棚户区改造中的补偿问题反思及应对研究

文／刘一薄 鄂尔多斯市东胜区房屋征收服务中心 内蒙古鄂尔多斯 017000

1.研究背景和意义

1.1 研究背景

住房问题是最大的民生问题。随着我国经济不断发展，城市化进程正在不断推进。新型城镇化的核心就是以人民群众为根本，让广大人民群众共享改革的成果。因此，如何推进我国棚户区改造已经成为一大重要课题。棚户区一般是城市周边比较老旧的地区，一般建筑密度较大，存在诸多的安全隐患，同时在配套设施方面也存在很多不完善的地方。棚户区作为城市发展中的遗留问题，会给城市的建设与发展、居民的生活环境带来严重的影响。近些年，党中央以及国务院开始重视困难家庭住房条件改造，并通过一系列决策措施与战略部署推动棚户区改造，以改善人民群众的生活条件[1]。但由于棚户区的改造规模较大，改造难度较高，这就给棚户区改造带来一定的难度。在棚户区改造过程中，其工程会涉及社会保障、棚户区居民的基本生活以及拆迁补偿问题。其中，棚户区拆迁补偿的难度较大，安置补偿存在很多不合理的地方，如果实施不到位，会损害相关区域居民的合法权益。基于此，本文将针对棚户区改造过程中的补偿的问题进行深入探讨。

1.2 研究目的

从2005年开始，众多学者与专家开始研究棚户区改造工作的课题，而安置补偿问题是研究的核心。在棚户区改造工作中，会涉及各种利益关系，与棚户区居民利益息息相关，这也是本文将要进行研究的目的所在。

1.3 研究意义

1.3.1 有利于保障与改善民生

棚户区的居民一般是收入水平较低的阶层，存在生活处境困难，对改善生活质量与住房条件有着极高的愿景。特别是棚户区居民中的一些特困户、低保户等，这类群体一般依靠自身的力量很难摆脱目前的困境。而推进棚户区改造可以有效改善这类群体的生活质量，同时也能够帮助其共享发展成果。并且对于生活在棚户区当中的民众而言，提升自身的生活水平是关键的追求与重要的生活目标。然而由于自身的收入等因素影响，使自身的生活水平难以获得有效的提升。因此关于棚户区的改造，能够帮助在棚户区当中的居民提升自身的生活水平与生活质量，使生活当中居住等基本问题能够获得有效解决。

1.3.2 有利于提升城市形象

棚户区的改造有助于积极拓展的拓展城市发展空间，进一步提升城市总体规划水平，从而促进城市土地集约利用，有助于完善城市基础设施运用，以此增强城市的发展动力，不仅可以树立良好的城市口碑与形象，同时也能促进城市经济可持续发展。并且关于城市的现代化建设而言，也不仅仅体现在经济方面，实际关于困难群体的生活关注与帮扶，更是促进城市现代化建设的关键内容。因此城市形象也不仅体现在外形方面，实际更是直接由城市居民的生活来反映，所以棚户区的改造与升级，是对生活在其中居民生活的帮助，居民生活水平提升，城市形象自然建立。

1.3.3 有利于促进社会和谐

棚户区的居住条件与生存环境比较差，容易滋生犯罪、抑郁等，是影响社会安全稳定的重大阻碍。而通过棚户区改造安置补偿不仅可以为棚户区的居民带来良好的居住条件与居住质量，同时也能激发棚户区域的居民奋发向上的斗志，有助于赢得人民的拥护与支持，从而促进社会经济可持续发展[2]。尤其社会发展过程中不断追求贫富差距的缩小，因此对棚户区进行改造，不仅为缩小贫富差距提供了支持和帮助，也实际能够在改善相关居民生活环境的同时，使该部分民众有更加积极的生活信心，进而参与到工作与社会发展当中，贡献自身力量的同时，也更是发挥自身的价值，促进社会的和谐。以及在改善生活条件，以及引导相关民众进行积极生活的同时，也就能够有效减少这部分居民当中的犯罪率、抑郁率，提升居民整体的幸福指数。

