《中华人民共和国海洋环境保护法》中的蓝碳保护制度研究

冯帅,廖浚超

(四川大学法学院 成都 610207)

0 引言

碳汇是指森林、湿地、海洋等各类生态系统吸收并固定大气中二氧化碳(CO2)的过程、活动与机制。蓝碳(或称蓝色碳汇、海洋碳汇)是指以海洋活动与海洋生物为载体的碳汇[1]。1992年《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)提出海洋生态系统在气候变化中可能发挥积极作用,而直到2009年由联合国环境规划署(UNEP)、联合国粮食及农业组织(FAO)和联合国教科文组织政府间海洋学委员会(IOC/UNESCO)发布的《蓝碳:健康海洋固碳作用的评估报告》中才出现蓝碳的概念。相较于传统的绿色碳汇(森林等陆地生态系统碳汇)而言,蓝碳具有固碳量大、固碳效率高、固碳周期长等优势[2-3],因而在其概念提出后即受到国际社会的重视。例如:2010年保护国际基金会(CI)、国际自然保护联盟(IUCN)和IOC/UNESCO 共同发起“蓝碳倡议”,并建立专门工作组向各国提供蓝碳保护与恢复的科学依据和数据支撑。

《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)于2023年10月24日第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议第二次修订,修订后的《海洋环境保护法》自2024 年1 月1日起施行。《海洋环境保护法》是我国海洋环境与海洋资源保护的基础性法律,虽未明确提出蓝碳的概念,但已加强对蓝碳生态系统的保护,从而为蓝碳入法提供可能。

1 《海洋环境保护法》对蓝碳保护的制度安排

蓝碳主要由海岸带生态系统碳汇、渔业碳汇和微生物碳汇3个部分组成[1]。其中,以滨海红树林、海草床和盐沼为主体的海岸带生态系统是最主要的部分,根据《蓝碳:健康海洋固碳作用的评估报告》,占海床面积不足0.5%的滨海红树林、海草床和盐沼储存所有海洋沉积物50%～71%的碳汇[4]。渔业碳汇的生物载体为养殖贝藻类和鱼类[5]。《海洋环境保护法》第一条将“保护和改善海洋环境”和“保护海洋资源”确立为价值目标,表明其已开始关注蓝碳。

1.1 海洋资源之于蓝碳保护的制度体现

《海洋环境保护法》并未对“海洋资源”作明确界定。在学理上,海洋中与人类生存和发展相关的一切资源都属于海洋资源,主要包括具备经济价值或科学价值的海洋生物资源,海洋水体、底床等海域资源,石油、天然气等海洋矿产资源,以及由典型海洋生态系统(如红树林)或自然景观组成的海洋自然环境资源[6]。海洋资源作为蓝碳的重要载体,主要体现在《海洋环境保护法》第三十六条第二款、第五十四条和第六十四条。

第三十六条第二款为本次修订的新增条款,其规定“开发利用海洋和海岸带资源,应当对重要海洋生态系统、生物物种、生物遗传资源实施有效保护,维护海洋生物多样性”;红树林等蓝碳生态系统符合该款的“重要”要求,应在资源开发中得到有效保护。第五十四条规定“向海域排放含热废水,应当采取有效措施,保证邻近自然保护地、渔业水域的水温符合国家和地方海洋环境质量标准,避免热污染对珍稀濒危海洋生物、海洋水产资源造成危害”;该条虽对“自然保护地”和“渔业水域”进行考量,但亦强调“海洋水产资源”,即重视对蓝碳的生物载体之保护。循此逻辑,第六十四条规定“新建、改建、扩建工程建设项目,应当采取有效措施,保护国家和地方重点保护的野生动植物及其生存环境,保护海洋水产资源,避免或者减轻对海洋生物的影响”,亦是如此。

故而从理论上看,海洋资源受到《海洋环境保护法》的重视,意味着该法对蓝碳的关注度随之提高。但客观而言,《海洋环境保护法》透过海洋资源而对蓝碳予以考量仍属于间接途径,且相关规定较为宽泛。

