粤港澳大湾区战略部署精神及CEPA 协议不一致的地方和规章，均应及时进行修改或废止，扫清法治协同建设的障碍；二是对于一些需要更高层次立法支持的事项，应当及时上报全国人大及其常委会，由其列入立法规划，开展立法研究，适时颁布实施；三是三地应不断总结大湾区法治合作建设的实践经验，对一些比较成熟的做法，及时上升为立法。对一些专业性比较强的行业，如海事海商、知识产权等领域，三地可以组织专家学者共同开展研究，制定适合整个大湾区的行业示范性规范，待条件成熟时，三地可以通过自己的立法程序，将其吸纳为自己的立法。通过这些途径对现有法律进行创新，为大湾区法治协同建设打下坚实的法律基础。

2、逐步完善司法协同机制。粤港澳三地在司法领域的法律冲突主要涉及到送达、取证、仲裁裁决的承认与执行、法院裁判的承认与执行等方面。按照港澳基本法的规定，港澳地区享有独立的司法权，内地法院在以上领域所做出的司法行为及法律文书必须得到港澳法院的认可才能得到执行，故在司法领域，主要是做好以下几点：一是继续深化司法交流合作，增进三地司法机关之间的了解与信任，既包括港澳法院和内地法院之间开展的专题研讨和业务交流，也包括内地法院聘任港澳人士担任人民陪审员和调解员等；二是建立三地生效裁判文书相互认可与执行制度，减少中间环节，优化程序，提高办事效率，减轻当事人负担；三是逐步完善三地在取证、司法文书送达、仲裁裁决的承认与执行及法律文件的查明等司法协同机制；四是利用信息网络技术，建立司法协同平台系统，便于三地相互沟通、传递信息、查阅和传送资料、送达司法文书、了解工作进度等；五是可以借鉴深圳前海法院的建设经验，建立专门法院，对涉港澳民商事案件实行集中管辖，该法院可以聘请港澳法官参与案件审理，促进港澳法官对内地司法制度的进一步了解，消除疑虑，使该法院的判决更容易得到港澳法院的承认与执行。

3、不断完善执法协同机制。由于三地体制不同，在执法领域差异也较大，所以执法领域的协同需从以下几个方面进行：一是对执法领域区分轻重缓急，逐步推进。首先加强治安、边防、金融、知识产权等重点领域的执法协同工作机制，建立统一的行动协调机制，确保大湾区的社会稳定和安全。二是建立政务信息交流与共享机制，借助信息网络技术，建设信息共享平台，推动建立执法数据共享和执法协同。三是不断优化执法细则，在法律法规“规定动作”的基础上，探索开展“自选动作”的合作机制。通过这些执法协同的磨合，逐渐减少三地在执法领域的差异，形成协调一致的执法模式。

4、推动法律服务协同发展。由于三地对律师、公证等法律服务行业的规定各不相同，也给大湾区法治协同建设带来了障碍，故需要同步推进三地法律服务的不断优化。主要措施有：一是要逐渐实现三地在律师、公证、仲裁等领域资质的互通互认。应采取循序渐进、稳步推进的方式进行。第一步是逐步推动粤港澳三地放开对律师、公证等行业的限制，允许符合条件的机构和个人在三地自由执业或提供法律服务；第二步是逐步建立专门的培训和考试制度，大湾区内符合条件的个人均可报名参加考试，通过考试后取得在整个湾区执业的资格。二是逐步建立大湾区统一的法律行业协会或联盟，制定统一的行业标准和规则，实现协同发展。

（二）大湾区法治协同建设需分阶段逐步推进

1、法治合作阶段。所谓法律合作阶段，是指粤港澳三地为了使经济交往更加顺畅而相互沟通，互派或互聘对方的专业人士，参与对方司法或法律服务活动，了解和熟悉对方的法律法规，从而为实现法治协同奠定基础。由于历史的原因，建国后广东和香港、澳门一直缺少沟通和交流，改革开放以来，粤港澳之间的经济交往才逐渐密切起来，但由于三地的法治差异巨大，短时间内无法实现协调一致，故可先从执法、司法协助和法律服务等方面开展交流与合作，如2014 年11 月广州市南沙区人民法院选聘了5 名港澳籍人士担任人民陪审员，参与涉港澳案件的审理。这个阶段的特点是各方并没有对自己的法律和制度做出修改，主要是互相交流与学习，熟悉对方的法律法规，故可以看成是法治合作阶段。

2、法治调适阶段。经过多年的法治合作，三地在某些领域已经取得了一些共识，并有意识地将己方不能适应新形势发展需要的法律和制度进行修改，对某些标准和规则进行统一化处理，达成双边或多边协议，各方在协议框架内遵循统一的标准或法治规则，如2003 年6 月内地与香港签署的CEPA 及其补充协议、2006 年2 月内地与香港签署的《内地与澳门特别行政区关于相互认可和执行民商事判决的安排》、2019 年1 月内地与香港签署的《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行民商事案件判决的安排》等；或成立统一协调机构，如2018年9 月，在广州市仲裁委员会推动下，成立了以大湾区11 座城市的仲裁机构为核心的粤港澳大湾区仲裁联盟。笔者认为，大湾区的法治协同进程目前就处于这个阶段。这个阶段虽然各方都在对自己的法治进行调适，且已经在某些领域实现了法律的协调一致，但距离全面的法治协同还有较大差距，故三地需要从各个领域努力，最终建成完善的粤港澳大湾区法治协同机制。