高质量发展引领经济复苏

上海财经大学宏观项目组

一、概要

2023年，外部环境复杂严峻，国际政治经济博弈加剧，美元持续加息。国内面临多风险因素冲击，市场信心未能得到全面修复，房地产市场继续走弱，地方政府化债压力高企。虽然存在较多困难和风险，但中国经济社会发展大局保持稳定，供给侧活力得到释放，需求侧开始稳步复苏，预计全年GDP增速为5.3%，有望实现年初“两会”确定的增速目标。2024年，随着一揽子经济政策效应的逐步释放，经济各主体资产负债表逐渐修复，新旧经济增长动能转化加速，中国经济将进一步释放增长潜能，稳步进入上升周期。做好明年经济工作，要继续坚持稳中求进的工作总基调，注重短期逆周期对冲与长期跨周期政策之间的平衡，正确把握制约中国经济实现高质量发展的关键瓶颈，找准长期积累的深层次矛盾和风险隐患，通过新一轮全面深化改革为高质量发展引领经济复苏注入新动力。

从2023年中国宏观经济运行基本态势来看，随着疫情冲击的退散，在供给侧，服务业全面恢复增长，工业和建筑业保持平稳运行，但值得警惕的是房地产业增加值持续下滑。在需求侧，消费温和复苏，但动力不足，导致价格低位徘徊；固定资产投资增速内部分化，制造业投资继续改善，基建投资有所放缓，房地产投资延续下行趋势；贸易增速下行但结构优化。在宏观经济政策方面，受美国加息和国内地方政府债务的影响，货币政策和财政政策受限较多，但依然在有限的空間内发挥了逆周期调节的作用。总体来说，今年我国的宏观经济步入了后疫情时代的发展路径，长期基本面向好的形势没有发生改变，但仍旧存在较多积累的风险。

课题组认为，中国宏观经济下一步发展面临的结构性风险主要包括通缩风险、房地产风险、地方政府债务风险、劳动力市场风险和外部风险。

根据对2023年以来中国宏观经济运行态势的定性判断，课题组创新性地结合新古典增长模型和经济周期模型，通过将经济增速分解为趋势性部分和周期性部分，给出具有学理性的预测结果。在基准情景的预测中，对于内部环境，在充分考虑近期公布的1万亿特别国债政策的基础上，假设明年全年中国的财政赤字率保持今年的水平。对于外部环境，由于经济周期的存在，我们假设今年四季度和明年全年美国的失业率每季度递增0.2%。同时，假设明年地缘政治风险指数不变。在基准情景下，预测2024年全年实际GDP增速为4.82%，CPI增长0.96%，PPI降低1.02%，GDP平减指数增长1.08%，消费增长4.90%，投资增长5.02%，出口降低-7.60%，进口降低-8.36%。同时，考虑到内外部风险状况变化的可能性，课题组分以下6种情景对中国宏观经济指标增速进行了预测。

情景一：假设中央政府采取了一系列措施以化解地方政府债务风险的实际情况，地方政府债务风险处置顺利、中央政府有更多资金用于扩张性的财政支出。在此假设情景下，财政支出及其乘数效应促使总需求增加，消费、投资和价格均略高于基准情景。课题组预测，该情景下GDP增速为4.98%，比基准情景高0.16个百分点。

情景二：考虑到地方政府债务潜在风险较高、地方政府付息压力较大的现状，假设地方政府债务风险爆发，各级政府需要减少财政支出用于偿还债务。在此假设情景下，财政支出的大幅下降进一步恶化了需求不足，价格回升更慢，消费和投资的增速更低，最终将使全年GDP增速低于4.66%，相对于基准情景降低0.16个百分点。

情景三：在外部竞争压力方面，基于美国经济衰退风险不容忽视的现状，假设美国经济超预期衰退。在计算中，课题组假设美国的失业率在2024年快速攀升。在此假设情景下，预计我国全年GDP增速为4.95%，相对于基准情景增加0.13个百分点。

情景四：假设美国经济超预期强劲复苏，外部竞争压力加剧，2024年失业率维持在今年三季度的水平，大国博弈加剧。在此假设情景下，课题组预计我国全年GDP增速为4.74%，相对于基准情景降低0.08个百分点。

情景五：在全球供应链改善方面，基于世界各主要国家干预和调解地缘政治冲突的现实可能性，计算了地缘政治风险下降、全球供应链稳步改善的假设情景下的宏观经济预测。在计算中，课题组假设，2023年第四季度至2024年第四季度的地缘政治风险指数比其在2023年第三季度的水平低一个标准差，则预计我国全年GDP增速为5.18%，相对于基准情景增加0.36个百分点。

情景六：基于当前俄乌冲突和巴以冲突可能转变为更激烈冲突的现状，计算了地缘政治风险加剧的假设情景下的宏观经济预测数据。当全球供应链压力上升时，我国政府将需要把更多资金用于国家安全相关投资，家庭则因对未来收入的悲观预期而降低消费。在此情形下，课题组预计我国全年GDP增速将为4.45%，相对于基准情景降低0.37个百分点。

当前，我国发展面临新的战略机遇、新的战略任务、新的战略阶段、新的战略环境，要更加有效地应对各种风险和挑战、形成引领高质量发展的体制机制和发展方式，根本出路还是在于坚持全面深化改革，在新一轮全面深化改革中提振经济发展信心、提升资源配置效率、激发创新发展动力，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供基本保障和强大动力。

二、高质量发展过程中的风险、机遇与应对

（一）关注通缩迹象，警惕债务通缩

2023年前10个月 CPI、PPI和GDP平减指数同比增速均较2022年同期和年均增速明显下降。如图1所示，受国际环境复杂严峻，国内需求仍然不足以及基数效应等因素的影响，2023年前10个月CPI和核心CPI累计同比增速分别为0.4%和0.7%，较2022年年均2.0%和 0.9%的增速均有所下降，其中7月份CPI同比增速创下2021年2月以来新低-0.3%；受国际大宗商品价格波动传导和工业需求偏弱以及基数效应等多种因素影响，2023年前10个月PPI累计同比增速为-3.1%，较2022年年均4.1 %的增速大幅下降，且已连续13个月出现负增长，其中5月份创下2016年以来新低-5.4%；课题组根据国家统计局公布的GDP名义值以及实际同比增长率构造计算得到的GDP平减指数在2023年前三季度分别是0.45%、-1.63%和-1.16%，累计同比增速约为-0.8%，大幅低于2022年同期值3.1%，其中第二季度创下21世纪以来新低，甚至低于2009年第二季度金融危机时的最低值-1.53%。总体而言，2023年价格增速较2022年明显下降，CPI、PPI呈现双降走势，GDP平减指数同比增速也显著下降。

当年价格指数同比增速既受到上年价格上涨（下降）的滞后（延伸）影响即翘尾因素的影响，又受到当年价格变动的新影响即新涨价因素的影响。为了更清楚看到当年新涨价因素的影响，课题组将CPI和PPI的同比增长分为两部分：第一部分是上年同期至上年年底的翘尾因素影响，第二部分是當年价格变动的新涨价影响。从图2可以看出去除翘尾因素影响后的CPI新涨价因素在2023年的变化情况，除了9、10月份，翘尾影响几乎都是正的，新涨价因素低于CPI同比增速，且在4-8月以及10月份均为负值。PPI的翘尾因素和新涨价因素在2023年均为负值，进而带动PPI同比增速显著下降。尽管自7月以来PPI下降的幅度有所减缓，但依然为负，且下降幅度的减缓主要是由负翘尾因素的影响逐渐减弱所带动。