2.理论与研究

2.1 理论基础

2.1.1 社会保障理论

社会保障理论是指国家借助分配手段以促进社会安定的基本制度，其包括社会福利、社会保险、社会救济等。从经济学的角度来看，适合保障理论可以有效解决是社会的效率与公平。因此，解决棚户区居民的社会保障问题，消除他们的后顾之忧是棚户区改造安置补偿的重点。有了稳定的社会保障，能够使社会居民整体生活水平获得较大的提升，尤其在基本生活需求方面有困难的群体，获得社会方面提供的保障与生活支持，提升自身的生活质量与生活水平，对于未来的生活会更有信心，并且也更是能够根据自身的需求参与到社会发展当中，使社会保障体系更加健全完善的同时，也能够借助社会保障工作的实施，在一定程度上帮助弱势群体改善生活，进而能够使相关弱势群体更加积极的参与到生活奋斗当中。

“当思想方法成为教学目标的时候，发现上节课也这样，下节课也这样．更痛苦的是，实在不知道这节课的情感态度价值观与上节课有何不同……就这样迷茫了，在迷茫中努力地教学……”

2.1.2 可持续发展理论

可持续发展理论是指在不对社会环境造成影响的前提下，基于社会的可持续发展，制订棚户区改造工作的实施方案。在棚户区改造安置补偿的工作中，可持续发展理论起到至关重要的作用。可持续发展理论主要强调公平、协调、可持续的发展。因此，在进行棚户区改造安置补偿的过程中，应从长远的角度出发，制订科学、可持续的棚户区改造安置补偿规划，以此促进社会经济的可持续发展。与此同时，关于社会的可持续发展，也实际体现在诸多方面，不仅包含社会居民自身的生活稳定，也更是包含居民方面对社会发展的认识与理解，尤其对城市建设方面的认可，在此基础上，城市建设过程中加强对棚户区的改造与升级，使居住在其中的民众的生活水平获得提升，进而也就能够使居民生活水平获得明显的提升，为这部分居民未来的生活提供一定的支持与帮助，使社会实现可持续发展。

2.1.3 社会公正理论

社会公正理论是棚户区改造的基本理论之一，其核心内容包括两点：一是保障棚户区居民的基本权利，比如自由职业权利、自由获得收入的权利等；二是当社会成员无法实现基本权利时，应给予相应的物质帮助。社会公正理论可能涉及社会全体成员的权利、财富、机会等，有助于保障人民群众合法权利。有关社会公平而言，社会福利的公平是关键部分，尤其关于对弱势群体提供的社会福利，更是需要重视加强公平方面的管理，使社会公平获得体现与提升，使社会民众能够在感受到公平的过程中更加积极的参与到基本的生活当中。所以，根据社会公平理论做好棚户区的改造与有效的补偿，会使其中民众生活体验获得提升，感受到社会公平待遇。

2.2 国内外研究状况

2.2.1 国内研究

在国内的安置补偿中，征地安置补偿的方式多种多样，总体分为货币化和非货币化两种。从长期来看，我国一般采用不完全货币化，即货币补偿、产权置换与其它安置补偿相结合。但随着我国社会经济的不断发展，经济较为发达的地区一般会以货币补偿为主的安置补偿方式，同时也会引入其他的补偿方式相互配合。总之，征地安置补偿方式一般会基于地区实际情况进行确定，我国今后的安置补偿方式将会采用完全补偿的原则，以此扩大安置补偿的范围，有助于保障棚户区居民的合法权益。

2.2.2 国外研究

在各国征地制度中，有公用征收说、公共负担说、社会职务说以及特别牺牲说等。其中，特别牺牲比较有说服力，已经在世界各地被广泛采用。目前，征地安置补偿一般是以相当补偿、不完全补偿以及完全补偿等三种原则为主补偿方式，一般会采用现金补偿、事物补偿等对征地安置进行补偿。

