全过程人民民主的基层实践创新——以社区自组织化治理为视角

张超民，孙赫东

（1.安徽城市管理职业学院，合肥 230011；2.中共宁波市委党校，浙江 宁波 315000）

2019 年11 月，习近平总书记在上海考察时首次提出全过程人民民主的理念，即“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”〔1〕。党的二十大报告把发展全过程人民民主确定为中国式现代化本质要求的一项重要内容。全过程人民民主是社会主义民主政治实践的新形态，包含了选举民主、协商民主、社会民主、基层民主等民主政治要素，涵盖民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等实践环节。发展全过程人民民主，保障人民当家作主，彰显了以人民为中心的价值理念，是践行新时代人民观的直接体现。

一、社区自组织治理是社区民主治理发展的新模式

作为基层民主重要组成部分的社区民主逐渐进入良性发展轨道，不断适应纷繁复杂的基层治理状况。社区是城市民主治理的末端环节，以一种整合政府与社会资源的融合方式，推动着社会的发展与进步〔2〕。基于此，有学者提出社区自组织的概念，即以社区居民为主体，根据居民的意愿而形成的社区民主管理模式，其中城市社区自组织是基于城市实践发展而来的，具有集体行动特色的基层群众自治模式〔3〕。社区居民议事是基于民主创新的城市社区自组织的突出代表，是由社区居民自发形成的规范有序的组织，以介于政府与市场的中间者身份，通过构建平等、信任、协商的运行机制推进社区的发展，并实现社区内部的全过程人民民主〔4〕。

在理论层面，全过程人民民主是马克思主义基本原理与中国特色社会主义民主政治实践的有机结合，实现了天下政治观到人民政治观、民主协商到协商民主的转变〔5〕，通过理性沟通影响公共领域价值判断和决策偏好，成为民主内涵的新诠释〔6〕。社区自组织以社区共同利益为纽带，将社区居民凝聚在一起，通过自主参与、共同协商、集体行动等形式实现社区治理的民主化。在这一过程中，社区自组织在塑造社区居民主体性、构建社区事务公共性、营造社区共同体等方面具有积极意义，推动了社区协商民主的进一步发展〔7〕。基层协商民主的推进，能够实现主体间的“价值重构”和“共识重叠”，从而使民主治理回归社会主义民主本质，有利于提升全过程人民民主中各主体的民主参与度，巩固全过程人民民主的政治基础〔8〕。

在实践层面，全过程人民民主涵盖人民群众参与民主政治的全过程，涉及民主政治的各环节，改变了以往散点式民主体系，形成了由回应式民主、参与式民主、协商式民主和监督式民主构成的完整闭环〔9〕。社区自组织作为城市民主治理的基层单元，通过对民主模式进行创新，突破原有治理模式“层级制”的桎梏，避免社区民主陷入行政僵化困境，或者“行政单一化”准政府性质的社区管理层级模式所造成的社区公共政策失误，进而致使社区内部资源的低效化，制约社区民主的发展，使基层全过程人民民主政治环节割裂〔10〕。由此可见，在社区的民主治理中嵌入自组织治理模式有利于构建社区民主治理共同体，能够在尊重居民个性差异的基础上凝聚共识，通过赋权增能的方式，构建社区民主新群体，摆脱层级制的束缚，将社区民主引导至正常轨道，实现真正意义上的社区全过程人民民主〔11〕。

社区自组织的出现为社区民主治理的发展提供了一种新路径，即通过赋权增能的方式培育出社区居民的主体参与意愿。新时代，要积极培育社区居民主体意识，提升社区居民对于民主政治的参与意愿，推动社区民主政治发展，持续推进全过程人民民主。

二、社区自组织推进全过程人民民主的复合优势

伴随基层治理的创新与发展，社区作为社会民主治理的下沉单元，探索出多种自组织化形式，居民议事会就是其中一种。社区居民通过居民议事会参与社区管理、决策社区事务、共商社区难题，逐步塑造和增强居民的社区归属感和认同感，从而推动社区民主治理的发展。