根据课题组的数学模型和计量分析①发现，食品对CPI的影响约为18%，服务业对CPI的影响约为40%。国家统计局2023年11月最新发布的数据显示，2023年前10个月CPI同比上涨0.4%，较2022年同期2.0%的增速下降1.6个百分点。2023年CPI同比增速下降主要是由以食品为代表的消费品价格同比增速下降所导致。考虑到基数效应、供求关系及猪肉价格变化趋势等因素的影响，课题组预计2024年食品价格对CPI的拉动作用将较2023年有所上升。从非食品的部分子项来说，由于受国际原油价格影响，2023年前10个月交通和通信类价格同比增速下降明显，进而带动非食品价格同比增速较去年同期下降1.6个百分点。考虑到国内经济的缓慢复苏以及以能源类为代表的国际大宗商品价格波动趋势等因素的影响，课题组预计2024年非食品价格同比增速将较2023年有所上升。

综合考虑到基数效应、美联储加息的不确定性以及国际政治经济形势等各种因素对大宗商品价格进而对PPI的影响，课题组预计2024年PPI同比增速将较2023年有所上升。

尽管课题组预计2024年价格指数同比增速将会有所上升，但值得注意的是扣除食品和能源的核心CPI增速依然相对较低，自2023年2月以来一直低于1%，且GDP平减指数同比增速在第二、三季度均为负值。通货紧缩会加重企业债务负担，企业过度负债又会反过来恶化通货紧缩，从而陷入“债务-通缩”的恶性循环，债务和货币购买力的冲击，将对其他的经济变量产生严重的冲击，因此要特别警惕债务通缩。

政策建议：商品或服务价格反映了供需平衡关系。2023年前10个月CPI和核心CPI累计同比增速分别为0.4%和0.7%，远低于正常情况下3%的通胀目标，反映了当前经济内生动力不强，有效需求依然不足。

短期来说，政策制定方向应该集中于进一步扩大消费，持续改善消费环境，释放消费潜力特别是服务类消费潜力，进而为经济复苏提供助力。首先，短期内需要通过颁布一些积极稳定的政策来提振信心、改善预期。其次，注意需求的结构性差异，低收入家庭更关注生活必需品，高收入家庭更注重高质量商品甚至奢侈品。针对不同的群体，应采用相应的刺激方法促进消费。

进一步从中长期来说，需要进行供给侧改革，促进供给侧高质量发展，进而满足有效需求。首先，应当正确认识能源战略储备的必要性和重要性，尽快形成政府储备，提高能源战略储备能力。其次，要大力发展新型清洁能源，寻求可替代资源，使得我国对化石能源的依赖性逐渐减少。最后，通过创新，提高产品质量，释放消费潜力，把海外需求转移到国内。建议政府加快推进相关体制改革，营造研发和创新的良好环境，鼓励大家多进行高质量的创新性研发，全面提升供给体系的适应力和创新性。

（二）从需求端看当前房地产市场的困境

2023年第三季度，虽然整体经济呈现复苏状态，但房地产市场的表现却并不尽如人意，未能延续上半年复苏的态势。课题组认为，房地产市场疲软的原因不应只在房地产市场内部寻找，而应具有全局视野，从更宽广的角度思考房地产市场的问题。我们认为，家庭收入波动增加才是房地产市场问题的关键所在。

房价是房地产市场是否已恢复的最重要指标，但从数据来看，房价的恢复明显不及预期。无论是新建住宅价格指数，还是二手房价格指数、二手房出售挂牌价格指数，在第三季度均下降，并且二手房下降幅度更大。

房价低迷直接影响到房地产企业，导致房地产企业资金链紧张，投资下滑，甚至可能出现金融风险。首先，从资金情况看，房企的资金增长动力主要来自于其他资金，进入三季度后，受房地产市场再次收紧的影响，其他资金的同比增速转负，进一步表明房地产企业的资金链不容乐观。

房企的资金链受到影响，自然就会降低投资，降低开工，这使得房地产开发投资形势依然严峻。整体上看，2023年1-9月，全国房地产开发投资同比下降9.1%。不断下滑的房地产开发投资显示了房地产企业在资产负债表并未得到根本修复的情况下，投资信心不足。

房企的资金链收紧，不仅投资下滑，为未来囤地的动机也下降，影响到了地方政府的土地供给。整体来看，1-9月地方政府国有土地使用权出让收入同比下降19.8%，下行幅度有所扩大。土地市场的持续遇冷也会令地方政府的预算捉襟见肘，更会减少稳定经济的工具和手段。

房地产市场的疲软直接反映出家庭住房需求的下降。如何理解家庭部门的这种需求端的疲软？课题组在2022年的年终报告中就指出，收入不确定性的增加，预期的减弱是理解这些问题的根本。在今年的报告中，我们主要探究以下几个问题：第一，提供收入不确定性冲击引起家庭资产负债表衰退的直接证据；第二，检验收入不确定性冲击的影响，以及当前市场的自我调整能否吸收掉不确定性的影响；第三，考虑到疫情已经结束，检验收入不确定性的影响何时消退，经济何时恢复正轨，以及必需的应对政策。

利用疫情前后横截面上各省份的收入方差指标，本报告首先检验了收入不确定性与家庭资产负债表衰退的关系。结果显示，疫情前消费品平均增速、房屋价格平均增速及人均新增居民贷款较高，人均新增居民存款较低，对应的收入方差较小；但疫情后消费品平均增速、房屋价格平均增速和人均新增居民贷款降低，人均新增居民存款提高，对应的收入方差也明显上升。也就是说，收入不确定性与消费增速、房价增速、贷款负相关，但与存款正相关，这一横截面的证据进一步印证了本报告的逻辑，即收入不确定性冲击确实会引起家庭“资产负债表衰退”式的反应。

利用课题组构建的中国特色的家庭住房与债务选择模型，在考虑家庭资产负债表的情况下，课题组进而检验了收入不确定性冲击对家庭的影响。结果显示，当收入不确定性增加时，出于对未来收入下降的担心，家庭的预防性储蓄动机增加。虽然住房作为一种资产，也会起到平滑消费的目的，但由于住房的流动性较差，且房贷利率要高于存款利率，因此，住房流动性差的特性不但会掩盖家庭预防性储蓄动机向房地产市场的传导，而且会引起家庭住房需求下降，反映到房地产市场中就是房价下降，家庭债务下降，这与2022年以来的房地产市场变动完全一致。也就是说，并不是房地产市场内部问题导致了房地产市场的低迷，问题的根源还是出在了劳动力市场上。

由于消费的下降还会传导到生产端，引起失业率的上升，或者工资的下降，现有文献会把这称为一般均衡效应，或者间接效应。我们还通过将家庭需求的下降与工资建立联系，进一步捕捉了收入不确定性冲击的间接效应。结果显示，当把总需求下降产生的工资下降或者失业率升高考虑进来后，收入不确定性冲击对房地产市场的影响会更加严重。这是因为，收入不确定性冲击虽然使得家庭预防性储蓄升高，但并未从根本上改变整体经济收入水平。但是，当总需求不足传导到生产端时，还会额外产生负向收入效应，导致经济进一步下行。