1.2 海洋环境之于蓝碳保护的内容设计

与蓝碳的海洋资源方面相比,《海洋环境保护法》对海洋环境的考量更为全面细致。

1.2.1 对蓝碳生态系统的特别保护

《海洋环境保护法》第三十三条第二款规定“国务院和沿海地方各级人民政府应当采取有效措施,重点保护红树林、珊瑚礁、海藻场、海草床、滨海湿地、海岛、海湾、入海河口、重要渔业水域等具有典型性、代表性的海洋生态系统……”。与2017年修正的《海洋环境保护法》相比,该款主要有2项调整:①“海藻场、海草床”被增添为“具有典型性、代表性的海洋生态系统”;②国务院和沿海地方各级人民政府对此类海洋生态系统的“保护”义务被提升为“重点保护”义务。

(1)增添“海藻场、海草床”后,《海洋环境保护法》已基本涵盖各类蓝碳生态系统。具言之,滨海红树林、海草床和盐沼作为3种重要的蓝碳生态系统,其中红树林和海草床已被《海洋环境保护法》明确提及,盐沼根据联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的《2006年IPCC国家温室气体清单指南的2013年补充版:湿地》亦可纳入“滨海湿地”的范围[7]。与此同时,根据《海洋环境保护法》第一百二十条对“渔业水域”的解释,渔业碳汇亦在考量之列。海洋微生物虽未被《海洋环境保护法》直接提及,但红树林、盐沼等海岸带生态系统是其发挥碳泵作用的重要场所[8],故亦包括在内。

(2)由“保护”到“重点保护”的措辞彰显《海洋环境保护法》对红树林等蓝碳生态系统的愈发重视,并为其高水平保护提供可能。具言之,《海洋环境保护法》第四十八条第一款规定“禁止在自然保护地、重要渔业水域、海水浴场、生态保护红线区域及其他需要特别保护的区域,新设工业排污口和城镇污水处理厂排污口……”,第六十一条第二款规定“禁止在依法划定的自然保护地、重要渔业水域及其他需要特别保护的区域,违法建设污染环境、破坏生态的工程建设项目或者从事其他活动”。若违反相关规定,第一百零二条第一款要求“由县级以上人民政府按照管理权限责令关闭”。需要说明的是,尽管《海洋环境保护法》未明确规定“重点保护”与“特别保护”的联系和区别,但若将其理解为立法者高水平保护特定区域的不同表达形式,则“重点保护”至少是“特别保护”的“雏形”,即对蓝碳生态系统的保护而言具有促进作用。

总体而言,修订后的《海洋环境保护法》对蓝碳生态系统的保护范围和保护力度均有所提升,故可以认为蓝碳生态系统逐渐受到《海洋环境保护法》的特别保护。

1.2.2 对蓝碳生态系统的优先修复改善

蓝碳生态系统与海洋环境修复改善之间的关系可从2个方面理解。①滨海湿地、渔业水域等蓝碳生态系统属于海洋环境的组成部分,故而是海洋环境修复改善的对象之一;②蓝碳生态系统可在海洋环境修复改善中发挥重要作用,如海藻、鱼类、微生物等均可作为海洋环境的生物修复手段[9]。进言之,《海洋环境保护法》在修复改善的对象和手段上均确保蓝碳生态系统的优先性。①在对象优先性上,《海洋环境保护法》第四十二条第一款要求“对遭到破坏的具有重要生态、经济、社会价值的海洋生态系统,应当进行修复”,且“优先修复具有典型性、代表性的海洋生态系统”,即涵盖主要的蓝碳生物载体。②在手段优先性上,《海洋环境保护法》第四十四条第一款基本延续2017年修正版本中的第二十八条即“鼓励发展生态渔业”以“改善海洋生态状况”,并新增第三十七条即“鼓励科学开展水生生物增殖放流,支持科学规划,因地制宜采取投放人工鱼礁和种植海藻场、海草床、珊瑚等措施”以“修复改善海洋生态”,故而在有多种海洋环境修复改善方法(如物理措施、化学措施或其他类型的生物措施)时,作为生物措施外在呈现的蓝碳生态系统将被优先考量。然而不可否认的是,《海洋环境保护法》在手段优先性上还不够完善,即仅持“鼓励”态度,而未将之作为法律义务,其施行效果有待检验。

