城市开发模式探索与研究

文／李明珠 昆明市交通投资有限责任公司 云南昆明 650000

引言：

中央提出构建“以国内大循环为主体,推动国内国际双循环相互促进”的新发展格局。这一重大战略判断为各大城市提升城市能量增长极、继续实现高速发展提供了新的契机。随着“十四五”规划实施，我们看到越来越多“让房子回归居住本质”的政策在市场中生根发芽，变革的力量无法阻挡。新型城镇化逐渐成为支撑经济增长、促进经济转型的主要空间载体。

特殊的年份要有特别的作为。国有企业更应主动找准新定位，在主动求变中拓展价值链、完善产业链、补齐供应链，聚焦新业态、探索新技术，提高自主研发能力，创造国际竞争力。今天，我们探索并研究城市开发模式，就是希望能共同来关注行业、企业的发展，共谋良策。

1.深入推进城市化的必要性

深入推进新型城市化，是构建新经济发展格局的内在要求，也是我们提升经济发展动能的重要途径。当今世界正在经历百年未有之大变局，我国处于重要的战略机遇期，面向未来推进新型城市化、扩大内需、加快科技创新，这是我国经济社会发展的三大主要动力。

加快推进新型城市化，特别是加快城市群和区域一体化建设，有利于形成更加强大、更高水平的国内市场。加快推进新型城市化是提纲挈领的抓手，人们从中小城市或者向大城市的都市圈迁移就是为了追求更加美好的生活，我们加快以人为核心的新型城市化，使不同产业层次人群分享城市红利。

加快推进新型城市化有利于参与国际竞争及合作，促进实现国内国际双循环。打造具有全球竞争力的世界城市群、都市圈，使昆明成为辐射南亚、东南亚的区域性国际中心城市，让资源要素更有效地聚集，更有效地产出，大幅度提升昆明市的整体竞争力和对外辐射能力。

2.探索新型城市开发模式

十余年前至今，土地一级开发、二级开发的工作路径仍在持续应用，成熟的路径给我们带来便利的同时，对工作思路的局限也不同程度的制约了新时期的土地开发。我们探索并研究的新型城市开发模式是对既有征拆、规划调整、土地出让、项目建设的理念升级，是以新型城市开发模式为载体，以土地一级开发、二级开发为路径，进一步实现新的城市化进程。

2.1 公共交通导向型城市综合开发模式（TOD:Transit Oriented Development）

2.1.1 设计思路

以公共交通为导向的开发模式是为了解决城市低效用地、避免“摊大饼”式扩张而采取的一种由公共交通来主导人的行为流线、实现综合立体发展的城市开发模式。公共交通主要是通过地铁、公交线路，以城市内部及城郊的公共交通枢纽站为中心、以200～800m（3～10min步行时间）为半径建立集交通、商业、住宅、办公、文化等为一体的区域中心，构建枢纽区域周边3～5km 范围的片区联动，形成快捷、高效、便利的城市次中心，集约、节约利用城市土地资源，以实现枢纽周边各个片区全面有机互动的良性城市开发模式。即国际上充分给予认可，并具有典型代表性的TOD 高密度城市开发模式。

2.1.2 现实意义

（1）改变城市发展格局。通过在城市不同区域实施TOD 综合开发，形成新的交通枢纽、商业及办公中心和区域生活中心，构建多中心的城市发展新格局，可以有效疏解城市中心或次中心区域的人口压力和资源环境承载压力。

（2）提升城市消费格局。TOD 模式依托交通枢纽形成的人流聚集效应，围绕枢纽打造高密度的商业、办公、住宅、交通空间，催生新经济业态，营造新生活场景，将客流转化为消费人群，提升城市生活品质与消费格局。

（3）完善城市空间格局。TOD 的城市开发模式以城市综合运营为设计理念，通过政府对指定区域的整体研究规划，统筹开发、连片实施，对以交通枢纽为核心的区域进行高密度、多层次开发，以实现区域内的绿色空间与开敞空间，形成错落有致、大开大合的城市形态。