如果企业像现实数据中表现的那样降低住房供给，降低开工率，从而使得住房总供给下降，那么收入不确定性冲击对房地产市场的影响是不是就会降低？我们进一步检验了这一猜测。结果显示，如果保持房价不变，当收入不确定增加时，家庭的住房需求会降低，并且会在收入不确定性冲击的最后一期达到顶峰，最高可达到9%左右。这一结果不但高于当前的数据值，而且需要注意的是，此处的住房面积是所有住房的存量，不仅对应于现实中的新房，还包括二手房。而数据中的房屋新开工面积是一个流量的概念，仅包括新房面积。从这里可以看出，房地產企业降低住房供给仍无法起到稳定房地产市场的目的。

如何扭转这个局面，再次激发家庭的住房需求？课题组认为，需要认识到当前我国房地产市场的疲软不仅仅是房地产的问题，而是牵扯到整体经济运行是否健康的问题。现在社会上有些观点认为房价降低、家庭债务增速放缓是家庭购房动机下降导致，是房地产市场内部问题，因此，降低家庭购房壁垒，比如调低贷款利率，降低首付比，减少买房限制等政策可以起到刺激房地产市场的作用。这种观点孤立地看待房地产问题，低估了房地产市场问题的严重性，最近两年出台的类似政策的效果也印证了这一点。我们的分析表明，劳动力市场的健康运行才是稳定房地产市场的关键，政策制定者要关注劳动力市场的稳定，提高家庭收入，恢复家庭预期，这样才能从根本上恢复家庭的住房需求，起到稳定房地产市场的作用。

与此同时，由于中国二次抵押市场几乎等于缺失的现实，大量未还完房贷或已还完房贷的住房净值仍在市场中沉睡，未能起到平滑家庭消费、改善家庭需求的作用。因此，课题组认为，在保证家庭部门不陷入“债务通缩”衰退的大前提下，家庭部门加杠杆的具体措施不妨换一种思路，不再将眼光放在住房需求上，而是放松二次抵押的限制，将加杠杆的人群放在多年前已经买房，已经累积了足够的房屋净值，且目前急需消费资金的家庭。这样不但不增加家庭的额外债务负担，而且还会放松家庭的预算约束，起到刺激需求的目的。

进而，特定人群在政策刺激效果中的作用不容忽视。习近平总书记在《当前经济工作的几个重大问题》一文中强调，“要提高消费倾向高、但受疫情影响大的中低收入居民的消费能力”。课题组在2022年的宏观报告中就指出，由于市场不完备，因此在我国，可能存在着家庭储蓄率高与家庭边际消费倾向高并存的现象。其经济学含义为：未还完房贷的住房净值不能进行二次抵押导致的市场不完全性不但会提高家庭储蓄，而且还会增强家庭应对收入冲击的边际消费倾向。具体而言，如果家庭不能进行二次抵押，则一方面由于未来收入不确定性的存在，家庭未来可能会有收入骤降的风险，如果不想因此而卖房，则家庭就需要为未来的还贷储备流动性资产，从而压低日常消费；另一方面，在面临收入冲击时，家庭也不能通过调整信贷保持消费平滑，进行自我保险，为了降低消费的波动，家庭也会压低日常消费。因此，家庭消费不但受到额外储蓄动机的抑制，而且受到消费平滑机制缺失带来的抑制。在收到财政补贴后，家庭的边际消费倾向可能会更高。

（三）地方政府债务扩张及其外溢风险

作为财力的重要补充，地方债务在弥补地方政府财权和支出责任缺口，推动地方经济快速增长等方面发挥了积极作用，但随着地方政府债务的不断累积，地方政府债务风险不容忽视。由于金融系统是地方政府融资的主要渠道，且地方政府债务与金融风险关联复杂，如果不及时化解地方政府债务风险，则存在向财政金融体系加速风险传导的隐患，进而严重威胁到经济的健康发展和社会民生稳定。课题组试图对我国地方政府债务风险的情况和特征进行全面分析，以找准阻断财政金融风险外溢的切入点和突破口。同时，课题组深入分析了地方政府债务膨胀的根源，从制度层面探讨了根治地方债务问题的可能方向。

根据财政部的数据，截止到2022年底，全国地方政府债务余额约为350618亿元，其中，一般债务约为143896亿元，专项债约为206722亿元。从增速来看，自2017年以来，地方政府债务余额以年均16.3%的速度增长，远高于同期名义GDP增速7.8%，因而，及时遏制债务规模过快增长，切实维护债务可持续性，是当前迫切需要解决的问题。

地方政府债务付息支出激增，付息压力较大。近几年地方政府存量债券平均利率基本保持在3.5%左右，而债务规模扩大直接导致付息支出的激增。经课题组测算，2022年地方政府债券支付利息1.12万亿元，较上年增长20.8%，较2018年付息支出翻了一番，首次突破1万亿元。随着债务还本付息压力不断继续累积，地方债务违约风险也越来越令人担忧。根据Wind数据统计，债务率超过300%、进入债务风险等级红色区域的地区达266个。

分不同区域来看，经济规模较大、相对发达的省份债务余额更高；经济规模较小的省份，地方政府债务余额相对较低。Wind数据显示，2022年底，地方政府债务规模排名前五的省份分别为广东（25082.3亿元）、山东（23588.0亿元）、江苏（20694.1亿元）、浙江（20168.8亿元）和四川（17705.4亿元），依次占地方政府债务总额的7.2%、6.7%、5.9%、5.8%和5.0%。经济欠发达地区产生的资金流有限，如何偿还债务是真正棘手的问题。而且，经济落后地区在债务问题上存在严重的“隐性担保”和“期限错配”的双重卸责动机，因而成为地方政府债务局部违约风险的主要爆发点。

從地方政府显性债务率来看，省级分布同样存在显著的区域不平衡现象。截止到2022年底，7个省份的债务率超过150%（债务率警戒区间的上限是150%），分别是天津、吉林、云南、辽宁、贵州、重庆和福建。相比而言，虽然广东、山东、江苏、浙江四大经济强省的地方政府债务余额较高，但四省的债务率均值仅为112%，这也说明地区经济发达代表其偿债能力也较强，债务问题通常不会对其构成真正的困扰。

在地方政府负债率（地方政府债务余额/地方GDP）方面，负债率较高的省份集中在西南地区、西北地区和东北地区，青海债务余额占GDP比率为84%，贵州为62%，显性债务已经超过了地方债务负债率60%的“红线”。

作为联结财政—金融的重要载体，地方政府债务扩张风险极易外溢至金融系统（徐忠，2018），成为防范化解系统性金融风险的“灰犀牛”。从现实经济运行过程来看，地方政府债务资金主要来源于银行部门。在地方政府债务管理体制改革之前，根据2013年审计署报告显示，在地方政府性债务资金来源中，高达56.56%的债务资金来源于银行贷款。在地方政府债务管理体制改革之后，根据财政部2022年12月《地方政府债券市场报告》数据显示，在地方政府债券投资者结构中，商业银行占比高达82.97%，是地方政府债券的主要购买者。由此可见，地方政府债务规模急剧扩张以至于陷入债务偿还困境，必然会对银行日常经营活动产生影响。