3.棚户区改造中的补偿问题

3.1 住户安置补偿预期过高

虽然近几年棚户区改革取得一定的成效，但从整体来看依旧存在一些问题。棚户区改造主要是为了提高棚户区居民的居住水平，从实际情况来看，存在很多棚户区居民会认为棚户区改造后相应的环境会越来越好的想法，但从一些数据可以看出，实际的安置补偿措施棚户区居民的补偿预期存在一定的差距，同时也有一些棚户区家庭会认为棚户区改造后不如改造前。导致棚户区居民在棚户区改造安置补偿中的满意度偏低的实际情况一般是由两个方面的因素造成的。一方面，由于棚户区改造是一项投资金额较大的民生工程，但由于受到相关政策以及地方财政的影响，导致棚户区改造的安置补偿水平无法满足时代的发展需要，存在一定的差距，这也是导致棚户区居民的满意度较低的原因之一。另一方面，由于一些棚户区改造的居民的预期较高，甚至会出现个人利益主张过度的情况，这就会导致政府会与棚户区居民出现对立的情况，从而影响棚户区改造工作顺利进行。

3.2 棚户区改造满意度不高

棚户区安置补偿中，存在很多居民不满意的情况。首先，由于一些补偿安置无法有效落实，这就会导致棚户区改造的居民会出现对棚户区改造不满意的情况。其次，在进行棚户区改造的过程中，存在安置补偿标准不一致的情况，这就会导致一些棚户区改造居民心生不满，从而导致对棚户区改造满意度不高[3]。

3.3 工作人员工作方法不当

在棚户区改造的过程中，相关改造工作比较重、环节较多，同时也存在很多矛盾，比如：从事棚户区改造工作的人员在素质方面较差，工作能力欠妥，以及缺乏对相关政策的宣传与讲解，特别是一些多次上访、强词夺理的住户，如果缺乏用政策、法律法规对其进行耐心地说服，就会导致相关住户心生不满，可能会影响棚户改造工作顺利进行。

3.4 棚户区改造政策及方案制定不够科学合理、宣传不够

棚户区改造会涉及棚户区居民的切身利益的，如果居民对棚户区改造方案、政策以及标准了解清楚，有助于提升棚户区居民的工作积极性，从而保障棚户区改造工作顺利进行。但在很多棚户区改造工作中，相关部门由于缺乏棚户区改造的宣传，缺乏正向舆论的引导，这就会导致相关居民无法真正认识到棚户区改造的好处，从而还会导致在实际改造工作面临众多问题，从而会影响棚户区改造工作顺利进行。

4.棚户区改造补偿问题的解决办法

4.1 坚持以民为本

由于棚户区居民的家庭存在差异的情况，“一刀切”的工作方式已经无法满足当前时代的需求。因此，在进行棚户区改造的过程中，必须坚持以人为本，基于棚户区居民的实际需求出发，制订多样化、有针对性安置补偿方式，以提升棚户区改造安置补偿的水平，从而最大程度上改善民生。

4.1.1 做好摸底工作

在棚户区改造之前，相关部门应该做好问卷调查以及入户走访的工作，弄清楚棚户区居民在住房面积、家庭人口以及经济条件等情况，同时也应重视调查棚户区居民的安置意愿以及补偿需求，并基于居民的实际需求制订科学、合理的安置补偿措施，从而提升对棚户区居民对改造安置补偿的满意度。同时，也应积极发挥出基层党组织的作用，积极征询人民群众的意愿，并针对其中存在的一些安置补偿的问题进行分析，并结合棚户区居民的意见与建议制定相应的解决措施，以保障棚户区改造工作顺利进行[4]。