（一）下沉治理单元，畅通居民参与民主治理渠道

伴随着城市化进程，社区规模不断扩大，社区治理日渐复杂。社区治理要在社区居委会单一主体基础上，构建新的基层自治单元开展社区自治活动。这种基于自治单元而构筑的社区自我管理方式即为社区自组织化治理〔12〕。村民自治单元是以乡村村民为主体，以村民委员会为执行组织，旨在为村民提供自主参与乡村事务的治理空间，构建解决乡村公共问题的组织平台。这一民主形式以广东省清远市佛冈县为典型，并逐步拓展到社区的民主治理中。在各种要素相互交织的社区内部场域中，社区居委会难以应对社区内部公共问题。此时引入自治单元，对于城市社区民主治理来说尤为贴近实际，可以通过转变社区居委会的角色与功能，摆脱拘泥于行政性的僵化制度困境，从居民自组织化治理的角度赋予社区民主治理新活力。此外，社区民主治理中，由于社区规模的扩大，易造成社区民主治理的混乱化，从而影响社区民主的发展。而治理单元内部居民的各项利益相互交织，形成利益驱使动力，更易运行民主治理机制。由此，治理单元向下延伸以探索社区自组织治理形式成为社区民主治理的一个新的发展方向。

从社区基层单元的特性出发，通过治理单元的下沉可以提高治理单元内部社区居民相互之间的关联性，并构建社区集体网络。在居民议事会这一基层治理单元内部，由于内部居民相互联系度高、居民利益相互交织，易于开展集体活动。居民议事会作为社区居委会的衍化性社区民间自治组织，将社区民主治理组织进行“下沉”，为居民提供一个社区自组织化民主参与渠道，便于居民参与社区民主协商，处理社区相关公共事务〔13〕。因而，借助居民议事会，社区居民能够开展组织化的集体社区民主治理讨论，从而摆脱由于社区规模较大导致的社区内部群体分裂的组织困境。由此，在居民议事会的推动下，城市社区得以建构基层治理单元，突破现有社区规模扩大化的桎梏，并通过畅通居民的民主参与渠道，让居民通过自组织形式参与社区全过程人民民主成为一种现实可能。

（二）强化主体角色，唤醒居民参与民主治理的主体意识

居民议事会作为社区内部的民主治理单元，依靠自我管理、自我服务、自我发展的方式参与社区事务的管理。这种以居民议事会为民主治理空间管理社区事务的形式，就是社区民主治理中的自组织。社区自组织在推动社区居民参与社区民主治理的过程中，通过强化自治单元内部居民的相互联系程度，形成居民间相互影响、相互协作、相互作用而构建起的内生动力，并借助这种内生动力不断衍化与发展。通过居民议事会对社区居民进行组织化管理，如议事会成员管理、流程管理、纪律管理等，强化居民在参与民主治理中的组织意识，将社区零散化的居民通过居民议事会组织起来。由于居民议事会是社区居民自主构建的社区民主治理平台，借助其开展的组织活动，能够进一步强化社会内部的自组织化，并推动社区民主治理迈向规范化。

主体意识的觉醒是基层民主运行的关键。在基层治理中，一旦形成民主主体意识，就将成为人民群众的行为驱动力，并从某种程度上影响人民群众的政治行为，进而推动基层治理政治活动日益民主化〔14〕。因此，在推行社区自治的过程中，唤醒社区居民的主体意识势在必行。居民议事会从社区民主治理单元的角度，将社区居民积聚起来，赋予社区居民以“社区管理者”的角色身份，这种角色代入能够让社区居民融入社区集体民主之中，以此形成角色认同感，并逐渐获得强化。与此同时，在进行社区事务协商的过程中，社区居民也会逐渐摒弃矛盾、取得共识、建立信任，从而提升社区居民对于社区的归属感与认同感。在此过程中，社区居民基于自愿原则自主参与社区事务协商，逐渐唤醒社区居民的主体意识，由社区民主治理的被动参与者转变为主动参与者。当社区居民的主体意识被唤醒，居民议事会亦将成为社区居民参与社区民主治理的共同治理单元，不断带动社区其他居民共同参与社区治理全过程。