课题组通过构建计量模型考察了地方政府债务扩张对银行风险影响，结果显示，地方政府债务扩张会诱使银行承担更多风险。随后，课题组构建了一个包含中国地方财政金融制度特征和商业银行具体经营实践状况的DSGE模型，探究了地方政府债务扩张对银行风险承担的影响机理。理论分析发现，地方政府债务扩张导致银行风险水平增加的经济学机制在于：一方面，从银行资产端来看，地方政府债务融资需求增加会挤出实体经济融资规模，造成企业贷款规模下降，实体经济产出下降，家庭获得的工资性收入下降。从银行负债端来看，地方政府债务融资需求增加，会倒逼银行从家庭部门的融资需求增加，而家庭能为银行提供的存款却减少，导致家庭的存款利率上升。存款利率的上升将会增加银行债务融资成本，从而加剧银行与家庭之间的道德风险，尤其是在有限责任制度保护下，银行不需要完全内化贷款违约造成的损失，因而，为节省监督成本，银行会主动降低监督努力水平，承担更多风险。

另一方面，鉴于地方政府与银行间存在关联关系，当地方政府债务扩张时，银行获得的扭曲激励会增加，使得银行股权融资的成本劣势更为凸显。理性的银行会通过降低股权融资的规模来调整自身负债结构，导致其股权融资占比下降。然而，银行股权融资占比减少意味着其经营决策行为与自身利润的相关度降低，此时银行倾向于降低监督努力水平，最终造成风险承担水平增加。

防范化解地方政府债务风险，切实维护财政金融稳定，是当前坚决打好防范化解重大风险攻坚战的重要任务。有效防范和化解地方政府债务风险的前提，是找到地方政府债务尤其是隐性债务膨胀的深层次原因。现有研究文献中，地方政府债务规模的影响因素主要可以归纳为三类：财政分权体制、预算软约束与政绩考核体制。课题组认为，地方政府债务膨胀的根源在于预算软约束下的GDP“锦标赛”激励机制。以GDP增长为政绩考核指标的体制下，地方官员的晋升激励是地方政府大量举债的主观成因。经济“锦标赛”激励地方政府之间相互竞争以吸引更多的投资和资源。这种政府主导投资的增长模式在支持中国长期增长奇迹方面功不可没，但另一方面，地方政府在这种模式下的决策目标过度侧重于增长而不是消费，引发盲目投资和赤字膨胀，从而导致过度举债。

课题组构建了一个考虑了预算软约束和地方政府竞争的理论模型，分析地方政府之间的竞争行为及其与债务膨胀之间的关系。根据模型数值模拟结果发现，地方政府间的竞争行为在初期阶段的确是可以促进增长的，但这样的机制会导致对增长目标过度关注，导致财政支出占GDP的比重逐渐上升，从而地方政府负债率也逐渐上升。课题组根据实证分析得出的结论也佐证了地方官员对GDP竞争的重视的确会显著导致政府债务规模膨胀。同时，对于任一地区而言，给定对照地区的锦标赛权重，提高本地区的锦标赛权重，更积极地参与地区间竞争都是占优策略。因此，地区间竞争会陷入盲目扩张的囚徒困境，随着经济发展，不仅会导致债务过度积累，推高政府杠杆率，还会最终阻碍经济增长。此外，全要素增长率提高，不仅有助于提高产出和消费，还可以降低负债率。因此，应当合理引导地方政府的竞争行为，使资源更多投向着眼于未来的研发领域，有利于减轻盲目投资和资源浪费现象，实现良性竞争。

基于以上分析，我们认为，一方面需要压实地方政府主体责任，遏制增量、化解存量，有序推进地方政府债务风险防范化解。另一方面需要厘清地方政府债务对金融风险的影响机制，筑牢财政风险向金融领域传导的“防火墙”，切断风险外溢的路径。同时，还需要积极落实以高质量发展为目标的多元化政绩考核和财政评估框架，加快推动城投公司市场化分类转型，从制度上消除债务无序扩张的土壤。具体建议如下。

第一，推动债务体制改革，加强对地方政府债务的过程管理和风险防控。首先，应规范地方政府举债融资权限，确保地方政府举债规模与财政承受能力相适应，避免地方政府债务违约风险发生；其次，运用包含地方政府债务规模、期限结构、债务用途等多因素的风险评估方法，构建地方政府债务风险监测预警体系，准确评估地方政府债务潜在风险；最后，建立健全地方政府债务风险应急处理机制，对局部地区的地方政府债务违约事件迅速响应，做好风险蔓延防控处理，避免风险传染至其他地区和部门。

第二，当前我国地方政府融资过度依赖商业银行，地方政府应探索多元化的融资渠道来满足自身融资需求，从源头上改善地方政府对商业银行的强依赖关系。比如，通过公共私人合作（PPP）项目、发行长期债券、结构性货币政策工具等多渠道解决资金链紧迫问题。同时，地方政府需审慎规划和管理项目支出，并进一步提高政府财政信息的透明度，向市场和投资者提供准确的财政信息，以增强信任度，降低融资成本，吸引更多的资金。

第三，银行应强化自身经营决策的独立性。银行通过规范与地方政府的关系，把握好地方政府举债融资需求，加强对地方政府举债融资的约束力，打破地方政府债务刚性兑付和政府兜底的定式思维，促使地方政府债务融资回归市场化，以提升自身抗风险能力。同时，对于当前的存量债务，相关银行需摸清债务融资规模和期限结构特点，做好风险敞口统计并建立应急处置机制，及时应对和化解潜在的地方政府债务风险。

第四，加快推动城投公司市场化分类转型，明确政府和企业的边界。当前化解债务的首要任务是尽快全面推动隐性债务“阳光化”，甄别剥离城投债务中用于公益性项目支出和基础设施建设的部分，完全依靠地方政府信用，通过发行再融资债券方式进行置换，以时间换空间，降低融资成本，延长偿还期限。同时严格监管非标融资，避免债务无序扩张。中长期需要进一步推动财政和金融体制改革，明确政府和企业的边界，推动城投企业经营业务和融资渠道的市场化转型，从根源上有序推动融资平台这一特殊时期的产物退出市场。

第五，多元化地方政府考核与评估指标，严格落实债务追责制度。近年来，中央不断强化隐性债务监管和问责，对地方债采取终身问责、倒查责任。我们认为，需要严格落实债务追责制度，保持对违规举债、过度举债的高压监管，扭转各级地方官员长期以来形成的错误政绩观。同时也要避免矫枉过正，打击地方政府的发展积极性，导致惰政行为。

为了实现长期高质量的发展，地方政府的绩效评估机制应该在经济、社会发展和环境的可持续性目标方面加入更多权重，包括就业率、社会福利、环境保护、财政可持续性、财政收支与债务透明度、创新能力等。构建更加全面的多元化政绩考核和财政评估框架，鼓励地方政府更加负责任地管理其经济和财政政策，避免陷入恶性竞争的境地。中长期还需要进一步厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，加强地方财政审计和隐性债务监督，建立长效监管制度框架。

（四）失业率降低掩盖就业市场结构性矛盾

受新冠疫情影响，近年来我国劳动力市场承受重大压力。2021年全年失业率波动下降，新增就业人数同比显著上升，略低于2019年，求人倍率持續处于高位。2022年全国失业率波动变化较大，但最终回落到5.5%目标范围内，完成全年新增1100万就业人员的目标。随着今年经济持续恢复，疫情影响减弱，2023年劳动力市场整体保持稳定，调查失业率下降，居民收入稳步增长。