2 蓝碳保护制度升级的现实需求

2.1 蓝碳之于“双碳”目标的实现

碳中和与碳源和碳汇密切相关。碳源是指特定主体在一定时间内对外排放碳的总和。当一定时间内人为碳排放量与人为碳吸收量相抵消时,即实现碳中和。故而除“减排”之外,“增汇”亦是实现碳中和的重要途径[10]。研究表明,蓝碳在全球碳汇中具有举足轻重的地位,海洋是全世界最大的碳库[11],如《蓝碳:健康海洋固碳作用的评估报告》指出地球上生物捕集碳汇的55%属于蓝碳[4],IPCC发布的《2014年气候变化综合报告》表示海洋吸收30%的人为CO2排放量[12]。可见,蓝碳是我国实现“双碳”目标的重要助力。

就现实情况而言,我国是世界上少数同时拥有红树林、海草床、盐沼等主要蓝碳生态系统的国家之一[13],在蓝碳生物载体的丰富程度上具有先天优势。然而从历史上看,我国蓝碳资源遭到严重破坏,目前较为匮乏。数据显示,1950—2002 年我国红树林面积以平均每年1.2%的速度减少;1980—2013年我国沿海8个盐沼的面积以每年3.2%的速度减少[14];截至2019 年,我国红树林面积为2.89万hm2,仅占全球红树林总面积的0.2%[15]。据学者估计,全球海草床储藏70亿～237亿t CO2当量,年碳汇量达6 496万～38 760万t CO2当量,但我国的相关数据分别仅为0.035亿t和3.2万～5.7万t[1]。因此,为实现“双碳”目标,我国积极保护和修复改善蓝碳资源刻不容缓。

事实上,蓝碳保护已在我国政策层面被关注。就顶层设计而言,2021年《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》与《2030 年前碳达峰行动方案》均强调“整体推进海洋生态系统保护和修复,提升红树林、海草床、盐沼等固碳能力”。就重点领域而言,科技部等9部门共同研究制定的《科技支撑碳达峰碳中和实施方案(2022—2030年)》要求对盐藻、蓝藻固碳增强技术以及海洋微生物碳泵增汇技术等予以研究,自然资源部发布的《海洋碳汇经济价值核算方法》和《海洋碳汇核算方法》为蓝碳的量化及其经济价值核算提供保障(强调保护修复的成效评估)。地方规划例如:2021 年《广东省海洋经济发展“十四五”规划》提出探索培育蓝碳产业,积极建设蓝碳生态系统,提升海洋固碳能力;2022年《山东省“十四五”应对气候变化规划》提出加快发展海洋碳汇,提高滨海湿地、海草床等海洋生态系统的碳汇能力;2023年《浙江省海洋碳汇能力提升指导意见》提出到2025年海洋碳汇水平应有巩固提升。

2.2 蓝碳市场之于全国碳市场的推动

实现“双碳”目标的市场机制主要包括碳税和碳交易。其中,碳交易机制可有效降低碳排放总量,是实现“双碳”目标的重要市场化手段[16]。我国碳交易市场包括中国碳排放配额(CEA)市场与中国核证自愿减排量(CCER)市场,其中前者的参与主体限于控排企业,后者则引入控排企业之外的其他社会主体且是前者的重要补充。在CEA 市场机制下,控排企业被分配一定的碳排放额,在履约期内未用尽配额的企业可将剩余配额出售给排放超额的企业,从而促使控排企业的排放量与排放总量可控;在CCER 市场机制下,各主体在特定项目中自愿减少碳排放,并将核证自愿减排量(CER)出售给排放超额的企业用于抵消其超额排放。蓝碳交易可被纳入CCER 市场。

在2023年《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》公布之前,CCER 市场建设经历清洁发展机制(CDM,2005—2012 年)、地方试点交易(2013—2017年)和一级市场中断与重启准备(2017—2023年10月)3个阶段。在第一阶段,CER 交易在《京都议定书》建立的CDM 下进行,但CER 价格持续下降且主要收购方(欧盟)不再接受CER 导致其严重受挫;在第二阶段,CCER 市场建设开启,并在北京、天津、湖北等地进行交易试点;在第三阶段,由于CCER 价格偏低而无法反映真实减排成本、交易体量小且个别项目不规范,国家发展和改革委员会宣布暂缓受理相关项目申请(已备案的CCER 交易不受影响),并对《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》予以修订[17];2023 年生态环境部、市场监管总局发布《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》,意味着CCER 市场迎来重启。