（三）开展多元活动，锻炼居民参与民主治理的主体能力

随着居民主体意识的觉醒，居民在积聚效应下逐渐参与社区民主治理活动。然而，由于部分社区居民道德意识、文化素养和治理能力等参差不齐，导致居民虽有主动参与社区民主的意识，但难以应对社区内部的政策落实、资源调配、人际协调等复杂事务。以社区居民主体意识为驱动力所开展的各类活动总称为社区自组织活动，居民议事会对于社区内进行的各类管理行为则是社区居民参与自组织活动的代表。在特定空间内部形成民主治理平台，社区居民通过协商的方式开展社区内部的各项活动，如管理活动、文化活动及娱乐活动等。居民议事会将社区居民组织起来，形成社区内部的民主组织，使社区居民能够有渠道参与到各类社区活动中。然而，与以往闲散化的活动方式不同，基于居民议事会的协调，社区居民能够在有序与规范的活动中参与社区民主治理，进而借助自组织活动的开展提升社区自治的效率，激发社区居民的自我参与感与获得感，带动其他自组织活动的开展。由此，在社区内部形成社区自组织活动的良性循环。

为了提升社区居民的民主参与能力，居民议事会通过开展各类社区自组织活动，将居民聚集起来的同时推动居民能力提升，进而带动社区整体民主治理能力的提升。一方面，居民议事会的产生是由社区内部主体意识先觉醒的社区能人组织的，这部分社区能人在政治意识、管理能力等方面较之普通社区居民更强。社区活动中，社区能人会主动或被动地将个人的政治意识、管理能力等素养传播于普通居民，带动普通居民民主能力的提升，而普通居民在转变为新一代社区能人的过程中，又会将这些素养传授给其他社区居民，从而推动社区居民自组织培养网络的建立。另一方面，由于社区的多元化发展，社区内部各类事务繁多，为此而开展的社区活动亦会不断增多，而社区居民在借助居民议事会协商相关事务，解决社区难题的过程中，便会促使社区居民政治意识、管理能力等个人素养的不断强化。概言之，在居民议事会的推动下，由社区能人所带动的社区居民通过多元化的自组织活动，不断提升个人的民主治理意识和能力，促进社区居民参与民主治理自信心的提升，而此时社区全过程人民民主的构建将会更加切实可行，对于社区的发展也将更为有益。

三、社区自组织推进全过程人民民主的创新策略

社区场域内的集聚效应从根本上决定了居民在社区民主治理内部的主体性地位，从社区民主治理的前提来看，保障居民的主体性地位亦是推动居民参与社区民主治理的核心。社区居民作为社区民主治理的主体，能够直接发现社区存在的问题并针对性地提出建议，推动社区的良性发展。因此，进一步推进社区全过程人民民主的发展，仍需重构“自下而上”的社区民主治理逻辑，实现居民主体性的赋权增能，让居民重新回归社区的主体性地位。

（一）制度化运行：规范社区民主治理的自组织路径

居民议事会是社区居民身边的民主治理途径，实施以居民议事会为代表的社区自组织建设，可以让社区居民自主参与到社区矛盾的化解中，进行广泛协商，实施民事民议，持续推进基层民主治理。由于社区居民的民主治理活动多数建立于社区自组织之上，从自组织视角对基层民主进行制度规范，成为当下推进全过程人民民主的一种现实路径。以制度的形式对社区居民的民主治理的责任和资源控制权进行明确规范，拓宽居民参与社区决策和资源支配的民主渠道，激发社区居民的民主参与意识，使社区自组织能够通过制度规范得以运行。