虽然就业形势整体保持稳定，但结构性就业矛盾不可忽视。今年青年失业率仍处于高位。自2022年我国青年失业率连创历史新高，年轻人就业问题引起了社会和决策部门高度关注。青年失业率，即16-24岁人口的城镇调查失业率，一定程度上反映了青年群体的就业情况。就纵向来看，青年失业率持续上升，截至6月，2023年年均青年失业率为19.6%，高于2022年的17.6%和2021年的14.25%，较疫情前12%的常态水平增长明显。就横向来看，国际劳工组织于2022年发布的《2022年全球青年就业趋势》显示①，世界青年失业率达到14.9%，北美地区的青年失业率为8.3%，欧洲地区略高一些达到16.4%，我国青年人就业情况对比发达国家甚至世界平均水平也不容乐观。和全国整体对比，青年失业率远高于疫情前常态水平，并和整体失业率走势分化。2023年6月全国城镇调查失业率已连续5个月回落，降至5.2%，和2021年同期相当；25-59岁人口调查失业率同样连月下降至4.1%，处于近年来历史低位。相较之下，16-24岁人口调查失业率由1月的17.3%攀升至21.3%，创下青年失业率数据公布以来的最高水平。今年我国把促进青年，特别是高校毕业生就业工作摆在突出位置，从中央到地方帮扶政策频出，可见青年就业问题是重中之重，难中之难。

从供给端来看，虽然16-24岁人口总数逐年下降，但进入劳动力市场的应届毕业生人数伴随高职扩招和海归学生回国两大趋势稳定增长，加剧了青年劳动力供给压力。从需求端来看，由于我国经济增速下行的压力将长期存在，不同产业的就业弹性分化趋势显著，因此客观上需求承压明显。青年失业率之所以在今年经济整体回暖之时背离整体向好的就业形势持续上涨，正是受行业修复态势分化和青年就业结构分化的双重作用。对青年群体增长就业弹性大的其他服务行业恢复不及预期，高度拖累青年就业。

2023年以来，虽然就业形势整体保持稳定，但结构性就业矛盾不可忽视。图/中新社

（五）贸易格局重组下的外贸风险与机遇

1.受不确定事件的影响，中国外贸在震荡中复苏，并不断进行结构调整

总体来看，近几年外贸总量始终在高位区间运行，但是受到中美贸易摩擦、新冠疫情、地缘政治冲突等不确定性事件影响存在震荡。从2019年开始贸易增速下降，在2021年出现明显反弹，而后逐渐回落，至2022年外贸增速回落到正常区间。主要贸易伙伴国家的通货膨胀率居高不下，海外需求持续疲软，再加上上一年外贸出口基数较高，这些因素共同导致了2023年1-9月我国进出口总额与去年同期相比均出现了下滑。

中国的外贸结构调整体现为国别流向多元化、产品结构优化以及供应链位置保持稳定。中国在传统的出口市场，如美国、日韩和中国台湾地区，出口比重呈下降趋势，尤其是对美国市场的出口比重跌幅最为显著。与此相反，中国对于新兴市场国家，如东盟的出口比重大幅提高。从2022年开始，中国对非洲出口保持高速增长。产品方面，机电产品和高新技术产品在中国出口贸易中占据核心地位。其中，新能源汽车的同比增速在这一时期表现亮眼，展现出强劲的出口竞争力。中国对进口高新技术产品持续保持旺盛需求。一般贸易始终随着国内外贸易形势变动在高位区间震荡，这说明即使受不确定事件影响，中国整体贸易方式并没有产生大的调整。

2.世界经贸新格局加速演化，中国应对优势明显

世界经贸格局演化指的是经济全球化从自由主义时代转向有管制、有保护、有偏向的全球化时代。国际贸易在摩擦中发展将会成为未来世界经济渐进式发展的主旋律，其根本原因在于国际贸易对于各国经济发展而言越来越重要，国家间福利分配不断变动，贸易政策逐渐成为大国间政策博弈的手段以及影响国内产业政策的主要抓手。国际政治博弈影响深化，全球贸易摩擦愈演愈烈。表现形式为各国的产业政策和贸易政策可能向着本地化的趋势演进，全球价值链的分工收缩，多边贸易磋商面临瓶颈。全球产业链布局由“效率至上”向“安全至上”转变，“多中心化”格局初步显现。政策导向为各国将更多采取区域贸易协定的形式加强贸易和产业联系。以WTO为代表的多边贸易协定日益弱化，区域性贸易协定蓬勃发展。

面对世界经贸新格局，中国有理由保持一定的信心。中国超大规模市场优势是加快形成国内国际市场深度融合的支撑，也是国内国际双循环相互促进的基础。中国超大规模单一市场奠定了中国作为制造业核心地位的基础，不仅人口多而且劳动年龄人口比重大，劳动力平均受教育年限较高；中国产业体系完整，需求层次丰富，是全球唯一拥有全部工业门类的国家。因此，其他国家，如美国、越南、墨西哥、印度等有承接部分中国制造的趋势，但是仍难以替代我国制造业强国的地位。

3.从统筹开放和发展以及构建合作共赢的命运共同体角度提出政策建议

第一，要在高质量发展中统筹开放与安全，重构自主可控产业链。构建新发展格局是中国在新的国际形势下，重新求解开放与安全之间的平衡点的结果。一方面，新发展格局强调以内循环为主体，强调科技自立自强和产业链、供应链自主可控。这是因为在百年未有之大变局影响下，国与国之间的关系发生了深刻变化，尤其是主要大国之间的关系。中国在芯片等高科技领域，面对其他国家“卡脖子”的风险不断上升，而这些领域对国民经济的安全与发展来说又是至关重要的。因此有必要重新调整这些领域的对外依存度，提高中国的自给自足或自主可控程度。另一方面，减少对外依存，在中短期内是要付出经济代价的，有可能损害中国的发展利益。因此只有在那些安全需求相对比较高的领域，才有必要付出这样的代价。在那些不涉及国民经济命脉的领域，或者中国本来就具有优势的领域，中国仍然应该继续扩大开放，来保障经济效益和发展空间。最后，发展、开放与安全三位一体，相互促进，密不可分。安全是开放和发展的前提，发展为安全提供保障，开放为发展创造有力条件，发展为开放提供动力。有管制、有保护、有偏向的全球化依然具有全球化的特征。图5按照自主安全的迫切程度以及目前对外依赖度，将各主要行业划分为四个象限，用以清晰地展现当前国际经贸形势之下，中国各重要行业的基本态势，在每个象限中，根据“自主安全”和“对外开放”的不同侧重，提出不同的政策思路：