可以预见,在重启的CCER 市场中,蓝碳将受到更多重视。从实践上看,以往蓝碳在碳交易中发挥的作用十分有限,直到2021年我国才注册首个蓝碳交易项目,而至2023年才完成首单蓝碳交易[18]。从规范性文件上看,2020年《碳排放权交易管理办法(试行)》为全国碳市场建设奠定基础,其中第四十二条将CCER 定义为“对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证,并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量”,蓝碳即可被解读为其开放性规定(“等项目”)所涵盖的广阔领域之一。《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)(征求意见稿)》基本延续该定义,将CCER 项目限定在“可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等有利于减碳增汇的领域”。然而《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》并未采用前述措辞,而是在第九条采用“申请登记的温室气体自愿减排项目应当有利于降碳增汇,能够避免、减少温室气体排放,或者实现温室气体的清除”之表述,其区别在于可再生能源、林业碳汇、甲烷减排等传统项目不再被“偏爱”,而是将发展空间赋予新项目,表明相关部门或已开始注意到蓝碳交易及其发展潜力。

生态环境部发布首批温室气体自愿减排项目方法学(以下简称项目方法学)也证明了这一点。项目方法学是CCER 项目审定与实施以及项目减排量的核算核查依据,包含核算方法、监测方法、项目审定与减排量核查要求。根据2012年《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》,项目方法学主要包括由CDM 转换而来以及新开发2个类型,且二者均采用备案制。《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》第四十九条规定“2017年3月14日前获得国家应对气候变化主管部门备案的温室气体自愿减排项目应当按照本办法规定,重新申请项目登记;已获得备案的减排量可以按照国家有关规定继续使用”。《温室气体自愿减排交易管理办法(试行)》第八条明确生态环境部负责组织制定并发布项目方法学等技术规范,并在第十条第一款第二项和第十七条第一款第二项明确申请登记的CCER项目和项目减排量应分别“属于生态环境部发布的项目方法学支持领域”和“符合生态环境部发布的项目方法学”。2023年生态环境部发布首批4项项目方法学,涵盖红树林修复,且红树林是蓝碳的主要生物载体之一。不难看出,蓝碳将在重启的CCER 市场占据重要位置,完善与之配套的蓝碳保护制度应是必然。

3 《海洋环境保护法》中蓝碳保护制度的可能发展趋势

《海洋环境保护法》的修订为蓝碳保护制度的建立健全奠定良好基础。为强化蓝碳保护制度,在“双碳”目标和全国碳市场的现实需求下,蓝碳法律属性的廓清、蓝碳增汇技术的制度设计、司法的适度能动和蓝碳市场的规则供给或将受到更多关注。

3.1 蓝碳法律属性的廓清

蓝碳的法律属性直接影响蓝碳保护与蓝碳市场的规则设置。除衍生金融等方面的价值之外,CCER市场中的蓝碳交易还可与CEA 相抵消,因而蓝碳的法律属性与碳排放权的法律定性关系甚密[19]。

关于碳排放权法律定性的讨论,存在“公法属性说”“私法属性说”与“混合属性说”3种主要学说。其中,“公法属性说”认为碳排放权来自政府的行政许可或可视为受政府公权力强制的义务,“私法属性说”将碳排放权归为某种准物权、用益物权或新型财产权,“混合属性说”将碳排放权视为“准物权+发展权”或“环境权+财产权”[20]。本研究认为:一方面,无论是蓝碳还是作为其抵消对象的CEA,有关规则设置均指向碳排放总量控制和人类生存与发展,最终服务于国家利益,因此偏向于公法规制,在碳交易运行过程中政府监管作用的发挥亦赋予蓝碳交易以公法属性;另一方面,法律属于治理手段之一,社会效益应是其主要考虑,而蓝碳交易亦要顾及经济和社会效益,即通过加快市场化进程,吸引更多社会资本进入,以促进蓝碳产业发展。因此,过度强调蓝碳的公法属性或私法属性均有所不妥,可采用“混合属性说”。