（4）缓解“大城市病”。TOD 城市开发模式通过在片区内合理调整和配置容积率，更加集约、高效利用土地资源；打造便捷宜居、效率优先的工作和生活环境，引导人们实现以公共交通为主导的绿色出行，缓解交通拥堵，降低空气污染程度；并且通过构建地上地下立体交通网络，实现交通方式多元化，有效提高城市运转效率；提升片区不动产物业价值。

2.2 公园绿地导向型城市开发模式（POD: Park Oriented Development）

2.2.1 设计思路

公园绿地导向型城市开发模式是基于公园城市理念规划的新模式，即以城市公园、水系、湿地等城市绿地为导向的城市开发模式，强调建筑与环境之间的和谐共融。POD 模式对高品质城市的定位是“功能完备、保障一流、宜居宜业”，也是为未来城市打下“绿色基础”。公园城市离不开商业的纽带作用，商业是“公园与城市生活”的重要连接点。

2.2.2 现实意义

（1）实现生态效益、社会效益、经济效益三效合一

POD 模式则是以保护城市生态为原则，竭力寻找商业与城市生态共生共荣的平衡点，通过生态公园实现引流、维持片区“生命力”，依托商业业态拉动“消费力”，从而实现生态效益、社会效益、经济效益的三效合一。

POD 模式可以看作是以“POD”为导向开展商业规划建设和运营活动的一种全新开发模式。依托城市生态资源，开展因地制宜的商业活动，让人、自然与城市产生有效互动。公园城市离不开商业的纽带作用，商业是“公园与城市生活”的重要连接点。

（2）营造新的开发理念和消费理念

从生态理念到业态转化，从工作方式到生活方式，从空间开发到场景营造，公园绿地与生活场景交织缠绕，实现城市生态、居住、商业等多元开发。公园绿地可成为“草地音乐节、创意集市、休闲营地等”空间载体，生活场景满足日常餐饮、住宿、艺术、运动、社交等生活体验。招商也不再以传统理念单向考虑商铺去化面积、连锁品牌效应、物业商管等问题，而是结合所在城市的城市肌理、本地文化、公园特质等因素引入体验型经济与首店经济，鼓励品牌联名与跨界合作，打造城市休闲出行目的地。

2.3 产业导向型城郊区域开发模式（IOD: Innovation Oriented Development）

2.3.1 设计思路

从我国城市发展进程看，城市老城、城市新区、经济开发区（或产业园区）是城市化进程的三个立足点，也是推动城市化率的“三驾马车”。投资建设经济开发区（或产业园区）使其达到经济引擎的效用，不仅可以推动产业升级，而且能够使城市在老城原有产业架构的基础上增添新的经济活力。因此，我们在促进城市发展时总结出了三个关键词：做好老城、做优新城、做强开发区。城市单级发展已无法承载城市化进程中快速扩展的需求。

今后，开发区（或产业园区）既要为城市提供经济增长引擎作用，还要增强城市承载功能，而且要在市政基础设施与公共服务设施提升等方面主动作为。这也是避免开发区（或产业园区）与旧有城区之间出现新老城区功能转换不畅、公共资源配套不足等问题的内在要求。

在这样的背景下，产业导向型城郊区域开发模式（IOD模式）应运而生，为开发区（或产业园区）提供一种新的思路和模式。它在开发区以产业为主导模式的情景下，还实现了开发区（产业园区）发展目标的多极化。IOD 模式的新定位应是“经济重镇、舒适住区”。在新的定位中，开发区（或产业园区）既要培育新兴产业，又要扩大地区经济体量，还要实现产业区域内良好的基础服务设施与公共服务设施，创造宜居的生活环境，最终形成具有扎实产业基础和可持续发展的产业新城。