4.1.2 做好安置补偿工作

在棚户区改造安置补偿中，应该依据棚户区居民的实际情况提供货币补偿、产权调换等安置方式，不能进行“一刀切”，从而保障棚户区居民在安置上能够具有选择权。比如：对于中心城区，一般会以货币化安置方式为主，以为城市的发展提供广阔的空间；对于一些城区周边等土地市场价值较低的地区，可以采用产权置换的方式，以改善棚户区居民的生活质量。同时，也应根据市场经济需求，科学合理地把握补偿标准，比如，现金补偿，包括征收房屋的基本补偿款、扶困救助金等，还包括购房税收优惠、购房款减免等；实物补偿，应基于棚户区居民的角度，基于生活、教育、交通等方面，妥善安排房源。

4.2 加强宣传引导

房屋征收与安置是棚户区改造的重要环节，会对棚户区居民的利益造成一定的影响。但由于棚户区居民在文化程度方面普遍不高，同时，在安置的过程中会比较追求个人利益最大化，从而会导致对棚户区改造工作认识不足，会影响棚户区改造顺利进行。因此，应该重视政策宣传与舆论引导，以此提高棚户区居民对棚户区改造的全新认识，不仅可以解决棚户区居民由于认识不足而产生不满的情况，还能保障相关工作顺利推进，有助于地区经济可持续发展。

4.3 强化工作规范

首先，在棚户区改造的过程中，应规范政策执行，并坚持统一的标准，保障棚户区改造安置过程公平公正，杜绝暗箱操作的情况，同时也要注重相关政策标准的执行一致性、稳定性已经严肃。其次，相关部门应该重视对人员培训教育工作，以提升相关人员的行政水平，同时也能加强相关人员廉洁教育和纪律约束有助于提升相关工作的规范性，从而保障棚户区改造安置补偿工作公平公正。再次，应该建立有责任感的自治改造组织，从而引导居民能够在棚户区安置补偿过程中积极主动，参与到房屋监督、房屋评估、后期管理等环节中，以确保棚户区居民的利益不会受到损害。另外，应该加强棚户区改造资金的监管，强化资金审核控制，从而保障相关资金的使用能够真实有效。同时，在资金管理方面，应加强对资金的跟踪管理，提升财政监督水平。如果发现一些弄虚作假、挪用、挤占等情况，必须严肃查处，以保障棚户区改造工作顺利进行。

4.4 完善改造补偿

4.4.1 国有土地征收补偿标准

应明确国有土地房屋被征收的主体补偿。一是，征收房屋所造成的搬迁以及临时安置补偿。比如：应根据当地实际情况制订一些营业性房屋停产停业损失的补偿标准。在搬迁补偿费方面，除了考虑居民的实际搬迁需求外，还对有关空调、宽带网络等方面进行评估补偿。二是，除经济补偿外，应该对一些违法增加房屋面积的情形，应基于地区实际情况设计房屋面积置换程序，从而为棚户区居民提供灵活选择补偿的方式。

4.4.2 集体土地房屋拆迁安置补偿标准

对于集体土地房屋拆迁来说，应构建集体土地房屋拆迁的补偿标准，如：可以依法重新划拨新住宅。对于一些不符合规划的村民住宅，可以采用多种安置方式：第一，货币补偿安置。对于一些符合条件的棚户区居民，应基于放弃的房屋面积部分按面积给予补贴。第二，房屋置换安置。对于一些符合安置条件的居民，应根据人口的数量，予以居住用房和养老实物补贴用房安置[5]。

结语：

通过以上论述可以得知，棚户区作为城市发展中的遗留问题，会给城市的建设与发展、居民的生活环境带来严重的影响。因此，相关部门必须重视棚户区改造工作中安置补偿的问题，制订相应的解决手段，以提升棚户区居民的生活质量。比如：必须坚持以人为本，基于棚户区居民的实际需求出发，制订多样化、有针对性安置补偿方式；应该重视政策宣传与舆论引导，以此提高棚户区居民对棚户区改造的全新认识；加强棚户区改造资金的监管，强化资金审核控制；应基于地区实际情况设计房屋面积置换程序，从而为棚户区居民提供灵活选择补偿的方式。通过这些措施可以有效解决棚户区改造工作中的安置补偿问题，有助于提升棚户区居民的生活质量，促进地区经济可持续发展。