在法理上,利益是权利的本质,但并非每项利益都构成权利[21]。权利应来自法律明文规定或法律规范逻辑,或能从法律原则和精神中推理得出[22]。故此,在法律规定之外,权利亦可在司法判例或学术研究中得以明晰。是以利益可分为3类:①未受法律保护的一般性利益;②未明确法定化但被司法裁判或社会普遍认可的利益,即基于法律推理而属于权利;③明确法定化的利益,即毋庸置疑的权利[23]。对于“混合属性说”而言,无论是采取“准物权+发展权”之构造,还是适用“环境权+财产权”之组合,碳排放权和与之对应的蓝碳并不限于单纯的利益,未来上升为法定权利不存在障碍。进言之,《海洋环境保护法》可从公私混合的视角对蓝碳的权利属性进行认定,为蓝碳保护提供前提和基础。

3.2 蓝碳增汇技术的制度设计

尽管蓝碳增汇技术发展迅速,尤其在滨海湿地领域已于植物固碳增汇、土壤微生物固碳、碳沉积埋藏技术等方面取得显著成果[13],但只有充分的制度保障方可确保相关技术的稳定运行和转化。

目前《海洋环境保护法》对蓝碳增汇技术的制度考量还可继续推进。①鉴于《海洋环境保护法》未明确蓝碳的概念,对蓝碳的保护仅借由蓝碳生态系统间接进行,恐达不到预期之效。就宏观层面而言,蓝碳生态系统虽对蓝碳保护发挥积极效用,但二者并非严格的线性关系。以红树林生态系统为例:2020年自然资源部、国家林业和草原局制定的《红树林保护修复专项行动计划(2020—2025 年)》对红树林保护修复进行规定,其中关于防控有害生物、有序清退养殖塘等内容可提升红树林生态系统的碳汇能力[1]。但与此同时,红树林植物种类、土壤理化性质、温度、水分因子等也可对红树林生态系统的碳汇能力产生显著影响[24]。因此,蓝碳的碳汇能力并非评判蓝碳生态系统受到良好保护之唯一标准,且蓝碳与蓝碳生态系统保护虽有重合但不可等同。②通常来说,红树林、盐沼等蓝碳生态系统虽可作为碳汇吸收并固定大气中的CO2,但由于生物载体存在呼吸作用,碳汇能力或将随着时间流逝而发生变化,甚至由碳汇转变为碳源[25-26]。因此,在蓝碳增汇技术发展后,若无长效的监督机制,恐难以保证蓝碳增汇获得稳定和持续的效果。

就第一个问题而言,可在《海洋环境保护法》中明确蓝碳的概念,将其作为海洋环境保护成效的重要指标,并在海洋资源保护方面制定专门规则。就第二个问题而言,可加强蓝碳本底数据调查,确保蓝碳增汇技术得以确立,以巩固其增汇效果,并建立定期评估制度,合理监测技术运行状况及其影响。

3.3 司法的适度能动

能动司法理念在我国已得到一定的重视,该理念要求司法机关在法律规范的裁量空间内寻找最佳处理方案,以实现政治效益、社会效益和法律效益的有机统一。诚然,“双碳”背景下的司法能动应以谦抑性为自我约束准则,避免司法权对立法权和行政权的僭越[27]。但客观而言,适度发挥司法能动性有助于探索蓝碳保护的专门立法,并对行政机关的作为或不作为起到监督作用。

蓝碳保护虽在我国政策体系中受到关注,但法律对其仍涉及较少。除《中华人民共和国湿地保护法》《中华人民共和国青藏高原生态保护法》等少数环境法律外,《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》等大部分环境法律均未明确碳汇的概念,故而在实体法层面,蓝碳保护难以在现有法律框架下直接进行。考虑到我国在蓝碳保护制度设计上并无成熟经验,故在相关立法缺失的情况下,可通过指导性案例和司法解释等给予蓝碳以适当保护并作为初步探索。事实上,即便此举效果不佳,其社会震荡成本也会降至较低水平[28]。

根据《海洋环境保护法》第九条,公主体以外的单位和个人都有保护海洋环境的义务,但主要限于监督、检举以及防止或减轻自身行为的影响。而第四条将海洋环境保护职责分别赋予国务院生态环境、自然资源等主管部门,国务院发展改革等部门,以及海警机构和军队生态环境保护部门;第五条明确沿海县级以上地方人民政府对其管理海域的海洋环境质量负责。此外,CCER 市场的重启虽对社会资本保护蓝碳起到鼓励作用,但在市场发展壮大并显著反哺蓝碳产业发展之前,国家权力机关的核心主体地位不会发生改变。由此,国家权力机关履行职能的情况在很大程度上决定蓝碳保护成效。法院可基于《中华人民共和国人民法院组织法》,对行政机关是否依法、严格行使职权予以监督,进而督促其矫正不当行为。