第一，制度确权，明晰权责。制度建设是社区自组织发展的基础，良好的制度能够明确社区民主治理主体的界限，规范各方治理主体的权责。社区民主的制度确权则是从法治的角度完善社区民主制度，明晰政府、居民、居委会、社会组织、物业等各方主体的权责。为此，在完善社区民主制度的过程中，须贯彻法治化建设思路。一方面，构建社区党建体系，从制度的角度确定社区党组织的引领作用、居民的主体地位，以党组织为引领带动社区居民参与社区民主治理，明确社区居民在社区民主治理中的主体地位。另一方面，建立社区民主治理的工作清单，从制度的角度明晰参与社区民主各方主体的职责权属。简而言之，借助党组织的引领作用，完善社区民主治理体系，引导社区各方力量参与社区自治，形成“党建引领，共治共享”的社区民主新格局。通过完善社区民主制度，将社区事务进行明确和细分，在为社区民主治理提供法治依据的同时进行“瘦身减负”，并通过对社区民主治理主体的权责划分，提升居民参与民主治理的工作效率。

第二，制度畅通，集聚群众。社区自组织治理的核心在于通过集聚社区居民，推动社区居民共同参与社区民主治理，从而构建“共参共建共治共享”的新时代社区共同体，以形成“自下而上”的社区善治新模式。社区自组织的构建是以社区居民为主体，激发居民的自主意识，从而引导更多的居民自主参与到社区事务之中，进而形成社区“自下而上”的社区自组织制度，并以居民主体为动力来畅通社区民主治理的渠道，强化社区内部的民主性。因此，在推进社区民主治理的过程中，须以社区自组织为介质，畅通居民参与渠道，强化居民的主体性。具体来说，一方面，构筑民主场域，强化社区居民整体黏性。以社区民主治理制度为核心，营造社区自组织治理的居民参与空间，并在此空间内部营造社区民主氛围，赋予居民以自由、平等的权利，以激发居民的整体参与情感，并促使居民在参与社区民主治理中形成相互关联的社区网络。另一方面，拓宽参与渠道，弱化社区民主参与限制。以互联网技术为媒介，搭建民主参与平台，丰富社区居民参与社区民主的方式，借助互联网技术便捷共享的特性，将传统社区协商机制与新型媒介进行融合，在提升社区参与民主治理工作效率的同时，创新居民参与民主的形式，降低居民社区民主治理参与的门槛。概言之，通过创新社区民主治理制度，完善社区自组织治理体系，形成社区内部的民主空间，强化组织黏性，聚集社区居民，并且社区民主治理渠道的拓宽亦能释放社区居民中的民主参与活力，激发居民的主体性，以“个体”促进“整体”的改变。

（二）主体性建构：强化社区民主治理的自组织意识

虽然借助制度的改革能够规范社区居民议事会的民主权力，拓宽基层民主治理的居民参与渠道，实现制度上的主体“归位”，但是治理能力较弱的居民在面临繁杂的社区事务时，仍存在实践上的困惑与消极情感。居民的社区民主参与能力不足则会导致居民对于社区事务的“无感”，在这种消极情感的作用下，会促使居民主体性的缺失。居民议事会所代表的社区自组织治理方案即是强化居民能力的有效途径之一，通过提升组织成员的凝聚力和社区居民的个人综合能力，塑造民主参与信心，将普通社区居民真正纳入全过程民主治理的体系当中。因而，为进一步构建社区居民的主体性，还需增强社区居民的行动能力，以此来强化居民的自组织意识〔15〕。

第一，组织建设，扩大人才队伍。在对社区自组织中的居民进行主体构建的过程当中，需发挥社区精英的带动作用，进而增强全体居民的能力。通过多种形式挖掘社区能人或人才，扩充自组织中的人才力量，能够在提升社区自组织民主治理能力的同时，进一步带动普通居民参与社区民主治理。并且通过能人帮扶发挥社区能人的带动作用，建立社区能人帮扶小组，进行社区自组织内部居民培训，提升普通居民的社区参与能力。此外，社区能人在参与社区民主治理和居民帮扶中，能够强化个体对社区自组织的归属感，而普通居民随着社区参与能力的提升，亦能够增强个人的社区民主治理信心，从而激发其参与民主治理全过程的热情。