（1）军事工业、网络安全和电力系统为等安全要求等级最高的领域，需要独立发展，基本没有进行国际合作的可能。在这些领域中，需加大研发投入、巩固自主成果、完善自主体系。（2）高端制造、半导体、生物医药以及仪器仪表制造为强竞争行业，中国在这些关键领域有较强的自主安全要求，需要发展国产替代以防范被“卡脖子”，但目前仍需依赖国际市场，短期内无法完全实现自主安全。在这些领域，需要大力推动国产替代作为安全备份。（3）食品和能源行业由于资源禀赋限制，对外依赖度较高。这些行业是大量行业的上游，国计民生的关键。但是其产品进口来源比较多元化，被“卡脖子”的概率相对较低。在当前国际经贸格局下，我国需要继续巩固和推进这些行业的多元化国际供应源体系，分散风险。（4）金融行业涉及系统性风险，也是很多行业的上游行业，对自主安全有较高要求。而目前受到制度约束，我国金融体系对外依赖度较低。但金融行业本质上是流通行业，其发展离不开全球金融体系下的融通和竞争。发展金融行业面临的是守住安全底线，防范系统性风险，以及持续开放。（5）一般制造业以及交通运输工具制造业在自由主义全球化阶段形成了相当发达、各国深度融合的全球价值链体系。这些行业在自主安全的要求上相对较低，而对外依赖度较高。这些行业在当前国际经贸形势下，仍然应该以商业价值逻辑为基础，深度参与国际合作与竞争，依靠市场力量提升我国企业的国际竞争力。（6）我国具有比较优势，对外依赖度低，且自主安全要求低的產业，如劳动密集型的纺织、鞋、玩具，以及环境消耗型的化工。对这些产业更要充分遵循商业价值逻辑，大力推动对外开放和全球价值链深度融合，依靠市场力量准确定位和充分发挥我国的比较优势。

第二，打造以中国为核心的自贸区网络，构建合作共赢的命运共同体。未来推进自贸区网络构建的可能方向：首先，进一步提升中国在贸易网络结构中的轮轴国地位，加快建立围绕中国的“轮轴-辐条”网络。中国当前已经是“一带一路”沿线国家贸易网络中最大的轮轴国。中国应结合“一带一路”沿线国家贸易网络的动态发展变化趋势，利用自身庞大的内需市场，加快建立围绕自身的“轮轴-辐条”网络体系，强化在“轮轴-辐条”体系中的轮轴国地位。扩大中国的总进口，同时增加进口来源多样性从而稀释某一特定进口来源国的牵制；在扩大出口的同时，避免出口目的地过于集中，均有助于提升中国相对其他国家的轮轴度。其次，用好用足现有协定深化区域合作，探索新建自贸区的可能性。借助中国-东盟自贸区、RCEP等区域贸易协定的制度化安排，密切协定伙伴国之间的上下游关系，促进区域价值链融合发展，保障区域内产业链供应链安全。此外，重点与中东欧、非洲国家和中南美国家探索新建自贸区的可能性。根据贸易相关文献的研究，轮轴-辐条结构中的轮轴国地位具有自强化效应，其他贸易伙伴担心其贸易利益在网络中因边缘化而受损，会有意愿与之签署贸易协定，因此进一步促进了贸易协定的扩张。最后，我国要主动对接高标准国际经贸规则，为制度型开放提供政策保障。高质量和高标准是当前国际经贸规则发展的重要趋势。高标准的制度型开放涉及一国的国内经济政策、产业政策、竞争政策、政府采购、知识产权保护等，其实质是建设高标准市场体系，完善公平竞争制度，建立更加成熟、更加完善、更加规范、更加透明、更加法治化的市场经济体制。我国还需要发挥负责任大国作用，参与和推进国际经贸规则的完善，支持构建开放、透明、包容、非歧视性的多边贸易体制，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。推进和完善对外工作布局，积极打造对外开放的交流平台。要坚持推动构建人类命运共同体，秉持互利共赢的合作观，构建新型国际关系，推动国际秩序向更加公正合理方向发展。充分利用国际化交流平台，不断扩大对外开放，深化与“一带一路”合作伙伴交流合作，以共建“一带一路”推动形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放新格局；实施自由贸易试验区提升战略，加快建设海南自由贸易港，推动共建“一带一路”和自贸港建设战略联动，发挥好改革开放综合试验平台作用；发挥进博会国际采购、投资促进、人文交流、开放合作等平台作用，打造进博会高质量高水平的品牌优势，持续放大进博会溢出带动效应。

（六）经济周期交错下的国际金融风险与机遇

1.外汇储备规模总体稳定，人民币汇率贬值预期缓和

在2023年，我国外汇市场在极为复杂的外部环境下展现出坚实的稳定性。尽管全球经济面临诸多风险和挑战，我国外汇储备规模在一定程度上下降，但总体上维持稳定。根据国家外汇局最新公布的数据，截至2023年9月末，我国外汇储备规模为3.12万亿美元，虽较年初的3.18万亿美元有所下滑，但大体保持稳定。

从历史数据看，中美货币政策、国内经济形势、地缘政治影响以及全球经济发展都会对人民币汇率走势产生直接影响。随着全球经济形势的变化和国内外政策的调整，预计2024年人民币汇率将在当前水平上下波动，下半年有望出现升值。主要影响因素包括外汇储备充足，为央行提供了稳定市场、维持人民币汇率稳定的强大后盾。美联储的加息周期可能见顶，减轻了汇率贬值的压力。相信央行将继续密切关注外汇市场的动态，并依据国内外经济发展的实际情况，采取适时的策略和措施，确保我国外汇市场的稳健运行。只要政府坚定改革开放的决心，给市场以信心，汇率将保持正常波动。

超预期的风险方面，未来地缘冲突加剧，有可能引发国际资本恐慌，进一步涌向美元安全区，加剧各币种兑美元的贬值。巴以冲突导致油价波动，俄乌冲突仍待解决，这些都给全球经济造成额外的不确定性。而中美关系和台海问题也会是影响人民币汇率的关键因素。综上所述，2024年人民币汇率走势将受多方面因素影响，但总体上，预计汇率将在合理区间内双向宽幅波动。尽管全球经济复苏步伐不一，加之国际大宗商品价格大幅波动，外部环境的不确定性和不稳定性明显增加，我国外汇市场经历了一些波动，我国经济的强大韧性和潜力支撑了外汇储备的总体稳定。为支持国内经济的持续增长，应继续推进改革开放，确保资本流动的稳定，及时调整政策以应对可能出现的风险和挑战，同时应做好市场沟通和预期引导，“稳预期、防超调”。

2.深化资本市场改革，稳定跨国资本流動，吸引高精尖技术企业FDI

在2023年上半年，中国的资本和金融账户出现了1267亿美元的逆差，其中非储备性质的金融账户逆差为849亿美元。在2023年1-9月，银行累计结汇16703亿美元，累计售汇17071亿美元，结售汇逆差为368亿美元。

分项来看，首先，外国直接投资（FDI）相对稳定，但近期流量有所下降。作为全球主要的FDI接收国之一，中国在很长一段时间内持续吸引外国投资者在各个行业部门进行长期投资，推动了经济增长和技术进步。近期FDI的削弱主要由在华大型跨国公司的利润汇回导致。其次，在债券和股权投资方面，2023年第二季度，中国的资本和金融账户记录了504.20亿美元的逆差。债券市场流出明显，显示出明显的资金流动波动。而股权投资则显示了正向流入的态势，这可能反映了投资者对中国股市的信心和长期投资的考虑。此外，股市北向资金（包括沪股通和深股通）长期呈总体持续流入趋势，今年8月份和9月份出现阶段性流出状态。这为国内外投资者提供了进入中国市场的便利通道，也促使了资本市场的进一步开放和国际化。综上所述，中国的资本流动表现出偏弱但稳健的FDI、活跃的股权和债券市场以及长期的股市北向资金流入，这些都反映了中国经济和资本市场面对资本流动压力的韧性和吸引力。