2.3.2 现实意义

（1）有助于创造区域内生动力

在开发区（或产业园区）形成过程中，一是重点培育省、市支柱产业或形成产业集群，带动整个城市三大产业有序发展，共生共赢。二是逐步在开发区内形成具有优势的“独角兽”产业链，形成上下游产业聚集效应，从而为区域持续发展提供源源不绝的产业动力。

（2）有助于转变经济增长模式

采用其它类型的区域开发模式，政府的收益主要来自土地出让中的非税收入、地产开发过程中的税收和配套商业形成后的各种规税费。产业导向型开发模式的优点在于，区域内产业的不断壮大，良性发展的企业为政府贡献的税收将持续增加，成为政府收益的主要来源。通过增加税收收入来源，使税收收入与非税收入在财政收入中的占比更趋合理化，减少城市对房地产业的依赖程度，让财政收入的来源更加稳定、更加理性、更加健康。

（3）有助于解决片区就业问题

城市化的进程实质就是城市功能扩张、农业区域减少的过程。在这一进程中，会出现纷繁复杂的问题，比如失地农民的就业问题、医疗保障问题、农转非问题等。产业导向型开发模式一是可以将传统农业耕作方式转变为现代农业产业模式，推动机械化、规模化的农业经营，加大政府政策和资金方面的扶持力度，使之成为区域发展的主导产业之一，通过技术培训转变农业经营思路，将原有农民成为现代农业的产业工人；二是随着开发区（或产业园区）内各类工业企业、物流企业、高新技术企业的入驻，将带来更多的就业机会，不仅能吸纳高级技术人才、高级管理人才，带来新鲜血液，还能解决原有农民及本地人员的就业问题，实现“离土不离乡”。

（4）有助于优化城市整体布局

产业导向型开发模式由政府主导，带来基础设施和公共服务设施不断完善，就业机会成倍增多，住房需求不断扩张，引导原有老城居民从旧城中转移到开发区，既能疏解老城区的交通压力和配套公共服务压力，又能让不同产业主导的新经济开发区更有活力，使得新老居民在新区内安居乐业。

（5）有助于区域的可持续发展

这一模式最大的意义在于促进区域可持续发展。产业的发展具有延续性与迭代性，从而向更高阶段发展升级，并不断孕育新的产业。随着区域产业的不断前进，区域内的主导产业也将呈现梯次发展的态势。主导产业从升级到更迭，将为区域可持续发展提供坚实基础。

2.4 生态环境导向型城镇开发模式（EOD: Ecoenvironment Oriented Development）

2.4.1 设计思路

《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》中提到，探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式的重要意义；其后，生态环境部出台《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，明确提出探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式；2021年4月，生态环境部《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》确定36 个项目开展EOD 模式试点。至此，EOD 模式在全国将全面铺开。

生态环境导向的开发模式是在特定区域范围内，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新型的新城开发模式。

2.4.2 现实意义

（1）提升区域整体价值

优美的生态环境是自然财富，更是经济财富，还是社会财富，是关系经济发展的人居动力与终极目标。形成以生态环境为导向的绿色发展方式，在实现经济发展的同时，做好环境保护工作，构筑生态环境与经济增长共生共荣的城市家园，是我们的美好愿景。重视生态环境开发与保护，做好区域发展规划，优化国土空间开发格局，从各种投融资渠道解决生态环境治理所需投入的资金，提升区域整体价值。

（2）生态相关产业开发收入反哺生态治理前期投入

EOD 模式采取合作开发、延长产业链、投入产出动静平衡等方式方法，将公益性较强、收益性较差的生态环境治理项目与可产生良性收入的生态相关产业项目有效融合，通过肥瘦搭配的组合方式实现产投平衡。强调关联产业开发和资源收益的持续性反哺机制，表明EOD 项目的资金平衡经济测算需要覆盖生态环境治理项目的全生命周期成本，以减少政府资金投入。