第二，学习增能，强化内外部培训。随着社区民主的发展，社区内普通居民借助社区自组织逐渐参与到社区全过程人民民主之中，为社区民主治理出谋划策。然而，囿于治理技能不足的现状，普通居民难以处理社区内部的复杂事务，出现有心无力的困境，从而弱化社区居民的社区参与感。专业治理技能的创新和运用，既是社区自治和社区治理现代化的需要，亦是强化居民社区参与能力的有利途径〔16〕。换言之，强化社区居民对于专业治理技能的掌握、运用是推动现阶段社区民主的现实需要，能够使社区居民具备发现和处置社区问题的能力，激发社区居民的创造性，进而提升社区工作的参与能力。基于此，需强化外部引入和内部培训，一方面，通过外部引入即与专业性的社会工作者或者社会组织合作，构建互动协作的社区技能培训机制，以外部专业培训机构为培训主体，对社区居民进行培训，引导居民掌握和运用新的社区专业治理技能。另一方面，通过内部培训即构建社区自组织的内部培训机制，采用交流会、座谈会、自我学习等多元化的形式，普及社区专业治理技术的理论知识，并依托社区内部事务，引导居民进行理论与实践的结合。此外，居民在运用社区治理技能参与社区事务处理的同时，也增强了个人的社区归属感，激发了居民参与社区治理的积极性与主动性，为全过程人民民主基层治理的发展提供动力要素。

（三）技术性赋能：提升社区民主治理的自组织效应

借助制度化运行与主体性构建虽然能够在唤醒社区居民主体意识的同时，增强社区居民的参与能力，但随着互联网技术的日新月异，传统的社区工作方法难以应对快速变化的社区环境，更无力满足居民多样化的需求，由此可能造成社区民主治理效能与现实需要的脱节，影响社区民主参与度的提升。而低效能的社区民主治理对于强化居民的归属感、塑造社区居民主体性来说则是无益的，需从技术的角度出发，探索提升社区自组织效应新路径。以大数据为核心的互联网技术成为信息化时代下社区全过程民主治理的现实需求，借助互联网技术“万物互联”的特性，能够将社区中的“人”“物”等要素进行网络化链接，从而构建智慧化社区，以此扩大社区服务与管理的覆盖面〔17〕。

第一，搭建社区智慧化管理与服务平台。将部分社区事务借助微信、QQ 等即时通讯软件进行处理，可以在提升社区自治效率的同时拓宽社区居民参与社区民主的途径，解决目前社区治理中社区居民民主参与的“缺位”现象，缓和社区全过程人民民主治理中由于居民时间与地点错位而出现的矛盾。还可以便于在外务工或者居住的居民参与社区民主管理，从而在获取外出居民关注度的同时也强化其对于家乡建设的心理黏性，促进在外居民的“回巢”，进一步巩固社区民主政治的群众基础。社区智慧化管理与服务平台也可以借助网络信息化手段，将家庭、服务机构和政府结合起来，以便民服务为着力点，将社区服务、党政服务、安全服务进行平台整合，实现线下服务与线上服务的交互化，满足社区居民多样性需求。通过互联网技术的高效性与互联性，将社区居民、社区管理组织进行虚拟连接，以多元化途径为社区居民参与到社区的管理与服务提供便捷通道，强化居民与社区的黏结性，从而使居民在管理与服务中获得归属感，提升社区居民的组织服务意识，强化普通居民的社区主体性，从而扩大全过程人民民主基层治理的参与度。

第二，构建社区资源保障体系。对于社区自组织来说，社区内部的资源要素，既是治理的客体所在，亦是发展的基础，更是智慧化社区建设的前提，对于技术赋能社区方略的实施具有重要意义〔18〕。资源即社区中的设施资源、文化资源、人力资源等要素，能够强化社区内部的资源建设，构建社区内部的资源保障体系，为社区的自组织发展提供保障要素，进而以资源配置促进社区民主治理水平的提升。通过构建社区民主参与体系形成保障力，能够为社区资源配置提供保障，以高效的资源配置效率推动智慧化社区的建设，进而促进社区自我服务效能的提升，以此巩固社区民主治理的基础〔19〕。