这些成果与中国一直以来不断推进的资本市场改革紧密相关。2023年，中国继续推进资本项目开放，允许更多外资进入中国的金融市场。国家也对外资准入负面清单进行了调整，进一步放宽了对外资的准入限制，并发布了关于鼓励外商投资的多项政策。此外，通过上海自贸区的试验，中国也在探索资本项目可兑换和人民币国际化方面取得了进展。中国实体经济基本面的恢复也为国内外投资者提供了信心。在8月份，中国制造业采购经理指数（PMI）的新订单指数升至50.2%，这是自4月份以来首次回到景气区间。这一数据表明制造业活动有所改善，为经济增长提供了支持。此外，中国人民银行行长潘功胜在国际货币基金组织（IMF）年会上发表讲话，宣布经济增长取得改善，青年就业明显改善，总体就业状况保持稳定。这些积极的沟通和数据有望增强投资者对中国市场的信心，鼓励他们加大对中国的投资。

需要注意的是，现阶段国内实体经济和资本市场的复苏迹象，并不意味着贸易战和疫情的负面影响已经过去。相反，挑战才刚刚开始。短期内，我国需稳预期、稳增长，谨防过度悲观投资情绪的产生与扩散。应继续释放积极的经济信号、优化营商环境，减少政策不确定性，巩固国内外投资者的信心。中长期，需坚持对外开放的态度、深化资本市场改革、加强多边经济合作，同时积极引进高精尖技术相关的外来投资，稳固中国经济的高质量发展态势。

3.数字支付有望成为人民币国际化新蓝海

除去短期因素，人民币汇率和跨境资本流动也受到众多长期因素的影响。其中，人民币国际化就是一个极其重要的战略因素。而数字化为人民币的国际化提供了重要契机。在当前的国际货币体系中，人民币的地位和作用与中国经济的基本面存在明显的不对称。中国是全球第二大经济体、第一大贸易国，而人民币仅是第五大支付货币、第五大储备货币。从长期来看，人民币国际化是中国经济实力获得世界认可的体现，也是实现中华民族伟大复兴的必经之路。

2023年以来，受美元加息及国际政治局势影响，人民币汇率持续走低，对人民币的国际化产生负面影响。此外，当前跨国、跨币种支付转账银行网络的核心——环球同业银行金融电讯协会，也是由美国主导。别国很难在以纸币、央行票据为载体，以国际清算银行、环球同业银行金融电讯协会为主导的跨国支付体系中动摇美元的主导地位。人民币的国际化是一个长久任务，需要不断抓住涌现的契机。我们认为，央行数字货币支付系统的开发是稳固人民币国际地位、促进人民币国际化的一个重要契机。

现有观点普遍认为，数字形式是货币未来的发展方向。而以分布式账本系统为基础搭建的货币系统，能够极大提高跨国支付转账的速度，同时降低成本。相较于纸张人民币，数字人民币具备的核心优点可以概括为，其在行使货币的两大基本职责——流通、储值时具备安全性、便捷性等优势。这些优势若善加利用和推广，可以让其他国家更愿意接受数字形态的人民币作为储备货币。但其劣势也十分明显，现有的数字人民币DC/EP系统的设计使得数字人民币的使用在中国人民银行面前不具备匿名性。这是数字人民币国际化中必须解决的一个重要问题。针对这个问题，中国、中国香港、泰国和阿联酋等联合开发了“多边央行数字货币桥”（mBridge）的项目，专门应用于跨境、多币种的支付清算。在普华永道发布的《全球央行数字货币与稳定币指数报告（2022）》中，多边央行数字货币桥项目在批发型央行数字货币指数中排名全球首位。

近年来，中国与沙特等海湾国家就构建能源立体合作新格局达成了多项合作协议。其中关键的一环是，开展油气贸易的人民币结算。中国和巴西在纸浆贸易中首次实现人民币全流程闭环交易，成为人民币国际化迈入新纪元的一个重要里程碑。近日，中国人民银行召开提升境外来华人员支付服务水平工作动员部署会。会议聚焦境外来华人员支付需求，要求各有关单位全面总结北京冬奥会、成都大运会、杭州亚运会等重大赛事支付服务保障工作经验，通过数字人民币、境外银联卡等，丰富境外来华人员支付服务。这些战略布局，都在不断加强人民币未来在国际货币支付体系中的重要性。

数字人民币的进展，与中国强大的数字支付“基础设施”相得益彰。数字形式有望成为人民币国际化的新蓝海，助力中国经济的高质量发展。但需要注意的是，人民数字化和国际化都不宜过快，以免造成金融体系的系统性风险。现阶段数字人民币的试点大多集中在零售领域，涉及的信息敏感性不高。但随着改革试点的深入，如何安全、有效地储存和處理相关数据，是仍待解决的一个关键问题。人民币的国际化方面，历史经验告诉我们，一旦有国家试图挑战美元的国际货币霸权地位，必然招致美国的大力反击。在央行数字货币领域，美国赶超的野心和维持美元霸权地位的目的昭然若揭。而欧盟、加拿大、日韩、印度等地央行，以及SWIFT和BIS等国际机构，也均纷纷加快对央行数字货币及以其为基础的跨境支付系统的研发，各国已正式进入多边合作与竞争阶段。因此，我国更应当稳扎稳打、维持力度、深化改革，保持中国在数字支付领域的国际领先地位。

三、以新一轮全面深化改革为高质量发展注入新动力

党的十一届三中全会开启了我国改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期。自此以后，历届三中全会都聚焦于如何深化改革、扩大开放的相关议题。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化改革进行了部署，总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2022年12月召开的中央经济工作会议在部署2023年经济工作时，明确提出“谋划新一轮全面深化改革”。人们对党的二十届三中全会抱有很大的期待。

习近平总书记强调，新时代坚持和发展中国特色社会主义，根本动力仍然是全面深化改革。当前，我国发展面临新的战略机遇、新的战略任务、新的战略阶段、新的战略环境，更加有效地应对各种风险和挑战、形成引领高质量发展的体制机制和发展方式，根本出路还是在于坚持全面深化改革，在新一轮全面深化改革中提振经济发展信心、提升资源配置效率、激发创新发展动力，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供基本保障和强大动力。

（一）新一轮全面深化改革应将法治建设摆在重要位置，不断建设和完善法治的市场经济，提振民营经济发展信心

法治改革与法治建设具有全局性、关键性、战略性意义，是国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。在全部领域的改革中，法治改革先行是其他领域改革能够规范有序实施、最终实现改革目标的重要保障。没有一个良好的法治环境，市场经济无法长期良好运行，建立现代市场经济体制，需要完善法治。在全面深化改革的大局中，迫切需要以法治凝聚市場化改革力量，以此形成“自上而下、自下而上”上下联动的改革势态以及基于最大公约数的改革共识。

法治，很重要的作用是稳定信心和预期。当前，不少企业特别是民营企业存在信心不足、预期不稳等问题。具体经营层面，面临订单减少、经营成本上涨、应收账款增加、利润下滑甚至亏损、资金链断裂等困境，战略收缩甚至躺平现象大量出现；制度环境层面，市场准入、产权保护等问题仍然突出，针对民营企业的隐性壁垒依然大量存在，民营企业制度性交易成本偏高；舆论环境层面，民营经济近些年来时常会遭遇一些非议、限制甚至打击，尽管有鼓励民营经济的政策出台，但负面舆情还是不时出现，许多民营企业家感到困惑迷茫。