（3）大片区规划解决大片区就业问题

在生态环境开发与保护中可以解决片区以及带动周边地区就业问题，山、水、林、田、湖、草、沙皆能因地制宜，创造新的业态；由此带来的现代农业生产、机械化应用，以及政府招商引资入驻的康养、医疗、娱乐、商业、文体等关联产业，可吸纳当地各行业就业人群。

3.新型城市开发模式的优势

（1）发展理念创新。践行绿色发展理念，将生态环境摆在突出位置，构建城市发展现代化、优势产业聚集化、生态环境优先化的合理开发体系，彰显生态环境发展优势。

（2）投融资模式创新。探索公募债券、私募债券、投资基金、PPP 开发合作、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷等多种投融资模式，推动建立生态环境治理的多方合作投融资机制。

（3）实施路径创新。注重打造优质营商环境，激发市场主体活力，打破行业、企业、所有制界限，积极引入具有专业水准、实力强劲的国有企业与民营企业参与试点工作。充分发挥企业的主观能动性，拓展延伸产业链，保障城市开发与生态环境协同发展。

4.新型城市开发模式的主要着力点

人口、商业、产业和向优势区域集中是客观经济规律，即便是城市化水平在80%以上的发达经济体，虽然已经基本完成城市化进程，但是人们仍然集聚在有更大发展潜力的大城市。

第一，以中心城市为龙头带领大区域城市群共同发展。城市群促进区域协调发展，是支撑省级区域发展的主要形态。在国家战略层面，世界级城市经济增长极都有一个世界级的中心城市。在推进城市化过程中，应该大力提升中心城市的核心地位，打造提升多目标增长极，不断增强辐射带动作用。

第二，大力发展都市圈。都市圈是区域内部以辐射带动能力较强的大城市为中心，以一小时通勤圈为基本范围的空间形态，是介于城市与城市之间的过渡形态。都市圈突破行政边界、促进要素跨区域流动、细分功能单元化，我们可以将发展都市圈作为畅通国内大循环，构建新发展格局的试验区，助推区域经济的协同发展。

第三，优化城市群内部空间布局。目前昆明市中心区人口密度偏高，长期来看我们应该优化城市群内部的空间布局，应该推动多中心、组团化、郊区化，逐步解决中心城区功能过密的问题。

第四，有序推进城市更新。我国很多城市的老城区经过多年的发展，承载了大量的落后产能和老旧小区，资源使用效率低，能耗高、污染大。有序推进城市更新，使得城市更高质量发展。把城市更新与产业化、生态化结合，按照不同能级的城市定位它的产业群发展。

第五，增加科技含量，打造未来城市。当前新一轮科技革命方兴未艾，我们可以在城市建设、运营等环节不断增强科技含量，打造未来城市。特别是以信息化、智能化为核心，推动城市建筑、基础设施与人工智能、信息技术、大数据、云计算等全面融合。

5.新型城市开发模式的推进载体

中国的城市化事业潜力巨大，国有企业是城市的重要建设者和实力运营商，以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标。在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，按照政府确定的国有资本布局和结构要求，通过开展投融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用。推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级，培育核心竞争力和创新能力，实行国有资本市场化运作，更好服务国家战略需要。经过多年努力，昆明市已经形成了一批具有城市开发运营经验、重大基础设施建设能力和投融资实力雄厚的具备综合格局的国有企业。这些国有企业可成为实现新型城市开发的重要抓手和载体。

结语：

提升城市品质，发挥春城独特区位优势，推动城市经济、功能、形象国际化，突破传统房地产业发展的路径依赖，构建“房地产+”现代人居产业体系。建立与城市发展目标定位相匹配的城镇住房供给体系，建立与人口、产业、交通设施分布等相适应的城市开发空间格局，建立房地产业与旅游、健康、物流、现代农业等特色产业协同发展的联动机制。围绕建设区域性国际中心城市的目标，形成“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的土地开发格局，实现从有居、宜居到乐居的美好生活追求。