3.4 蓝碳市场的规则供给

长期以来,我国碳市场的流动性不强,而市场流动性关系着碳交易效率和碳交易机制的政策效果[29]。因此,我国蓝碳市场可考虑与域外碳市场连接[30],同时进行内部动态调整,从而提升市场流动性。

3.4.1 蓝碳市场与域外碳市场的连接

目前国际上不乏碳市场连接的实例,如2013年美国加利福尼亚州与加拿大魁北克省谈判达成碳市场连接协议(加拿大安大略省曾短暂加入,但不久后退出),2017年欧盟与瑞士协议双方碳市场自2020年起正式连接。在国际法层面,《巴黎协定》肯定和支持通过分散式的市场协同合作来应对气候变化,其第六条第二款明确各缔约方可采用“国际转让”的方式履行国家自主贡献(NDC)承诺,第四款继而专门建立供缔约方自愿使用的可持续发展机制即允许某一缔约方购买另一缔约方的减排量以履约[31]。研究表明,与独立市场相比,连接后的碳市场在需求侧波动时面临更大的跨境压力,但其在供给侧波动的冲击中可更好地稳定经济,且在应对跨境溢出效应方面更具优势[32]。换言之,连接碳市场可助力提高减排效率并以更低成本实现减排目标,这符合各国的利益考量[33]。

故此,本研究认为在《巴黎协定》的推动下,碳市场连接将是未来趋势之一,我国有必要对此提前布局。相关研究表明,环境完整性以及包括碳金融市场在内的市场完整性是碳市场连接的重要影响因子,其中环境完整性禁止因减排成果转移而导致全球碳排放总量增加,对各国减排标准的一致性和碳市场连接提出更高要求[34]。在此情形下,《海洋环境保护法》可实行更高水平的蓝碳保护,一方面推动蓝碳标准的国际互认,另一方面引导蓝碳金融市场的发展,为蓝碳交易的国际化奠定基础。

3.4.2 蓝碳市场的内部动态调整

据统计,我国碳市场的年换手率(年成交量占市场总量之比)仅为1.5%,远低于欧盟碳市场的52.8%[31],且碳交易的“履约期效应”明显,呈现“两头高,中间低”的不均衡态势[35]。交易主体数量是影响市场流动性的重要因素,其与交易需求、交易频度和交易量正相关。因此,为提升蓝碳市场的流动性,可在需求侧扩大全国碳市场的参与主体范围,将更多企业纳入,并在供给侧吸引更多投资者进入蓝碳领域,以增加蓝碳交易的主体数量[36]。

目前《海洋环境保护法》在蓝碳保护方面主要考虑政府等国家权力机关的行为,故未来可向企业和个人等私主体开放,为其进入蓝碳领域、开展蓝碳交易创造条件。①在监督和检举等义务的基础上,引导私主体主动申请蓝碳项目登记;②针对减排效果显著或在项目申请及减排量登记时弄虚作假的,设置奖惩配套措施;③基于政府与非政府的主体划分,明晰政府、企业和个人的行为边界,推动蓝碳保护的规范化、标准化。

4 结语

与发达国家相比,我国实现“双碳”目标的时间更紧、难度更大[37],完善蓝碳保护制度、充分发挥蓝碳在应对气候变化方面的效用刻不容缓。本次修订的《海洋环境保护法》虽对蓝碳问题作出一定回应,并在海洋资源与海洋环境保护方面进行相应的内容安排,但客观而言,现有制度设计还有一定的发展空间。未来《海洋环境保护法》可在4个方面予以推进:①综合考虑蓝碳的公私混合属性,厘清蓝碳的权利性质;②明确蓝碳的概念及其配套评估机制,保障蓝碳增汇技术的创新发展及其效果发挥;③适度发挥司法能动性,对蓝碳保护的相关行为进行有效引导,并对行政机关的作为或不作为予以监督;④对蓝碳实行更高水平的保护,强化蓝碳标准的国际互认,探索蓝碳市场的域外连接并适当向私主体倾斜,吸引更多主体加入,以提升市场流动性。