针对以上问题，很关键的就是要进一步推进基于法治的市场经济建设，营造法治化、市场化的良好营商环境，大力提振民营企业家信心，提升未来发展预期。兹提出如下建议。

一是提高民营经济的法律地位。在梳理总结过去三年多来《优化营商环境条例》实施所取得丰富经验的基础上，从国家层面研究制定新时期促进民营经济高质量发展的专门法律法规，以国家立法的形式进一步明确民营经济的政治经济属性，进一步提高民营经济的法律地位，对民营经济的市场进入、生产经营、投资保护、退出维护等全生命成长周期作出明确规定，为民营经济高质量发展提供强有力的法治保障。

二是营造公平竞争的制度环境。公平竞争是市场经济的内在要求，只有拆除了“玻璃门”“弹簧门”，企业家的才能、优化重组生产要素的能力、冒险精神、开拓精神和拼搏精神等才能充分迸发出来。要全面清理和修订违反公平竞争市场规则的法律和政策规定，在生产要素获取、准入许可、政府采购和招投标等方面对各类所有制企业平等对待，破除制约民营企业的各类障碍和隐性壁垒，全面落实竞争中性和所有制中立原则。

三是优化民营经济发展的舆论环境。探索建立民营企业社会责任评价体系和激励机制，引导民营企业积极履行社会责任，鼓励民营企业家做到富而有责、富而有义、富而有爱，展现良好形象，更好与舆论互动。大力宣传民营企业和民营企业家先进典型，培育和弘扬新时代企业家精神，从法律上对企业家应有的政治荣誉和社会地位给予保障，让他们对未来有稳定的预期，激发其干事创业的内生动力，使其成为推进中国式现代化和经济高质量发展的生力军。

（二）新一轮全面深化改革应坚持以经济建设为中心，正确处理政府与市场的关系，大力提升资源配置效率

高质量发展是以人民为中心的发展，满足人民日益增长的美好生活需要，离不开丰富、充分的物质基础，需要有更高水平的生产力和经济发展基础来提供有力支撑。这就决定了我国新一轮全面深化改革仍然要坚持以经济建设为中心，坚持以供给侧结构性改革为主线，通过一系列改革措施正确处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。在继续推动发展的基础上，要着力解决好发展不平衡不充分问题，努力使经济发展的成果更好地惠及最广大人民群众，更好地推动人的全面发展和社会的全面进步。

使市场在资源配置中起决定性作用与更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来。中国作为一个转型经济体，政府与市场的最优结合点及其结合方式并非也不应是一成不变的。考虑到市场和政府这两种资源配置方式均有可能会出现“失灵”，因此伴随经济体制改革的不断推进，改革者、决策者需要适时对政府与市场的关系是否适应新时期社会生产力的发展作出新判断，及时对政府与市场的关系作出适应性调整。当前，全国统一大市场建设对于更新优化政府和市场的关系提出了新的要求。

一是全国统一大市场建设要求进一步厘清政府与市场的边界，其关键是切实收缩政府直接配置资源的边界，以法治的方式推动行政权退出市场领域，压缩政府干预经济活动的空间，并进一步向市场充分放权，切实矫正政府角色错位、越位的问题。特别是要切实降低地方政府设置的商品、资源、要素跨区域流动的壁垒，逐步消除各类商品市场和要素市场的地区分割，从市场局部分割型治理转向全局协同型治理。

二是全国统一大市场建设要求中央政府为市场提供统一、开放、公正、透明、可预期的基础性制度框架，使各地区各部门按照统一的制度标准来执行中央政府的政策，而非出现同一文件不同地区不同部门不同解读，进而出现执行偏差乃至扭曲。当然，在一些具体领域也要防止一刀切和否定地区差异。这里更多讲的是基础性制度，特别是在产权保护、契约执行、市场监管等基础性制度上，应该坚持统一性原则，减少地方自由裁量权空间。

三是全球统一大市场建设要求更好发挥政府在居民收入分配、教育、医疗卫生、住房、社会保险、社会救济等社会安全网建设中的作用。要建立财政转移与农业转移人口市民化相挂钩的动态支持机制，逐步实施非户籍常住人口与户籍人口均等享有基本公共服务的体制机制，促进城乡居民基本公共服务均等化，最大限度地消除居民扩大消费的后顾之忧，进而为全国统一大市场建设提供强大的内需支撑。

（三）新一轮全面深化改革应该聚焦创新驱动，坚持教育、科技、人才发展一体推进，推动高水平科技自立自强

中国整体上还处于由要素驱动向效率驱动、创新驱动转型的半途，创新体系整体效能还不强，政府行政干预过多，创新要素在不同创新主体之间的流动和组合尚不自由、充分，使得创新资源配置分散、重复和低效。政产学研在基础科学创新和应用技术创新中存在角色分工定位不清现象，导致产出效益不高、成果转化滞后、价值创造低下。反映到经济领域，就是尽管中国产业门类齐整，但是多而不优、大而不强的特征明显，在关键基础材料、核心基础零部件和先进基础工艺等方面对外依存度较大，关键核心技术受制于人，一旦外部环境收紧，就面临“卡脖子”的局面。

基础研究旨在获得基本规律和基本原理，是科技创新的源头。2022年，我国基础研究经费投入在R&D经费总投入中的占比仅为6.57%，远低于主要发达国家15%以上的普遍水平。核心技术的短板，根源正是在于基础理论研究的落后，对于最源头和最底层的研究没有跟上，无法实现“从0到1”的创新突破，更多是追随式的创新应用。当前，基础研究应当成为世界一流大学和高水平研究型大学推进教育、科技、人才一体化发展的重要发力点，以及深化产教融合，开辟发展新领域新赛道、不断塑造发展新动能新优势的重要支撑点。

一是構建对基础科学研究和原创性探索研究提供长期稳定政策、财务支持的机制，使得一些产出相对不确定但一旦成功将具有较大正外部性的“慢研究”“深研究”和“冷研究”也能够得到稳定、持续的支持，并实施有利于鼓励高校和科研院所研究人员潜心基础研究和创新的学科学术评价体系，推动科技研发领域的松绑放权改革，将科研人员从繁冗的行政性事务中解脱出来，赋予科技领军人才在技术路线决策、研究经费支配、配套资源调动和科技成果转化等方面的自主决定权，不断优化科技创新生态和制度环境。

二是强化企业科技创新主体地位，提升企业科技创新引领力和全球竞争力。善于运用市场竞争机制激励企业创新投入，通过开放竞争环境的营造培育一批具有一定自主创新能力的创新型领军企业尤其是民营企业，并依托这些企业加强产业技术前瞻性判断和研发路线图研究，发挥企业家精神在颠覆性技术创新方面所具备的独特的组织优势与动态能力优势，引领数字化技术、绿色低碳技术等前沿技术创新并推动商业化运用，推动基础固链、技术补链、优化塑链、融合强链，加强立足中国的技术创新与世界的联系纽带。

①课题组用不同的方法（如解方程和回归分析），结果是稳健的，而且和国家统计局的家庭消费支出的微观调查数据基本一致，说明课题组研究分析的结果是合理的。

①国际劳工组织https：//www.ilo.org/beijing/information-resources/public-information/press-releases/WCMS_853447/lang--zh/index.htm

①国际劳工组织https：//www.ilo.org/beijing/information-resources/public-information/press-releases/WCMS_853447/lang--zh/index.htm