有鉴于此，为推动基层社区技术性赋能，提高社区居民民主参与效率，须赋予社区自组织即社区居民资源配置权，提升资源配置效率，以资源配置促进社区民主治理的发展。一方面，制度赋权，确定资源配置主体。构建以社区居民为资源配置主体的社区资源配置制度，厘清政府、居委会和社区自组织对于社区资源配置的权限，加强社区自组织的资源配置权，以此赋予社区居民资源配置自主权。另一方面，强化监督，提升资源配置效率。构建资源监督机制，通过赋予居民监督权力，各方相关主体均可对资源进行监督，使资源配置的流程得以透明化。基于监督之下的资源配置，能够减少或者规避管理体系中腐败行为的出现，并且由于第三方监督的存在，资源配置主体的资源配置效率将得以提升。因此，借助制度对社区自组织进行资源赋权，能够确立社区自组织的资源配置主体性地位，进而激发社区自组织成员即社区群众的社区主体意识。此外，通过对资源的自主配置能够强化社区居民的自我服务意识，提升社区的服务效能，亦有利于构建“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的新时代民主社区。

四、全过程人民民主的层级式拓展

以居民议事会为代表的社区自组织突破现有社区制度的桎梏，具体体现为：首先，以国家治理重心下移为契机形成社区基层自治单元，构建社区民主治理的网格化，拓宽社区居民的民主参与渠道。其次，社区居民议事会从角色赋权的角度对社区居民进行赋权，强化其角色认同感，以形成社区归属感，从而唤醒社区居民的主体意识。最后，从社区民主治理的实践出发，将社区居民纳入社区的管理与服务当中，不断强化社区居民的社区工作能力，使社区居民获得社区民主参与的信心，不断巩固主体地位。由此，社区自组织作为社区全过程人民民主的基层民主单元，成为当下社区民主治理的突破口，能够让社区居民有参与社区民主的渠道、意识和能力，让社区全过程人民民主成为可能，对于社区的发展具有重要意义。

社区是居民情感归属的场域特性，决定了居民是社区真正的主人，是实现社区全过程人民民主的前提，也是社区走向善治的关键。构建社区自组织，让社区全过程人民民主的实现成为可能，有助于增强社区居民之间的相互黏结性，激发居民的社区参与意识，提升社区居民的社区归属感，从而成为构建社区居民主体性地位的重要推手。借助全过程人民民主的治理逻辑，社区自组织的存在使得社区的治理提质增效，在疏通社区居民民主参与渠道的同时，提升社区居民的民主能力和民主意识。同理，在城市基层治理现代化蓬勃发展的新时代，城市民主治理亦可在全过程人民民主的影响下，从城市居民的主体意识、主体能力以及参与渠道等角度，不断巩固城市民主政治的基础。因而，全过程人民民主下的城市治理仍需以居民为主体，积极探索“自下而上”的城市民主治理新模式，使城市中的民主治理摆脱“被控制”的局面，进一步释放城市居民的参与活力，实现城市民主中的活力与秩序的兼顾，并通过积聚城市个体的智慧与力量，从而推动城市基层治理的现代化，实现人民群众的美好生活需求。

综合而言，全过程人民民主是对当下社区民主的完善，促使社区主导的居民参与转变为居民主动参与。改变目前社区民主发展中“自上而下”的治理现状，使居民有意识地参与到社区自组织化的民主治理当中，以主人翁的情感参与到社区民主治理中，实现社区居民的“主体归位”。社区自组织场域中的全过程人民民主之实践，作为中国式现代化情境下的城市基层民主之生动体现，既丰富了社会主义民主的价值内涵，亦对推动世界政治民主以至政治文明发展作出了巨大贡献。

本文虽以社区自组织为研究锚点，对全过程人民民主的基层民主治理实践进行了透视与剖析，探究了社区自组织对于推进全过程人民民主的价值与路径，但是文章对于案例的研究仍存在不足之处。未来的相关研究仍需从案例分析的角度探索全过程人民民主在推动国家治理现代化中的理论与实践价值。